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Introduction

      Le développement de l'intercommunalité caractérise, en France, la fin du XXème siècle et le début du nouveau millénaire. Le regroupement de communes au sein de syndicats intercommunaux existe certes depuis plus d'un siècle, mais il s'agissait de structures associatives peu intégrées.

      Les premières structures de type fédératif sont apparues dans les années 1950 avec la création des districts puis en 1966 avec la création des communautés urbaines. Mais c'est à la suite de l'intervention de la loi sur l'administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 instituant les communautés de communes et de celle du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, instituant les communautés d'agglomération et améliorant les mécanismes de la coopération intercommunale, que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ont connu un important succès.

      En effet, la part de la population regroupée en EPCI est passée de 27 % à 73% entre 1993 et 2002. Au 1er janvier 2002, le territoire français comptait 2174 EPCI à fiscalité propre répartis en 10 communautés urbaines, 120 communautés d'agglomération, 2032 communautés de communes et 8 syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) regroupant 26845 communes et 45 millions habitants 1 .

      Avec le passage de structures intercommunales associatives à des structures fédératives, parfois dotées de la Taxe Professionnelle Unique (TPU), l'intégration intercommunale s'est renforcée et l'étendue des compétences transférées des communes aux EPCI s'est accrue.

      Bien que les EPCI soient plus connus pour leurs interventions dans le domaine de la voirie ou du développement économique, le sport participe de ce mouvement de transfert de compétences.

      Domaine de prédilection de l'intervention des communes, il devient également un domaine d'intervention des EPCI. En effet, au 1er janvier 1999, 44% des EPCI à fiscalité propre oeuvraient déjà dans le secteur sportif à travers la construction et/ou la gestion d'équipements, l'animation, l'aide au sport de masse et de haut niveau... 2 

      Aussi apparaît-il opportun de s'interroger sur les raisons de l'intervention des personnes publiques dans le domaine sportif puis sur le cadre juridique de l'intervention des collectivités locales et de leurs établissements publics.

      Les personnes publiques sont intervenues dans le domaine du sport bien avant que celui-ci soit clairement identifié comme une activité de service public. Au début du XXème, le socialisme municipal a cherché à promouvoir la santé, l'hygiène et le sport à travers la construction d'équipements sportifs puis, avec le Front populaire, l'Etat s'est également affirmé comme un acteur central dans ce domaine en créant un sous-secrétariat d'Etat chargé des Sports et des Loisirs. Après la deuxième guerre mondiale, l'intervention de l'Etat s'est accentuée avec l'aide des fédérations sportives, ce qui a notamment poussé Maurice Herzog, secrétaire d'Etat à la Jeunesse et aux Sports, à présenter pour la première fois le sport comme une activité de service public : « Le sport est un service public. Voilà ce qu'il nous faut proclamer. Seul l'Etat est capable actuellement de donner à chacun ses chances, dans la justice et dans le respect le plus intransigeant de l'olympisme et de l'éducation pour tous » 3 .

      Une dizaine d'années plus tard, le sport à été reconnu comme relevant d'un service public lors du contentieux dit des balles de ping-pong au cours duquel le Conseil d'Etat avait considéré que la « délégation de pouvoir accordée par le ministre à certaines fédérations sportives pour l'organisation des compétitions les investissait de ce fait d'une mission de service public » 4 .

      La loi relative au sport du 6 juillet 2000 modifiant celle du 16 juillet 1984 précise que « la promotion et le développement des activités physiques et sportives, qui contribuent à la santé publique, à l'intégration sociale des citoyens et à leur éducation, sont d'intérêt général » 5 .

      Dès lors, l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les associations, les fédérations sportives, les entreprises et leurs institutions sociales contribuent à la promotion et au développement des activités physiques et sportives.

      Si la loi sur le sport du 6 juillet 2000 fait mention des collectivités locales, elle ne définit cependant pas leur rôle exact dans l'organisation de l'activité d'intérêt général de développement des activités physiques et sportives. Dans les années 1980, les lois de décentralisation n'avaient pas non plus donné de compétence explicite aux collectivités en matière de politique sportive.

      L'intervention des collectivités repose donc juridiquement sur la notion de « clause générale de compétence ». Selon l'article L2121-29 du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Il en va de même pour le département et la région. Les élus de la collectivité ont donc le choix de mettre en oeuvre ou non une politique sportive locale.

      Cette affirmation doit néanmoins être nuancée. Mettre en oeuvre une politique sportive ne relève pas toujours de la simple faculté. Notamment, ainsi que le rappelle la circulaire du 9 mars 1992, les collectivités territoriales compétentes doivent prendre en charge les équipements sportifs relatifs à la politique de l'Education Physique et Sportive dans le cadre scolaire 6 .

      A l'exception de ce cas particulier et en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, les communes, départements et régions disposent de la capacité de déterminer le domaine et l'étendue de leur intervention.

      En revanche, les EPCI, qui ne sont pas des collectivités territoriales mais des établissements publics, régis par le principe de spécialité,  ne peuvent intervenir que dans le champ des compétences qui leur ont été transférées, et à l'intérieur de leur périmètre.

      Les transferts de compétences vers les EPCI peuvent être réalisés selon deux modalités :

      En raison de la tendance actuelle favorable au développement des EPCI à fiscalité propre et à l'absorption de l'intercommunalité « associative » (syndicats intercommunaux) par l'intercommunalité « fédérative », cette étude se limitera aux EPCI visés par la loi du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de le coopération intercommunale, à savoir les communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines.

      Les Syndicats d'Agglomération Nouvelle (SAN), compétents en matière d'équipements sportifs, ne rentreront pas dans le champ de cette étude. Ils sont en effet appelés à se transformer à terme en communautés - d'agglomération ou de communes - et il n'en existe aujourd'hui plus que huit.

      En vertu des deux modalités de transfert évoquées précédemment, des EPCI se sont progressivement dotés de compétences en matière sportive. Mais ces transferts de compétences nous conduisent à nous interroger sur leurs objectifs. Et notamment, si des communes ont transféré leurs compétences aux EPCI, quelle politique sportive ces EPCI et ces communes veulent-ils (ou peuvent-ils) mettre en oeuvre?

      Cette étude devrait nous permettre de cerner les caractéristiques de l'intercommunalité sportive en s'interrogeant sur la nature et les modalités des transferts de compétences. Elle permettra ensuite de mesurer le degré d'élaboration des politiques sportives à l'échelon intercommunal pour savoir si les EPCI élaborent une véritable politique sportive, bâtie autour d'un projet intercommunal, ou s'il s'agit d'une simple mutualisation des coûts, les communes conservant alors le contrôle dans l'élaboration des stratégies locales.

      Après avoir étudié les deux volets de compétences sportives des EPCI à fiscalité propre (1ère partie), à savoir les équipements sportifs et l'animation sportive, nous nous intéresserons à l'élaboration des politiques sportives intercommunales (2ème partie), laquelle nous permettra de constater que la faiblesse des stratégies territoriales intercommunales et la complexité des relations entre les communes et l'EPCI ne sont pas insurmontables et laissent présager l'avènement de véritables politiques sportives intercommunales en partenariat avec les autres niveaux territoriaux.


Première partie :
Les compétences sportives des EPCI

      Le sport est une compétence optionnelle ou facultative des EPCI. En effet, les communes ne sont pas obligées de s'en dessaisir. Pourtant force est de constater qu'elles sont de plus en plus nombreuses à le faire : en 1999, 44% des EPCI étaient ainsi compétents pour la construction, la gestion d'installations sportives, l'animation ou l'aide au sport de masse et de haut niveau.

      En matière sportive, deux types de compétences sont à distinguer :

      la construction et la gestion d'équipements sportifs qui relève du service public des activités physiques et sportives en raison de la carence de l'initiative privée en la matière ;

      l'animation et l'aide au sport de masse et de haut niveau qui sont des activités facultatives d'intérêt général et pour lesquelles la commune ou l'EPCI compétent devraient, en principe, se limiter à une activité de soutien.

      En ce qui concerne les EPCI, la compétence « construction et gestion d'équipements sportifs d'intérêt communautaire » figure parmi les compétences obligatoires ou optionnelles qui ont été transférées aux communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes.

      La compétence « animation sportive », pendant logique à la première, est quant à elle régulièrement transférée de manière facultative par les communes.


Chapitre 1 : Les équipements sportifs

      Après avoir étudié les modalités de l'intervention des EPCI en matière d'équipements sportifs et notamment la question centrale de la définition de l'intérêt communautaire, nous aborderons celle des équipements communautaires, notamment sous l'angle des équipements concernés par ce transfert de compétences et du mode de gestion adopté par les EPCI.


I. Dispositions juridiques : les modalités de l'intervention des EPCI sur les équipements sportifs

      Les communautés de communes, d'agglomération et urbaines disposent de compétences portant sur la construction, l'entretien et la gestion d'équipements communautaires, mais elles peuvent également intervenir sur les équipements publics par le versement des fonds de concours pour la construction et la gestion d'équipements d'intérêt commun et par la réalisation de prestations de services pour le compte d'une commune.


A. Les équipements sportifs d'intérêt communautaire


1. Les bases légales du transfert de compétences

      Le transfert de compétences en matière d'équipements sportifs résulte de dispositions légales bien précises que la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a permis d'harmoniser 7  :

  • les communautés de communes 8  exercent deux groupes de compétences obligatoires et choisissent au moins une des quatre compétences optionnelles parmi lesquelles on compte la compétence construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements des enseignements préélémentaires et secondaires. La loi précise que les actions menées par les communautés de communes relèvent d'intérêt communautaire, l'article L. 5214-16 du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES disposant que «la communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'action d'intérêt communautaire, des compétences... » ;
  • les communautés d'agglomération 9  exercent quatre compétences obligatoires et au moins trois des cinq compétences optionnelles au nombre desquelles figure la compétence construction, aménagement, entretien, gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;
  • les communautés urbaines 10  exercent de plein droit six groupes de compétences obligatoires. Au sein d'un de ces blocs de compétence - développement et aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire - participe la compétence construction, aménagement et gestion d'équipements ou de réseaux d'équipements (culture, sport...) lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire.

      La compétence relative aux équipements sportifs est donc optionnelle pour les communautés de communes et communautés d'agglomération et obligatoire pour les structures plus intégrées que sont les communautés urbaines. Mais pour les trois EPCI, la mise en oeuvre de la compétence est conditionnée par la définition de l'intérêt communautaire.


2. La notion d'intérêt communautaire

      En vertu du principe de spécialité et de son corollaire le principe d'exclusivité, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées, les communes se trouvant totalement dessaisies desdites compétences 11 .

      Mais la notion d'intérêt communautaire introduit une nuance à ces principes : au sein d'une même compétence, certaines activités peuvent relever d'un intérêt communal et d'autres d'un intérêt intercommunal. L'intérêt communautaire est ainsi analysé comme « la ligne de partage au sein d'une compétence entre les domaines d'action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau communal » 12 .

      En matière sportive, l'utilisation de cette notion permet d'introduire une distinction importante. En effet, en appliquant le principe d'exclusivité, si les stades de football sont jugés d'intérêt intercommunal, plus aucune commune ne pourra avoir « son » stade. Or, certains stades, parce qu'ils accueillent des équipes amateurs composées essentiellement d'habitants de la commune, sont naturellement d'intérêt communal. A contrario, il peut exister, sur le territoire de l'EPCI, un stade qui accueille une équipe de haut niveau et rayonne au-delà du territoire communal dont la commune seule ne peut assurer la charge.

      La notion d'intérêt communautaire permet alors de trouver une répartition plus subtile au sein de la même compétence, entre les équipements qui seront construits ou gérés par la commune et ceux qui le seront par l'EPCI.

      La détermination de l'intérêt communautaire

      L'intérêt communautaire est déterminé différemment selon qu'il s'agit des communautés de communes ou des communautés d'agglomération et urbaines.

      Pour les communautés de communes, la définition revient aux conseils municipaux qui se prononcent à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté 13 . On pouvait donc penser que l'intérêt communautaire devait être défini avant la création de la communauté de communes, mais l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de Berchères-Saint-Germain » est venu préciser que l'absence de définition des opérations d'intérêt communautaire dans l'arrêté de création de la communauté de communes n'était pas de nature à entacher cet arrêté d'illégalité 14 . La détermination de l'intérêt communautaire peut donc intervenir après l'arrêté de création de l'EPCI.

      Toutefois, une circulaire du Ministre de l'intérieur insiste pour que l'intérêt communautaire, en tant qu'élément du « pacte statutaire », soit « défini en même temps que les statuts avant que le préfet ne prenne son arrêté de création ou d'extension des compétences » 15 .

      Pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, la détermination de l'intérêt communautaire incombe au conseil communautaire qui se prononce à la majorité des deux tiers 16 . Dans la mesure où elle est de la compétence du conseil communautaire, elle ne peut figurer dans les statuts et intervient par délibération aussi rapidement que possible après la création de la communauté ou l'extension de ses compétences. L'EPCI peut donc se saisir lui-même des prérogatives qu'il lui paraît opportun d'exercer à l'intérieur du domaine de compétence des équipements sportifs. Cette disposition constitue un élément de progressivité dans l'intercommunalité.

      L'absence de définition

      Dans la mesure où le CODE GENRAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES subordonne l'exercice de la compétence « construction, entretien et gestion des équipements sportifs » à la reconnaissance de son intérêt communautaire, on peut en déduire, qu'en l'absence de définition, cette compétence ne peut pas être mise en oeuvre par les EPCI. Ils s'exposent alors à une sanction du juge administratif comme en témoigne un jugement rendu par le tribunal administratif de Dijon 17 . Le juge avait considéré qu'à défaut d'une délibération précisant la portée du transfert de compétences en matière de « voirie intercommunale », la communauté de communes n'était pas compétente pour décider des travaux sur des éléments de la voirie de deux communes membres car leur vocation intercommunale n'était pas établie.

      Les critères de définition de l'intérêt communautaire

      La loi du 12 juillet 1999 n'a pas posé de critères de définition de l'intérêt communautaire. Or, une partie importante des communautés n'a utilisé aucun critère objectif d'identification de cet intérêt et s'est contentée d'établir une liste ou d'énumérer les équipements considérés comme étant d'intérêt communautaire 18 . Cette solution pose problème car elle révèle que nombre d'EPCI ne se sont pas posés la question du projet qu'ils portent. En outre, elle les obligera à modifier leurs statuts à chaque fois qu'ils projetteront la construction ou le transfert d'un équipement.

      C'est pour ces raisons que la circulaire de la DGCL du 5 juillet 2001 relative à la mise en oeuvre de la loi du 12 juillet 1999 précise que « l'intérêt communautaire défini par une liste d'équipements n'est pas considéré comme valable » et indique qu'il doit plutôt être défini au moyen de « critères objectifs permettant de fixer une ligne de partage stable entre compétences communales et intercommunales ».

      Patrick Bayeux, Maître de conférence en gestion et droit du sport à l'Université de Toulouse, dénombre sept critères principaux qui permettent de déterminer l'intérêt communautaire d'un équipement sportif 19  :

  • l'innovation : équipements permettant d'organiser une pratique sportive intéressant plusieurs communes ;
  • la fréquentation : part importante d'usagers n'habitant pas la commune ;
  • la dimension : équipement permettant la pratique sportive de haut niveau (en référence aux normes fédérales de capacité d'accueil du public) ;
  • la destination : les équipements spécifiques (ex : base de voile, salle de combat, parc aquatique...) ;
  • l'utilisation : les équipements non saturés par des usagers locaux ;
  • l'implantation : les équipements attenant aux collèges et aux lycées ;
  • la gestion : les équipements nécessitant des travaux importants de réfection ou une mise aux normes de sécurité.

      Il appartient au préfet d'apprécier, dans le cadre du contrôle de légalité, si les critères retenus correspondent bien à l'intérêt communautaire, eu égard à la catégorie et à la taille de l'EPCI, à ses perspectives de développement et aux enjeux économiques et sociaux s'y rapportant.

      A titre d'exemple, la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole a inscrit, dans sa « charte de développement de l'intercommunalité », que la réalisation des équipements (sportifs, culturels...) pouvait être reconnue d'intérêt communautaire « lorsqu'ils présentent la capacité à satisfaire à eux seuls, l'intégralité d'un besoin de service public sur l'aire de l'agglomération ». Cette définition s'applique aussi bien aux équipements uniques (« soit en termes d'activité proposée, soit parce que leur échelle de pratique, leur spécificité, complète logiquement des équipements déjà existants et calibrés à l'échelle communale ou cantonale ») qu'aux dispositifs « pluri-sites » (« équipements conçus et programmés pour la mise en oeuvre d'une offre globale de pratique sportive »)

      La notion d'intérêt communautaire paraît appropriée au domaine des équipements sportifs mais son utilisation précise n'est pas généralisée. En effet, en 1999, 1/3 seulement des EPCI qui oeuvraient dans le domaine des équipements sportifs avaient défini des critères explicites pour la répartition et l'intérêt intercommunal des installations 20 . Cet état de fait ouvre la voie à des chevauchements et à des conflits d'attribution de compétences entre les communes et l'EPCI qui ne peuvent être que dommageables.


B. Les autres interventions des EPCI sur les équipements sportifs publics

      Les EPCI peuvent construire, entretenir et gérer des équipements communautaires. La loi leur permet également d'intervenir sur des équipements non communautaires ou d'intérêt commun.


1. Le versement de fonds de concours contribuant à la réalisation d'équipements d'intérêt commun

      La loi du 12 juillet 1999 opère une distinction entre l'intérêt communautaire et l'intérêt commun. Ce dernier permet aux EPCI d'intervenir dans des projets communaux. Les articles L.5214-16, L.5216-5 et L.5215-26 du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES prévoient ainsi que les communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines puissent « attribuer des fonds de concours aux communes membres afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements d'intérêt commun ».

      Ces articles visent le cas où un équipement, tout en étant d'intérêt municipal, présente un intérêt pour l'ensemble du territoire intercommunal. L'EPCI peut alors verser des subventions afin de participer à son financement.

      Cette disposition de la loi du 12 juillet 1999 a fait l'objet d'une interprétation très restrictive. En effet, selon une réponse ministérielle publiée au Journal Officiel le 18 décembre 2000 :

« Les concours financiers constituent de simples moyens contribuant à l'exercice des compétences d'une collectivité ou d'un établissement public de coopération intercommunale. En conséquence, l'attribution d'une subvention par un EPCI n'est légale que si elle peut être rattachée à l'une de ses compétences et si cette subvention peut être considérée comme une modalité d'exercice de cette compétence. Un EPCI ne peut donc attribuer de subvention à ses communes membres, que cette subvention porte sur :
les compétences qui lui ont été transférées, puisque les communes étant dessaisies, elles ne peuvent recevoir de subvention ;
les compétences que les communes ne lui ont pas transférées, puisque cette dépense ne correspond pas à sa spécialité » 21 .

      Si l'on devait s'en tenir à cette interprétation, les dispositions du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES relatives au « versement de fonds de concours » contribuant à la réalisation et à l'entretien d'équipements d'intérêt commun n'apporteraient aucune compétence à la communauté puisque son intervention au titre de l'intérêt commun serait subordonnée à ce qu'elle soit par ailleurs titulaire d'un titre de compétence.

      Un amendement sénatorial et la loi du 27 février 2002 ont permis de clarifier cette notion d'intérêt commun.

      L'amendement sénatorial avait ainsi été présenté pour « permettre que des équipements jusqu'alors d'intérêt communal, mais ayant pris un caractère d'intérêt intercommunal, soient gérés par les communes, avec des moyens transférés par la communauté de communes. Il faut, en effet, non pas enlever la gestion de ces équipements aux communes, mais octroyer à ces dernières les moyens communautaires de les gérer, dans la mesure où le service est élargi à l'ensemble des habitants des autres communes. C'est ainsi que nombre de communautés de communes et nombre de districts fonctionnent, et, avant eux, que fonctionnaient les syndicats de pays » 22 .

      La loi du 27 février 2002 a, quant à elle, modifié la notion d'équipements d'intérêt commun pour la remplacer par celle d'équipements dont « l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal » 23 .

      Malgré ces tentatives de clarification, la notion d'intérêt commun demeure relativement floue et mal cernée juridiquement. En effet, contrairement à la notion d'intérêt communautaire qui doit faire l'objet d'une définition « objective », l'intérêt commun est précisé au cas par cas lorsque la communauté souhaite verser des subventions à une commune membre pour la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement sportif.

      Il ressort néanmoins d'une enquête réalisée en 1999 que 1/3 des EPCI finançaient des équipements ou services communaux 24 .


2. Les prestations de services réalisées pour le compte d'une commune

      Aucune disposition du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ne donne d'habilitation aux EPCI en matière de prestation de services, à l'exception du cas des communautés urbaines 25 . Néanmoins, la jurisprudence admet la réalisation de certaines prestations de services lorsque l'EPCI y est explicitement habilité par ses statuts et dans des limites très précises : l'habilitation doit présenter un lien avec les compétences transférées à l'établissement, préciser l'objet sur lequel portera la convention de prestation de services et préciser le champ territorial de l'autorisation.

      Dans le cadre de la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique 26 , une commune peut confier à un EPCI le soin de réaliser en son nom et pour son compte des missions de maîtrise d'ouvrage publique relatives à une opération relevant et restant de la compétence communale sans qu'il y ait de transfert de compétences communales à l'EPCI.

      Il faut souligner que lorsque le contrat entre dans le champ des activités concurrentielles, la prestation présente le caractère d'un marché public et l'intervention de l'EPCI est soumise aux règles de publicité et de concurrence puisque, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat « Communauté de communes de Piémont-de-Barr », il se comporte alors comme un opérateur privé 27 .

      Conformément aux principes de spécialité et d'exclusivité, la loi impose un transfert précis de compétences, mais, concrètement, il est souvent complexe voire impossible d'opérer des séparations tranchées entre les attributions respectives des communes membres et de l'EPCI. Dès lors, les notions d'intérêt communautaire et d'intérêt commun ou la possibilité de réaliser des prestations de services pour le compte d'une commune sont parfois source d'incertitudes juridiques et de complications du partage logique des compétences en matière d'équipements sportifs.

      Après la présentation des modalités d'intervention des EPCI dans le domaine des équipements sportifs, nous développerons le cas des équipements sportifs d'intérêt communautaire.


II. Typologie des équipements sportifs communautaires et de leur mode de gestion

      Selon l'observatoire de l'intercommunalité, en juin 2001, 77% des communautés urbaines et des communautés d'agglomération s'étaient dotées de la compétence « construction, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire » 28 . Toutefois, si cette compétence s'avère être de plus en plus transférée aux EPCI, il convient de s'interroger sur la réalité qu'elle recouvre ?


A. Les opportunités de l'intercommunalité en matière d'équipements sportifs


1. Les « intérêts » de la coopération intercommunale

      La coopération intercommunale répond à un certain nombre d'opportunités ou d'intérêts dans le domaine des équipements sportifs.

      L'amélioration de l'offre par la mutualisation des moyens

      L'intercommunalité permet de répartir sur plusieurs communes les charges de construction et de gestion des équipements. Ce regroupement permet aux petites communes de se doter également d'équipements sportifs trop coûteux pour elles seules. Elle permet d'élargir l'offre de service public des sports.

      Le partage du coût des grands équipements pour la commune-centre

      Le développement des équipements sportifs dans le cadre de l'intercommunalité supprime « l'inégalité » fréquemment rencontrée entre les bourgs centre qui disposent des grands équipements et en supportent seuls le coût et les communes périphériques qui en bénéficient sans aucune contribution financière.

      Pour cette raison purement financière, les communes centre des agglomérations ont un intérêt certain dans le développement de l'intercommunalité.

      L'aménagement du territoire

      Plus généralement, l'intercommunalité est de nature à créer une nouvelle dynamique de l'aménagement de l'espace. Cette perspective d'équilibre des territoires s'inscrit dans les objectifs de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 qui prévoit, au plan national, un schéma de services collectifs du sport 29  reposant sur des « territoires d'intervention prioritaire ». Les EPCI sont appelés à jouer un rôle majeur dans la programmation de ces équipements 30 .


2. Le type d'équipements concerné par l'intercommunalité sportive

      En fonction de la définition de l'intérêt communautaire retenue par l'EPCI, celui-ci s'oriente vers différents types d'équipements sportifs. En pratique, certains équipements sont plus concernés que d'autres par l'intercommunalité sportive.

      Les salles multisports, les salles spécialisées, les piscines couvertes et les patinoires sont les équipements communautaires le plus fréquemment rencontrés. Une distinction doit cependant être opérée entre les agglomérations et les territoires ruraux : l'intervention des EPCI s'est plutôt orientée vers de grands équipements structurants dans les agglomérations et des complexes multi-sportifs ou des piscines dans les territoire ruraux.

      En ce qui concerne les communautés d'agglomération, deux cas de coopération intercommunale en matière d'équipements sportifs illustrent ce propos :

  • Clermont-Ferrand Communauté

      A la suite d'une étude réalisée par l'Office municipal des sports (OMS) et le comité olympique et sportif du Puy-de-Dôme sur quatorze communes proches de Clermont-Ferrand, la communauté d'agglomération clermontoise a décidé de construire le sixième stade d'athlétisme couvert en France.

      Yves Lair, Président de la Fédération Nationale des Offices Municipaux du Sport (FNOMS), explique ainsi que cette étude leur « a permis de montrer aux élus de l'intercommunalité que 45% des pratiquants des clubs de Clermont venaient des communes voisines. Le Maire craignait que la dépense soit pour lui et que ça soit les autres qui en profitent. Finalement, ça s'est inscrit dans Clermont Communauté et nous projetons d'y disputer les championnats de France, voire d'Europe » 31 .

      - Grenoble Alpes Métropole 32 

      Les deux équipements « phares » (la patinoire et le stade d'agglomération) de la communauté d'agglomération grenobloise illustrent la vocation en matière d'équipements dits « structurants » des EPCI situés en territoires urbains.

      La patinoire d'agglomération a été ouverte en octobre 2001. Elle remplace la patinoire de Grenoble qui nécessitait d'importants travaux de rénovation et a été fermée à cette occasion. D'un coût total de 12,59 millions d'euros, elle dispose d'une capacité d'accueil de 3500 spectateurs et abrite deux aires de glace permettant une séparation entre la compétition et le loisir.

      La construction du « grand stade d'agglomération » n'a pas encore débutée. Néanmoins, le projet est déjà bien avancé : le conseil de communauté a reconnu son intérêt communautaire 33 , décidé du lieu d'implantation 34  et choisi un projet architectural 35 . Le stade devrait être livré mi 2004.

      Situé sur le site du stade municipal de Grenoble, le grand stade d'agglomération d'une capacité de 20 000 place est destiné à répondre aux normes des rencontres professionnelles nationales et internationales pour permettre aux clubs locaux d'évoluer en 1ère et 2ème divisions de la Ligue Nationale de Football et pour accueillir des matchs exceptionnels de rugby (européens et phases finales de championnat de France).

      Ces exemples illustrent parfaitement l'avantage de l'intercommunalité sportive pour les communes-centre des agglomérations. Au lieu de rénover ou d'agrandir les grands équipements municipaux existants, le coût des travaux peut être supporté par l'intercommunalité avec la construction de nouveaux équipements « structurants », non plus d'intérêt communal mais désormais d'intérêt communautaire.

      Concernant le milieu rural ou péri-urbain, l'exemple de la communauté de communes du thouarsais (Deux-Sèvres) illustre la mise en oeuvre de la compétence construction et gestion d'installations sportives à l'échelle d'une petite ville et de son bassin de vie.

      La compétence « équipements sportifs » a été transférée à l'EPCI dès 1972 lors de la création du district, qui s'est transformé en communauté de communes en 1997. Cette intercommunalité sportive ancienne a permis la mise en service en 1993 d'un complexe sportif couvert comprenant des salles de sports collectifs, de tennis de table, de danse, d'arts martiaux, de gymnastique, de musculation et de réunion pour un coût total de 3,35 millions d'euros (soit 22 millions de francs) 36 . En améliorant et diversifiant l'offre d'équipements sportifs, ce complexe a permis d'impulser une dynamique associative marquée par une forte croissance des licenciés.

      Plus orienté vers un public amateur et de proximité que dans les grandes agglomérations, cet équipement intercommunal présente également un avantage important pour la ville de Thouars : les communes périphériques, par l'intermédiaire du groupement, financent une partie des charges de centralité que la commune de Thouars supportait difficilement.

      Si l'extension de l'offre du service des sports est l'un des avantages de l'intercommunalité, ces exemples montrent que son développement est également très fortement lié, d'une part, aux gains retirés par les communes-centre qui peuvent désormais faire partager le coût d'équipements dont elles supportaient auparavant seules la charge et donc, d'autre part, à leur capacité à influer sur les choix du conseil communautaire.


B. Les modes de gestion des équipements sportifs intercommunaux

      Traditionnellement, les collectivités locales disposent d'un libre choix du mode de gestion de leurs équipements : elles peuvent les gérer directement, en régie, ou déléguer la gestion à un opérateur privé, notamment à une association ou à une SEM locale, ou public. Les EPCI bénéficient de cette même liberté.


1. La gestion directe

      Le décret du 23 février 2001 a redéfini le cadre de l'organisation administrative et financière des régies chargées de l'exploitation d'un service public 37 .

      La gestion directe d'un équipement sportif peut désormais revêtir trois formes :

  • La régie directe dite simple

      Le fonctionnement de l'activité et le personnel sont placés sous l'autorité directe du conseil municipal. La régie ne dispose pas de personnalité juridique propre et les moyens financiers nécessaires à la mise en oeuvre de la politique sportive sont prélevés sur le budget communal.

  • La régie dotée de l'autonomie financière

      La gestion est totalement individualisée car la régie dispose d'un budget annexe qui doit être équilibré par des ressources propres.

  • La régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière

      Ce type de régie représente une étape supplémentaire dans l'autonomisation de la gestion de l'équipement par rapport au conseil communautaire puisque la régie dispose de la personnalité morale.

      A titre d'exemple, la patinoire d'agglomération de Grenoble Alpes Métropole est gérée en régie directe sans personnalité morale ni autonomie financière. La gestion directe lui permet de disposer d'une grande latitude dans la programmation de l'accès à l'équipement des différents utilisateurs (clubs, scolaires et public). La répartition de l'offre de glace lui permet ainsi de promouvoir les activités sportives tout en maîtrisant les coûts d'exploitation du nouvel équipement. Pour assurer l'entretien, la sécurité, l'accueil et les animations sportives, la communauté d'agglomération a embauché trente personnes.


2. La gestion déléguée

      En raison d'une plus grande souplesse de gestion, les collectivités territoriales et leurs groupements ont de plus en plus fréquemment recours à la gestion déléguée.

      La délégation de service public est encadrée par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite loi Sapin 38 . Il s'agit d'un « contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service » 39 . Il faut souligner que certains équipements sportifs sont structurellement déficitaires. Dans ce cas, les recettes ne doivent pas forcément être majoritaires pour que la rémunération soit considérée comme « substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service ».

      La loi précise également que ces délégations de services publics « sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes » 40 .

      La délégation de service public peut prendre différentes formes (la concession, l'affermage ou la régie intéressée) selon le risque financier pris par le délégataire.

      En matière d'équipements sportifs, les EPCI délèguent généralement la gestion à un opérateur privé - soit une SEM locale ou une société commerciale classique, soit une association - mais également parfois à un opérateur public, par exemple une commune .

      La gestion déléguée à une SEM locale ou à une société commerciale classique

      Les SEM locales sont des sociétés commerciales de droit privé dans lesquelles les collectivités disposent de plus de 50% des capitaux et de la majorité des voix au sein du conseil d'administration 41 . La gestion déléguée à une SEM locale ou une société commerciale classique porte sur des équipements à vocation multiple comme des bases de loisirs ou des patinoires dans lesquels les activités physiques et sportives alternent avec des activités marchandes, par exemple des concerts.

      Ainsi, la patinoire Végapolis de Montpellier Agglomération qui comprend une piste sportive et une piste ludique, où coexistent clubs sportifs, commerces, restaurants, animations de danse sur glace ou de karting sur glace, est gérée par la société VERT-MARINE spécialisée depuis 1992 dans la gestion déléguée des équipements de sport et de loisirs.

      Le principal avantage pour l'EPCI est que ces sociétés sont soumises aux règles du droit privé. Notamment, les règles de la comptabilité publique ne s'appliquent pas, ce qui permet une plus grande souplesse dans la gestion de l'équipement. Par ailleurs, grâce au recours à des capitaux privés, l'EPCI peut mobiliser des moyens financiers et techniques plus importants. Toutefois, cet avantage peut également constituer une limite à ce type de délégation. En effet, les partenaires privés (lorsqu'il s'agit d'une SEM locale) ou la société privée recherchent un résultat optimum des activités à caractère marchand qui est de nature à créer un déséquilibre dans l'attribution des plages de temps offertes au détriment des activités à caractère public et au profit des activités commerciales. Le risque de cette délégation est donc que des équipements réalisés pour répondre aux objectifs de service public des activités physiques et sportives (APS) soient détournés de leur objet initial.

      La gestion déléguée à une association

      De nombreux clubs sportifs ont choisi le modèle de l'association « loi 1901 » pour s'organiser. Il s'agit alors d'un contrat privé entre des personnes physiques ou morales (les adhérents).

      Comme pour les SEM locales ou les sociétés commerciales classiques, le principal intérêt de la gestion déléguée à une association est sa souplesse de gestion.

      Le risque d'une dérive marchande des APS est faible car les associations sont « à but non lucratif ». Il existe, en revanche, certains risques juridiques :

  • les déclarations de gestion de fait par les chambres régionales des comptes se sont multipliées ses dernières années particulièrement dans le cadre d'associations délégataires de la gestion d'équipements sportifs. Aussi l'utilisation d'une convention habilitant une association à gérer un équipement et précisant les conditions de l'intervention de l'association ainsi que les modalités de rémunération permet de limiter les risques de gestion de fait 42  ;
  • le second risque juridique est relatif à la non application de la loi « Sapin » en matière de délégation de service public à une association. En effet, le recours à une association pour gérer un équipement sportif ne permet en aucun cas de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence posées par la loi précitée. La collectivité a donc l'obligation de réaliser un appel à la concurrence. Cette procédure n'est toutefois en pratique que très peu respectée par les collectivités et leurs établissements publics de coopération intercommunale. Ce non respect des procédures légales est fréquemment dénoncé par les services du contrôle de légalité ainsi que par les chambres régionales des comptes.

      La gestion déléguée à une commune

      Les EPCI délèguent parfois la gestion de leurs équipements non pas à un opérateur privé, mais à une personne morale de droit public, notamment une commune membre, par le biais d'une convention de gestion. Ce mode de gestion fera l'objet de plus amples développements dans la partie consacrée au maintien de fortes prérogatives communales dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques sportives locales.

      Il convient de souligner que le recours à la gestion déléguée des équipements sportifs communautaires n'est pas toujours un choix politique du conseil communautaire. En effet, le transfert de la gestion d'équipements à un EPCI non doté de personnels spécialisés dans la gestion et l'entretien des équipements sportifs peut contraindre celui-ci à recourir à une délégation de service public, et ce alors même que la délégation de service public amoindri la maîtrise et le contrôle de l'EPCI sur sa politique sportive.

      Dans certains cas, le recours à un opérateur privé pour répondre à un manque de moyens humains ou techniques au niveau d'un projet intercommunal sera susceptible d'avoir des conséquences sur la qualité du service public des activités physiques et sportives.


Chapitre 2 : L'animation sportive

      Le transfert de la compétence « équipements sportifs d'intérêt communautaire » s'accompagne le plus souvent du transfert d'une compétence facultative « d'animation sportive ». Ainsi, par exemple, le transfert d'une piscine gérée en régie directe s'accompagne généralement de celui du personnel en charge de l'entretien, de la surveillance et de l'animation.

      Après avoir distingué les deux domaines d'action des EPCI, à savoir l'organisation de manifestations et d'activités sportives, d'une part, et le soutien à l'activité sportive (subventions aux clubs, mises à disposition de locaux ou de bus), d'autre part, nous nous intéresserons au cas des clubs sportifs intercommunaux et, plus particulièrement, à l'exemple du Grand Lyon Handball.


I. Les domaines d'action des EPCI en matière d'animation sportive

      L'animation sportive est une activité d'intérêt général pour laquelle les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale devraient en principe limiter leur intervention à l'aide et au soutien des activités concernées.

      Pourtant, force est de constater que de nombreuses collectivités interviennent directement dans le domaine de l'animation sportive.

      Une décision du Tribunal des conflits pose d'ailleurs la question des limites et de l'objet de l'intervention des collectivités. Il a ainsi reconnu que le bateau du navigateur Paul Vatine, parce qu'il assurait la promotion d'une Région, participait à l'exécution même du service public 43 . Mais il s'agissait, dans ce cas, plus d'un contrat administratif de promotion de l'image de la collectivité relevant du service public de la communication institutionnelle que d'une subvention désintéressée et sans contrepartie relevant du soutien aux activités physiques et sportives.


A. L'intervention « directe » des EPCI en matière d'animation sportive

      L'organisation d'activités et de manifestations sportives relève principalement de l'intervention directe de l'EPCI. Mais si la première est généralement une activité d'animation de proximité, l'organisation de manifestations sportives présente quant à elle un fort caractère de promotion de l'image de l'EPCI.


1. L'organisation de manifestations sportives

      L'organisation de manifestations sportives est une compétence à la frontière de l'animation sportive et de la politique de promotion de l'EPCI.

      Avec le développement de l'intercommunalité, les nombreux transferts de compétences, la croissance des budgets communautaires et le passage à la Taxe Professionnelle Unique (TPU), les EPCI se positionnent de plus en plus comme des structures importantes soucieuses de leur image.

      Une des raisons expliquant l'organisation par les EPCI ou le soutien à l'organisation de manifestations sportives, souvent par l'intermédiaire de subventions versées aux clubs sportifs organisateurs de l'événement, réside dans les retombées dont ils pourront bénéficier en terme d'image.

      Si Grenoble Alpes Métropole verse 80 000 euros pour le passage du « Tour de France » cycliste, c'est en grande partie dans le but de promouvoir son image, notamment à travers les médias.

      Cette activité de promotion de l'image des EPCI par l'intermédiaire du sport peut poser des questions de nature juridique : l'EPCI est-il compétent en matière de communication et, dans ce cas, jusqu'où s'étend sa compétence ?


2. L'organisation d'activités sportives

      Une partie des EPCI compétents pour l'animation sportive exerce une action directe d'animation en organisant des activités sportives en liaison avec le milieu scolaire ou les clubs. L'intercommunalité représente alors un levier essentiel pour créer des postes qui disposent d'une charge de travail suffisante. Le dispositif « emploi-jeune » a ainsi suscité de nombreux projets d'animation sportive. Parallèlement, certains EPCI ont décidé de s'investir dans la durée en embauchant des fonctionnaires territoriaux titulaires ou en bénéficiant de la mise à disposition de personnels d'animation municipaux.

      Au total, en 1999, 40% des EPCI agissant dans le domaine sportif avaient au moins un salarié sportif 44 .

      A titre d'exemple, la communauté de communes de Dinan (Côtes d'Armor) a développé son intervention en matière d'organisation d'activités sportives en embauchant douze animateurs. Six sont affectés aux deux piscines communautaires, deux agissent en milieu scolaire rural et dans les secteurs « défavorisés », et les quatre autres sont affectés à des sites sportifs pour organiser des animations avec les clubs sportifs locaux. L'objectif poursuivi par cet EPCI est « d'être présent sur les lieux de pratique, tant en centre-ville qu'en milieu rural, afin d'assurer un encadrement et de proposer un appui technique aux différents publics » 45 . Parmi différentes actions mises en oeuvre, l'EPCI propose, par exemple, des stages pendant les périodes scolaires : une douzaine d'activités est ainsi proposée aux enfants âgés de 6 à 11 ans.

      Ce type d'actions d'animation de proximité en faveur du sport de masse est principalement le fait des petits EPCI ruraux et périurbains, c'est-à-dire plus généralement des communautés de communes. La constitution d'un service des sports communautaire permet alors à la communauté de communes d'organiser des activités sportives de proximité que les communes membres n'avaient pas les moyens d'organiser seules.

      Dans le milieu urbain, les grandes et moyennes villes ont souvent des services des sports structurés qui disposent de suffisamment de ressources pour organiser ces activités de proximité. L'intervention des communautés d'agglomération et communautés urbaines est donc moins fréquente en la matière. Parallèlement à cette intervention directe pour le développement des activités sportives, les EPCI aident les clubs sportifs en leur versant des subventions.


B. Le soutien des EPCI aux activités sportives : le versement de subventions aux clubs sportifs

      Même en l'absence de prérogatives souvent clairement définies, les EPCI mettent l'accent, par le biais de subventions versées aux clubs sportifs, sur l'aide au développement du sport de masse et de haut niveau et sur le soutien aux manifestations sportives.


1. Le régime général des subventions

      Les conditions de légalité de l'octroi d'une subvention

      Une subvention est une « libéralité » accordée par une personne morale de droit public (l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics) à une association sans contrepartie.

      L'EPCI dispose donc d'une totale liberté pour l'octroi des subventions : la subvention relève du pouvoir discrétionnaire de l'assemblée délibérante et sa non-attribution n'a pas à être justifiée.

      Toutefois, au-delà de cette liberté de principe, l'octroi de subventions est relativement encadré. Seules les associations déclarées dont l'objet et l'activité présentent un intérêt certain et reconnu pour la collectivité ou l'EPCI peuvent recevoir une subvention. En effet, le versement d'une subvention est conditionnée à la réalisation d'une activité d'intérêt général. Un EPCI ne peut pas verser une subvention à une association qui exerce une activité qui pourrait être commerciale. Un EPCI qui verserait une subvention à une association de gymnastique à but lucratif ou dont les activités pourraient être regardées comme présentant un caractère de commercialité pourrait ainsi être considéré comme portant atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie par rapport aux clubs de remise en forme.

      Il faut également souligner que les associations ne peuvent se prévaloir, en la matière, d'aucun droit. En effet, « l'octroi antérieur d'une subvention annuelle à une association ne lui confère aucun droit à son renouvellement » 46 .

      L'obligation de transparence dans l'attribution des subventions

      Depuis la loi du 6 février 1992 47 , toutes les collectivités et leurs établissement publics de coopération intercommunale de plus de 3500 habitants doivent faire figurer en annexe de leurs documents budgétaires la liste des concours attribués aux associations sous forme de prestation en nature et en subvention.

      La loi du 12 avril 2000 a institué l'obligation de conventionnement pour les subventions dépassant un seuil légal 48 . Ainsi, les collectivités locales et leurs établissements publics qui versent une subvention dépassant le montant annuel de 23 000 euros doivent conclure une convention avec le bénéficiaire qui détermine l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention 49 .

      Il existe toutefois un risque juridique pour les EPCI lors de la signature de cette convention de subventionnement, risque tenant à ce que l'attribution d'une subvention doit être dénuée de toute contrepartie. Or, si la convention est trop précise, elle peut être requalifiée comme une convention ayant pour objet de confier à un tiers l'exécution de missions relevant du service public et s'inscrivant, en fonction de son économie, soit dans le cadre d'une délégation de service public, soit dans celui d'un marché public.


2. La nature des concours attribués aux clubs sportifs

      Traditionnellement, les concours attribués par les communes ou leurs établissements publics de coopération intercommunale sont des subventions de fonctionnement ou d'investissement versées sous la forme d'une enveloppe financière.

      Mais les concours attribués aux clubs sportifs peuvent également être des prestations en nature.

      Le décret du 27 mars 1993 est venu préciser ce qu'il fallait entendre par « concours » 50 . Il s'agit des prestations gracieuses de toute nature accordées sous quelque forme que ce soit :

  • mise à disposition d'équipements ou de locaux ;
  • travaux effectués par la commune ou l'EPCI au bénéfice de l'association ;
  • dons de matériels ou de fournitures ;
  • d'une manière générale, toutes les prestations matérielles effectuées par la commune ou l'EPCI pour le compte de l'association.

      La mise à disposition d'équipements sportifs est la principale prestation en nature accordée par les EPCI aux associations sportives. Il faut souligner, à cet égard, qu'il est préférable de prévoir une mise à disposition partielle de l'équipement, en ne le mettant pas à la disposition d'une seule association et en réservant quelques créneaux d'utilisation à l'EPCI et à d'autres. A défaut, le juge considérera que l'EPCI a violé le principe d'égalité, voire même qu'il a, en réalité, délégué la gestion de l'équipement à l'association sans respecter la procédure de délégation de service public prévue par la loi du 29 janvier 1993.

      Certains EPCI soutiennent le développement du sport par d'autres types de prestations en nature. Par exemple, en 1999, 1/3 des EPCI agissant dans le domaine sportif pourvoyaient ou participaient au transport vers les lieux de pratique sportive 51 .


3. Les conditions d'octroi des subventions

      En plus des conditions générales de légalité d'octroi d'une subvention, certains EPCI ont posé des conditions précises aux clubs sportifs pour pouvoir bénéficier des concours communautaires.

      Dans l'agglomération montpelliéraine, les clubs de haut niveau de sept communes ont été aidés en 1999 par l'EPCI. Cette subvention communautaire est subordonnée aux conditions suivantes :

  • les différents aspects de la communication des clubs sont élaborés en liaison avec la direction de la communication de Montpellier Agglomération et l'équipe première joue avec le logo de l'EPCI ;
  • les joueurs participent à des animations dans les clubs et organisent chaque semaine des séances d'entraînement. L'objectif de la communauté d'agglomération est la mise en réseau entre les clubs amateurs et le haut niveau ;
  • les joueurs doivent effectuer un suivi médical de qualité.

      La communauté d'agglomération montpelliéraine, de part sa taille, s'est orientée plus particulièrement vers le haut niveau.

      A l'inverse, une communauté de communes essaiera d'accompagner les projets des petits clubs et de les aider à se structurer.

      Ainsi, depuis 1995, les élus de la Communauté de communes de Cattenom (Moselle) ont mis en place des critères définissant les « associations d'intérêt communal » et les « associations d'intérêt communautaire » afin de rationaliser l'octroi de subventions par les communes et l'EPCI. Sont ainsi considérées comme des associations d'intérêt communautaire « les clubs qui de par leur recrutement, ainsi que par leur dimension ou leur rayonnement en terme d'animation locale, présentent un intérêt certain pour le territoire districal en son entier » 52 . Chaque association est subventionnée en fonction de six critères : effectif (25%), résultats sportifs (25%), niveau des cadres et heures dispensées (15%), frais de formation des cadres (15%), frais de transport (10%), projet : objectif - résultat (10%).

      La détermination de critères définissant l'intérêt communautaire des associations est le pendant de ce qui se fait en matière d'équipements communautaires.

      Néanmoins, nous avions déjà relevé les difficultés rencontrées dans la définition de critères objectifs par les EPCI en matière d'équipements communautaires, et il semble que la détermination de critères pour l'octroi des subventions communautaires soit encore moins répandue.

      Il convient également de souligner que certains EPCI, par l'intermédiaire des équipements sportifs d'intérêt communautaire, se saisissent progressivement et insidieusement de cette compétence d'animation sportive sans définir les critères de l'intérêt communautaire et même sans être compétent pour le faire.

      Ainsi Grenoble Alpes Métropole, compétent seulement en matière de grands équipements sportifs, met à disposition de l'association « Nautic-Sport » la base nautique du Bois-Français et lui verse une subvention de fonctionnement de 38 460 euros (250 000 Fr) par an.

      Le Grand Lyon (communauté urbaine de Lyon) qui n'est compétent également qu'en matière d'équipements sportifs verse néanmoins des subventions aux clubs de haut niveau (Olympique Lyonnais et ASVEL) au titre des retombées médiatiques qu'ils apportent à la communauté urbaine.

      Compte tenu de l'impact métropolitain de certains clubs sportifs et de leur structuration récente sur le territoire intercommunal, il apparaîtrait logique que la compétence de soutien aux activités sportives et donc d'octroi de subventions aux clubs sportifs soit plus souvent transférée aux EPCI.

      Néanmoins, ce mouvement est encore largement embryonnaire et les clubs sportifs intercommunaux sont encore peu présents sur le territoire métropolitain.


II. Les clubs sportifs intercommunaux 

      Comme le souligne l'élu de la communauté de communes de Dinan chargé des sports qui souhaitait dépasser les ententes entre clubs pour des fusions, « les mentalités ne sont pas mûres pour cela, l'esprit de chapelle étant encore présent » 53 .

      Même si le nombre de clubs sportifs intercommunaux augmente, il demeure minoritaire par rapport aux clubs municipaux.

      L'exemple du Grand Lyon Handball est révélateur des difficultés mais aussi des opportunités offertes aux clubs de haut niveau par le regroupement intercommunal.

      Celui du District Basket Club de la communauté de communes de Cattenom répond plus à une logique d'amélioration de l'offre de proximité.


A. Le District Basket Club de la communauté de communes de Cattenom : améliorer l'offre de proximité et le niveau de pratique sportive

      Face à la saturation des plannings dans les salles de sports, le district de Cattenom a décidé, en 1992, de réaliser deux salles omnisports. Certaines disciplines comme la gymnastique ou le basket n'étaient pas pratiquées sur le territoire du district faute de créneaux dans les gymnases. Aussi, l'ouverture du premier gymnase en 1996 a incité l'EPCI à soutenir la création d'un club de basket.

      Il faut souligner que si l'EPCI peut soutenir un club intercommunal, il ne peut pas le créer de toute pièce : sa compétence ne s'étant pas jusque là.

      Dans le cas du district de Cattenom, ce dernier s'est bien contenté de soutenir le club de basket afin qu'il développe son activité. Ainsi, en 1999, le District Basket Club comptait 150 licenciés et avait atteint un niveau régional.

      Les subventions de l'EPCI au club de basket communautaire visent donc à soutenir le développement d'une discipline qui n'était pas pratiquée sur le territoire et à améliorer, en conséquence, l'offre de proximité des activités physiques et sportives.


B. Le Grand Lyon Handball : pérenniser le haut niveau

      La démarche du Grand Lyon Handball est différente de celle du District Basket Club de Cattenom. Elle a été initiée par les dirigeants des clubs de Vaulx-en-Velin et Villeurbanne à partit du constat suivant : le handball de haut niveau coûte très cher et il ne peut plus reposer sur le mécénat ou sur les communes. Le Président du Villeurbanne Handball dont l'équipe première garçon évolue en D1 et le Président de l'ASUL Vaulx-en-Velin dont l'équipe fanion fille évolue également en D1 ont ainsi lancé un appel aux vingt trois clubs de handball de la COURLY (Communauté Urbaine de Lyon) pour créer un club intercommunal : le Grand Lyon Handball.


1. L'objet et les statuts du Grand Lyon Handball

      Après plus de deux ans de discussions, dix huit clubs pratiquant le handball à des niveaux divers, de la division départementale à l'élite nationale, sont arrivés à s'accorder sur une « charte fondatrice » puis sur les statuts du Grand Lyon Handball  le 14 mars 2002. 54 

      Ce projet répond à trois objectifs majeurs :

  • la pérennisation du haut niveau sur l'agglomération lyonnaise ;
  • le développement du handball sur tout le territoire du Grand Lyon au bénéfice de l'ensemble des clubs ;
  • le positionnement du handball comme vitrine du rayonnement de l'agglomération.

      Juridiquement, le Grand Lyon Handball est une association régie par la loi 1901 qui est une « union de clubs », c'est-à-dire un regroupement d'associations. Chaque club garde donc sa personnalité morale. Les statuts prévoient que « le Grand Lyon Handball comprendra exclusivement, en ce qui concerne les équipes engagées en compétition, les deux équipes ELITE garçons et filles et leurs réserves » ainsi que « le centre de formation ». L'ensemble des clubs associés au GLH s'engagent à limiter leur niveau de compétition aux divisions inférieures au secteur ELITE de la Fédération Française de Handball ( c'est-à-dire N1 pour les hommes et D2 pour les femmes).


2. Les difficultés rencontrées : réticences communales et absence de compétence de la COURLY en matière de subvention aux clubs sportifs

      Au niveau « sportif », le projet intercommunal évolue assez rapidement. La création du GLH a ainsi permis la mutualisation des moyens pour l'achat de matériel ou la formation des arbitres. Mais comme le déclare Evelyne BECCIA, vice-présidente du GLH, « le sportif va plus vite que le politique ».

      Pour l'instant, seule l'équipe réserve garçon qui évolue en N3 a pris le nom du GLH. En effet, les communes de Villeurbanne et Vaulx-en-Velin sont encore réticentes à abandonner le nom de leur commune pour des clubs qu'elles subventionnent à hauteur de 259 163 euros pour Villeurbanne et 91 469 euros pour Vaulx-en-Velin.

      Comme la COURLY ne dispose pas de la compétence communautaire de soutien aux clubs sportifs, ce sont donc les communes qui continuent à subventionner majoritairement les deux équipes premières. La communauté urbaine s'est quant même engagée à verser une subvention de 100 000 euros au GLH pour la promotion de l'image de la COURLY. Mais comme l'explique Evelyne BECCIA, « tant que la communauté urbaine ne disposera pas d'une compétence en matière de subvention aux clubs sportifs, la projet du GLH pourra difficilement avancer plus ».

      Une solution temporaire pour vaincre les réticences des communes et en attendant que la COURLY bénéficie de la compétence de soutien aux clubs sportifs pourrait être de nommer l'équipe première garçon GLH-Villeurbanne et l'équipe fille GLH-Vaulx.

      Ce projet de Grand Lyon Handball révèle les difficultés rencontrées par le milieu associatif sportif pour se détacher de sa commune et se structurer au niveau intercommunal.

      Pourtant, le regroupement intercommunal des clubs pourrait constituer une réponse au coût exorbitant du sport de haut niveau que les communes ne peuvent plus subventionner seules.

      Ainsi sur l'agglomération lyonnaise, le Grand Lyon Handball a fait des émules puisque trois projets sont en cours : Grand Lyon Volley-ball, Grand Lyon Tennis de table et Grand Lyon basket (féminin).

      A l'issue de cette première partie consacrée aux compétences sportives des EPCI à fiscalité propre, plusieurs conclusions s'imposent :

  • Avec l'inscription dans les lois des 6 février 1992 et 12 juillet 1999 de la compétence « équipements sportifs d'intérêt communautaire », le nombre d'EPCI agissant dans le domaine du sport s'est fortement accru cette dernière décennie.
  • Dans la foulée du transfert de la compétence en matière d'équipements, de nombreux EPCI ont adopté, parfois sans y être formellement habilités, une compétence d'animation sportive, c'est-à-dire d'organisation d'événements ou d'activités sportives et de soutien aux clubs sportifs.
  • La mise en oeuvre des compétences sportives varie en fonction des territoires. En schématisant, on perçoit deux types d'intercommunalités sportives aux caractéristiques différentes :
    • petits EPCI en milieu rural ou périurbain : construction de nouveaux équipements sportifs de proximité et organisation d'animations de proximité rendus possibles par la mutualisation des coûts ;
    • grands EPCI en milieu urbain : construction d'équipements structurants et actions en direction du sport de haut niveau pris en charge non plus par la seule commune centre mais par l'ensemble des communes de l'agglomération.

      Il s'agit d'un schéma théorique dans la mesure où les villes centres des petits EPCI ruraux bénéficient également du partage du coût d'équipements situés sur leur commune mais utilisés par les habitants des communes périphériques.

      Il apparaît ainsi que quelque soit l'EPCI, en milieu rural ou en milieu urbain au coeur d'une grande agglomération, l'intercommunalité sportive se construit plus souvent au nom du partage des coûts et d'abord en fonction des intérêts des communes centres plutôt qu'en fonction d'un projet intercommunal élaboré pour l'intérêt commun.

  • L'intercommunalité sportive présente des opportunités aussi bien pour les collectivités locales que pour les clubs sportifs eux-même, qui cherchent, à l'instar du Grand Lyon Handball, à se structurer sur le territoire des EPCI.

      Pourtant, une partie des EPCI agissant dans le sport essaye de restreindre ou de limiter la détermination de l'intérêt communautaire à une liste exhaustive d'équipements ou d'animations sportives.

      Les difficultés rencontrées lors du transfert de compétences et de la détermination de l'intérêt communautaire ainsi que le constat d'une intercommunalité orientée le plus souvent vers les intérêts des communes centres nous amènent à nous interroger sur l'existence de véritables stratégies ou politiques intercommunales en la matière.


Deuxième partie : L'élaboration des politiques sportives intercommunales

      Le transfert de la compétence sportive aux EPCI s'est rarement accompagné d'un projet sportif intercommunal : « l'intercommunalité de prestation » s'est bien souvent imposée au détriment d'une « intercommunalité d'intégration ou de projet ». La commune demeure ainsi le principal initiateur des politiques sportives au niveau local et le transfert de compétences a généré des incertitudes juridiques qui complexifient les relations entre l'EPCI et les communes membres.

      Néanmoins, la montée en puissance du pouvoir intercommunal et l'activation de l'ensemble des partenaires publics locaux sur des territoires plus vastes que ceux des communes laissent présager de la mise en oeuvre effective, à l'échelle du territoire intercommunal, d'une politique sportive regroupant l'ensemble des partenaires autour d'un projet sportif intercommunal.


Chapitre 1 : La faiblesse des stratégies intercommunales et la complexité des relations entre l'EPCI et les communes

      Lorsque la coopération intercommunale a pour seul objet de réduire le coût de la mise en oeuvre des politiques locales, le risque d'une simple mise en commun de moyens sans projet politique est présent. Dans le cas de l'intercommunalité sportive, ce risque est renforcé par les réticences communales à partager leurs prérogatives et les incertitudes juridiques liées au transfert de compétences.


I. Le degré d'élaboration des politiques sportives intercommunales

      En 1999, la moitié des groupements intercommunaux qui agissaient dans le domaine du sport qualifiaient leur politique sportive « d'indéfinie », 31% « d'émergente » et seulement 11% de « définie » 55 .


A. La prédominance de « l'intercommunalité de prestation » par rapport à « l'intercommunalité d'intégration et de projet »


1.Typologie de l'intercommunalité sportive

      Les analyses menées par Patrick Bayeux sur les communautés d'agglomération disposant de la compétence « sport » lui ont permis d'en dresser une typologie.

      Il a recensé quatre formes d'intercommunalité sportive :

«  les intercommunalités de prestation : les équipements sportifs sont transférés par grandes familles, indépendamment de leur taille et de leur fonction ;
les intercommunalités d'intégration : toutes les politiques sportives intercommunales (gestion des équipements, animation, subvention) des communes membres de l'EPCI sont transférées ;
les intercommunalités de projet : des critères articulés autour de la logique de subsidiarité permettent de déterminer les équipements et actions d'intérêt communautaire des autres ;
les intercommunalités de promotion : seuls les grands équipements (stade), sont pris en charge au niveau intercommunal » 56 .

      Cette typologie peut être simplifiée afin d'opposer deux types d'intercommunalité sportive :

  • Une intercommunalité de prestation pour laquelle le transfert d'équipements ou d'animations à l'EPCI se fait sans définir, au préalable, des critères répondant à un véritable projet intercommunal. Les communes se contentent la plupart du temps de transférer des équipements à l'EPCI avec l'objectif prioritaire, et parfois unique, de réduction des coûts.
  • Une intercommunalité d'intégration et de projet qui aboutit au transfert de tous les axes de la compétence sportive communale (construction, gestion d'équipements et animation sportive) en relation avec un projet sportif et des critères articulés autour de la logique de subsidiarité pour différencier les équipements et actions d'intérêt communautaire de ceux d'intérêt communal. La politique sportive de ces EPCI est étroitement liée à leur politique générale. En relation avec le milieu sportif, les autres niveaux de collectivités et l'Etat, ils disposent de personnels, d'un patrimoine sportif conséquent et de moyens susceptibles de les aider à planifier leur développement sportif.

      Ces deux modèles de coopération intercommunale sportive sont des « idéaux-types ». De nombreux EPCI se situent à la frontière de ces deux formes de coopération, empruntant certaines caractéristiques au premier modèle et d'autres au second.

      On peut donc s'interroger sur les facteurs qui forgent ces différences entre EPCI : pourquoi un EPCI se rapproche-t-il plus du modèle de « l'intercommunalité d'intégration et de projet » qu'un autre EPCI ?


2. Les facteurs de différenciation entre EPCI

      Il ressort de notre étude que le degré d'élaboration des politiques sportives par les EPCI dépend de trois facteurs cumulatifs : l'ancienneté, l'autonomie et les moyens financiers de l'EPCI.

      En effet, si 19 % des EPCI qualifiaient, en 1999, leur politique sportive de « définie », ce pourcentage différait largement selon les catégories d'EPCI 57 .

      Les communautés de communes, structures récentes (la loi instituant les communautés de communes datait de six ans seulement en 1999) dont l'intérêt communautaire de la compétence sportive est déterminé par les conseillers municipaux et qui disposent de moyens financiers relativement modestes, étaient 11% à avoir une politique sportive « définie ».

      A l'opposé, les communautés urbaines et les Syndicats d'Agglomération Nouvelle (SAN) qui sont des structures plus anciennes (la première loi sur les communautés urbaines remonte à 1966 58 ), fortement intégrées et disposant de ressources conséquentes, étaient 75 % à déclarer avoir une politique sportive « définie ».

      En général, les groupements qui s'impliquent le plus sont ceux qui ont une longue habitude de coopération comme les SIVOM (syndicat intercommunal à vocation multiple) ou les districts qui se sont transformés en communautés de communes ou communautés d'agglomération 59 .

      Pourtant, malgré ces différences, les EPCI sont, dans l'ensemble, encore peu nombreux à élaborer une politique sportive qui soit insérée dans leur projet global de territoire. Force est de constater que « l'intercommunalité de prestation » demeure le modèle dominant dans le domaine de l'intercommunalité sportive.


B. Les conséquences de la position dominante de l'intercommunalité sportive de « prestation » 

      Le constat du faible degré de « définition » des politiques sportives par les EPCI compétents n'est pas sans conséquence. En effet, la position dominante de « l'intercommunalité de prestation » aboutit à un manque flagrant de vision stratégique de la part des EPCI et à un détournement de l'esprit de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.


1. L'absence de vision stratégique

      Selon José CHABOCHE et Olivier CHABULI, avec ce modèle de coopération intercommunale, la place réservée au sport dans les EPCI « dépend plus de l'implication personnelle d'un élu intéressé que d'une analyse stratégique ». La planification des équipements et des animations par les EPCI oeuvrant dans le sport est exceptionnelle et moins de 10% d'entre eux ont, dans ces deux secteurs, une vision stratégique à moyen terme, c'est-à-dire à l'horizon de cinq ans 60 .

      Cette absence de vision stratégique des EPCI est symptomatique du développement d'une intercommunalité de « prestation », tout comme l'utilisation « abusive » des moyens communautaires pour réaliser des équipements en réalité d'intérêt communal.


2. L'utilisation de moyens communautaires pour la réalisation d'équipements communaux

      Lorsqu'il n'y a pas de politique et de stratégie intercommunale de développement du sport sur le territoire, les communes ont tendance à s'appuyer sur la coopération intercommunale pour faire réaliser par l'EPCI des équipements d'intérêt communal.

      Ainsi, à titre d'exemple, le Palais des sports de Vaulx-en-Velin a été construit par la Communauté urbaine de Lyon (COURLY), ce qui sous-entend que cet équipement a été reconnu d'intérêt communautaire. Pourtant, quelques années après sa mise en service, cet équipement, propriété de la COURLY, a été rétrocédé à la commune de Vaulx-en-Velin accompagné d'une « enveloppe » communautaire destinée à couvrir une partie des frais de gestion de l'équipement.

      On peut alors penser que la Ville de Vaulx-en-Velin a fait construire son Palais des sports par la COURLY alors que celui-ci était en réalité d'intérêt communal puisqu'il y a eu rétrocession de l'équipement quelques années plus tard.

      Cette pratique est assez répandue puisqu'en 1999, 20% des EPCI maîtres d'ouvrage d'équipements d'intérêt communautaire en avaient déjà rétrocédé au moins un. Il s'agit pourtant d'une utilisation quelque peu détournée et manifestement illégale de la coopération intercommunale par les communes qui révèle la faiblesse des politiques sportives d'une partie des EPCI compétents en matière sportive.

      Plus globalement, le développement d'une « intercommunalité de prestation » au détriment d'une « intercommunalité d'intégration et de projet » est contraire à l'esprit de la loi du 12 juillet 1999 qui souhaitait promouvoir une coopération intercommunale de projet et, même si les EPCI ont une véritable volonté d'agir dans le domaine du sport, en l'absence d'approche stratégique clairement définie, les risques de remises en cause brutales sont réels, notamment par des élus communaux attachés à leurs prérogatives sportives.


II. Le maintien de fortes prérogatives sportives communales

      A la suite des nombreux transferts de compétences des communes vers les EPCI, le sport reste l'un des derniers étendards municipaux. Principal vecteur de communication des municipalités, le sport reste intimement lié à l'image des villes qui sont encore largement réticentes à se détacher de cette compétence.

      Grâce à leurs moyens humains, financiers et patrimoniaux, les communes restent l'échelon territorial de référence en matière de politiques sportives. Les EPCI compétents dans le domaine sportif font même régulièrement appel, par l'intermédiaire de conventions de gestion, aux moyens humains des communes pour mettre en oeuvre leur compétence sportive.


A. Les politiques sportives communales

      Historiquement, les communes sont les premières personnes publiques à être intervenues dans le domaine du sport en France, à la fin du XIXème siècle. Les politiques sportives communales se sont rapidement structurées autour des équipements sportifs. Par la suite, l'Etat a pris en charge la programmation des équipements, après la seconde guerre mondiale, mais s'est peu à peu désengagé pour laisser le soin, à partir des années 1980, aux collectivités et principalement aux communes, de répondre aux demandes locales.

      Aujourd'hui, les activités sportives représentent une part importante des budgets communaux et les politiques sportives communales se sont développées au travers de services municipaux et d'offices municipaux des sports (OMS) structurés.


1. Le poids financier des communes et la dimension patrimoniale des politiques sportives municipales

      En l'absence d'une comptabilité nationale spécifique au sport, le budget consacré par les collectivités locales pour le sport est difficile à établir. Néanmoins les études réalisées par le Ministère de la Jeunesse et des Sports et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) convergent pour dire que les communes sont le premier financeur public du sport avec 6,55 milliards d'euros (43 milliards de francs) en 1999 61 . A titre de comparaison, l'Etat, deuxième acteur public, participe à hauteur de 2,64 milliards d'euros (17,3 milliards de francs) et les EPCI consacreraient entre 228 millions et 305 millions d'euros (entre 1,5 et 2 milliards de francs) au sport. Ce qui les place entre les départements (470 millions d'euros soit 3,1 milliards de francs) et les régions (150 millions d'euros soit 1 milliard de francs).

      Dans les communes de plus de 3000 habitants, la part du budget consacrée au sport s'élève en moyenne à 8,8 % de leur budget global 62 . Le secteur des équipements et celui du soutien matériel sont privilégiés par l'ensemble des communes.

      Les équipements, traditionnellement secteur d'action privilégié des politiques sportives municipales, recouvrent des enjeux financiers importants pour les communes mais aussi des enjeux identitaires à travers la valorisation du territoire communal et la structuration de l'espace local. Propriétaires de 90 % des équipements sportifs, les communes oeuvrent en priorité pour entretenir les équipements existants : les dépenses de fonctionnement liées à l'entretien du parc d'équipements sportifs représentent ainsi les 2/3 des budgets sportifs communaux. Il faut souligner qu'avec le développement de l'intercommunalité sportive, la construction de nouveaux équipements est de moins en moins prise en charge par les communes.

      Le soutien matériel des communes au sport local est également lié à cette dimension patrimoniale des politiques sportives puisqu'elles consistent prioritairement en la mise à disposition des équipements à des associations sportives.


2. Les services municipaux des sports et les offices municipaux des sports (OMS)

      En tant que principal financeur public du sport au niveau local, les communes se sont dotées de structures spécifiques afin de mettre en oeuvre leurs politiques sportives.

      A l'instar de Clermont-Ferrand qui a créé le premier service municipal des sports en 1945, les communes ont recruté un personnel spécialisé pour structurer et développer leurs services des sports. Aujourd'hui, à l'exception des petites communes, la quasi-totalité des commune dispose de cet appui logistique. En effet, selon l'enquête Sport du CNFPT réalisée en 1997, les emplois de la filière sportive représentaient seulement 0,3% des emplois des communes de moins de 2500 habitants, mais 6,2 % des emplois des communes de plus de 20 000 habitants.

      En 1997, 48 815 agents de la fonction publique territoriale travaillaient dans le secteur sportif (agents communaux, intercommunaux, départementaux et régionaux). La comparaison entre les effectifs des services communaux et intercommunaux est frappante : 46 735 agents étaient employés par les communes, alors que l'ensemble des EPCI à fiscalité propre employait seulement 1529 agents pour mettre en oeuvre leurs politiques sportives 63 . Ces chiffres, qui datent de cinq ans, sont certainement dépassés, mais ils reflètent néanmoins le poids des services municipaux des sports par rapport aux services intercommunaux encore souvent au stade embryonnaire.

      Parallèlement à la constitution de services municipaux des sports, certaines grandes villes se sont dotées d'un office municipal des sports (OMS) dès 1936. C'est le cas notamment de la ville de Brest.

      Les OMS sont des associations créées le plus souvent à l'initiative des communes pour regrouper au sein d'une même structure le monde associatif du sport. Partenaire de la ville pour la mise en place de sa politique sportive, l'OMS est, par exemple, souvent consulté pour l'attribution des subventions aux clubs sportifs. Il s'agit donc d'un organe consultatif qui est l'interlocuteur privilégié des services municipaux, quoique on puisse adresser aux OMS le reproche d'être souvent les délégataires irréguliers de service public des communes.

      En 1999, la Fédération nationale des offices municipaux des Sports (FNOMS) comptait près de 900 adhérents mais seulement 20 offices étaient structurés sur le territoire intercommunal. Les propos du vice-président fédéral de la FNOMS, Bernard LACOUR, explicitent les freins rencontrés pour la mise en place d'offices intercommunaux : « les clubs sont très attachés à leurs couleurs. Il n'est pas d'ailleurs forcement souhaitable de les fusionner au niveau intercommunal. Il faut surtout trouver un cadre qui les réunisse » 64 .

      Dotées de structures et de moyens humains pour mettre en oeuvre les politiques sportives locales, les communes sont parfois sollicitées par des EPCI qui n'ont pas les moyens d'assurer la gestion directe de leur politique sportive.


B. L'utilisation des moyens communaux par les EPCI : les conventions de gestion

      Peu nombreux sont les EPCI à avoir bénéficié d'un transfert de personnel concomitant au transfert de la compétence sportive. Fonctionnant sur une administration légère, les EPCI ont donc rarement constitué des services intercommunaux des sports. Pour assurer la gestion de leurs politiques sportives, ils se sont tournés vers le secteur privé mais également vers les services des sports communaux.

      Les délégations de service public avec des partenaires privés ayant déjà fait l'objet d'un développement en première partie, nous nous concentrerons donc sur le rôle des communes dans la mise en oeuvre des politiques sportives intercommunales, symbolisé par la conclusion de conventions de gestion entre l'EPCI et les communes.

      Admise par la jurisprudence, la conclusion de ces conventions est néanmoins une pratique sujette à discussion.


1. Les conditions de réalisation d'une prestation de services par une commune pour le compte d'un EPCI

      L'article L 5111-1 du CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES qui permet à une collectivité territoriale de mettre ses services à la disposition d'une autre ne s'applique pas aux EPCI. Seules les communautés urbaines bénéficient d'une habilitation législative à contracter : l'article L 5215-27 du CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES dispose ainsi que « la communauté urbaine peut confier, par convention avec la ou les collectivités concernées, la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres ».

      A l'exception du cas des communautés urbaines, aucune disposition du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ne permet aux EPCI de conclure des conventions de gestion avec les communes membres.

      Pourtant, la jurisprudence admet la réalisation de prestations de services pour le compte d'un EPCI. En effet, le Tribunal Administratif de Toulouse a ainsi admis que la capacité à contracter préexistait à l'article L 5111-1 du CGCT et qu'elle « ne soulèverait pas de problème juridique dans la mesure où elle n'entraîne pas de transfert de compétences » 65 .

      En vertu des principes de spécialité et d'exclusivité, l'EPCI ne peut agir en dehors du domaine des compétences qui lui ont été transférées. Mais ses statuts lui reconnaissent parfois, dans une compétence déterminée, la faculté de conclure des conventions avec ses communes membres pour réaliser une prestation. La condition sine qua non à la signature d'une convention de gestion entre un EPCI et une commune membre est que l'EPCI y soit explicitement habilité par ses statuts. Cette habilitation statutaire doit présenter un caractère marginal par rapport à l'activité globale de l'établissement et ne peut être mise en oeuvre qu'au moyen d'une convention.

      Mais qu'il s'agisse d'une habilitation législative (pour les communautés urbaines) ou d'une habilitation statutaire (pour les autre EPCI), les règles rappelées par l'arrêt du Conseil d'Etat, Communauté de communes de Piémont-de-Barr 66 , qui ont depuis lors fait jurisprudence, doivent trouver application. En effet, la conclusion de prestations de services entre un établissement public et une collectivité membre doit, dans la plupart des hypothèses, être soumise aux règle de publicité et de mise en concurrence applicables.

      Certains EPCI créés sous la forme d'une « coquille vide », c'est-à-dire sans moyens pour accomplir leur mission, ont profité de cette possibilité pour confier par convention à l'une de leurs communes membres le soin d'assurer la gestion, par exemple, de leurs équipements sportifs.


2. Une pratique sujette à discussion

      La conclusion de telles conventions de gestion est source d'interrogations sur leur légalité mais également sur leur compatibilité avec la logique intercommunale voulue par la loi.

      Si les conventions de prestation de service sont légales, les conventions portant transfert de compétences ne le sont pas. Ainsi la Chambre Régionale des Comptes de Champagne-Ardennes a-t-elle souligné le caractère peu légal d'une convention signée entre la ville de Reims et le district pour la mise en oeuvre de services communs et qui précisait que « sauf dispositions particulières arrêtées par le conseil du district, les compétences du district sont mises en oeuvre par les services de la ville de Reims » 67 .

      Bien que les conventions de prestation de services n'entraînant pas de transfert de compétences soient légales lorsqu'elles ne violent les dispositions du droit de la commande publique applicables, des interrogations subsistent quant à leur opportunité. Ainsi, Michel DEGOFFE et Jean-David DREYFUS s'interrogent sur le point de savoir si la personnalité morale de l'ECPI ne devient pas « fictive faute de moyens propres à garantir son autonomie ». La convention de gestion est en effet alors contraire à l'esprit de la loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 puisqu'elle contourne la disposition « selon laquelle le transfert de compétences s'accompagne du transfert de biens et personnels nécessaires à l'exercice effectif de la compétence » 68 . A ce propos, la loi du 27 février 2002 a tranché la question en faveur des transferts de biens et de personnels vers les EPCI, lequel point sera abordé dans le chapitre suivant.

      Cette pratique contestée révèle la position dominante des communes par rapport à leurs EPCI : premier interlocuteur du monde associatif et propriétaire de 90 % des équipements, les communes disposent de moyens humains et matériels qui font encore souvent défaut aux EPCI pour mettre en oeuvre les compétences sportives qui leur ont été transférées.


III. Les incertitudes juridiques liées au transfert de compétences entre les communes et l'EPCI

      Le transfert d'une partie de la compétence « sport » des communes vers l'EPCI s'est accompagné de dispositions relatives au régime juridique des équipements transférés. Ainsi, une partie des équipements communautaires, issu du transfert de biens communaux, reste une propriété communale. En outre, quel que soit le régime juridique des équipements communautaires, la loi n'a pas prévu le transfert des pouvoirs de police administrative au Président de l'EPCI : le transfert des biens se limite aux pouvoirs de gestion. Ces dispositions juridiques sont à l'origine de relations complexes et parfois conflictuelles entre les communes et l'EPCI.


A. Le régime juridique ambigu des équipements sportifs communautaires

      Le patrimoine sportif intercommunal comprend, selon leur mode d'acquisition, deux catégories de biens.

      Si un équipement sportif est construit ex nihilo  par l'EPCI compétent, celui-ci devient propriétaire de l'équipement. En revanche, si l'équipement existait avant la création de l'EPCI et lui a été transféré, la commune reste propriétaire.


1. L'EPCI est propriétaire des équipements en cas d'acquisition directe

      Lorsqu'un EPCI dispose de la compétence « équipements sportifs d'intérêt communautaire », il peut, après avoir défini l'intérêt communautaire, construire un équipement sportif communautaire. En tant que maître d'ouvrage, c'est lui qui devient, à l'issue des travaux, propriétaire de l'équipement qui fait alors partie du patrimoine de l'EPCI.

      Il y a quelques années, la question s'est posée de savoir si un établissement public pouvait posséder un domaine public. Le Conseil d'Etat a tranché la question en 1981 en reconnaissant que les syndicats intercommunaux à vocation multiple, dont certains possédaient en propre de nombreux équipements sportifs, avaient un domaine public 69 . Les équipements sportifs, propriété d'un EPCI, sont donc soumis au régime de la domanialité publique sous réserve qu'il répondent aux critères de la domanialité publique : l'affectation du bien à l'usage public et à une mission de service public qui suppose que cet équipement ait fait l'objet d'aménagements spéciaux liés à cette affectation 70 . L'équipement sportif domanial ne peut être ni détruit, ni aliéné, sauf si l'organe délibérant prend une délibération expresse de déclassement. Dans la plupart des cas, l'équipement sportif acquis en propre par l'EPCI répond aux critères de la domanialité publique : il est donc incorporé à son domaine public.

      Si l'acquisition directe ne pose pas de problème particulier, le transfert d'un équipement sportif est plus problématique car, dans le régime de droit commun, il n'entraîne pas le transfert de propriété du bien.


2. L'EPCI n'est pas propriétaire des biens transférés par les communes

      Le régime de droit commun : la mise à disposition gratuite de l'équipement

      Lorsqu'un EPCI devient compétent en matière d'équipements sportifs d'intérêt communautaire, certains biens communaux peuvent être transférés à l'EPCI. Le régime juridique de droit commun de ce transfert des biens est, en application de l'article L 5211-5 du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, la mise à disposition gratuite de l'équipement à l'EPCI.

      L'ensemble des droits et obligations attachés au bien sont transférés à l'EPCI, à l'exclusion de celui d'aliéner, ce qui correspond au régime de protection du domaine public. Dès lors, l'équipement sportif transféré est attribué de plein droit à l'EPCI mais il reste la propriété de la commune. Il n'y a pas de modification du régime de la domanialité publique, mais un changement d'affectataire du domaine public.

      Depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le transfert du bien ne donne lieu à aucune « indemnité, taxe, salaire ou honoraire » : il s'agit d'une mise à disposition du bien à l'EPCI à titre gratuit 71 .

      Le régime dérogatoire : le transfert de propriété des biens

      Le transfert des biens en pleine propriété peut être facultatif ou obligatoire.

      L'EPCI bénéficiaire de la mise à disposition peut devenir propriétaire de l'équipement lorsque celui-ci appartient au domaine privé de la commune (notamment lorsqu'il a été déclassé du domaine public) 72 . Néanmoins, ce cas est peut fréquent en matière sportive puisque la quasi totalité des équipements sportifs communaux appartiennent au domaine public.

      Dans le cadre de la création des communautés urbaines, le transfert des équipements communaux emporte obligatoirement le transfert de propriété. Dès l'institution de la communauté urbaine, les dépendances immobilières du domaine public des communes appartenant à l'agglomération lui sont affectés de plein droit, dès lors qu'elles sont nécessaires à l'exercice de ses compétences. Dans un second temps, le transfert définitif de propriété des biens nécessaires à l'exercice des compétences doit intervenir au plus tard un an après les transferts de compétences. Ce transfert est normalement opéré par accord amiable mais, à défaut d'accord amiable, le transfert définitif de propriété est prononcé par décret en Conseil d'État, pris après avis d'une commission dont la composition est fixée par arrêté du ministre de l'Intérieur 73 .

      A l'exclusion du régime dérogatoire des communautés urbaines, le régime de transfert des biens aboutit au transfert de l'ensemble des droits et obligations du propriétaire des équipements, à l'exception notable du droit d'aliénation. L'équipement transféré ne fait donc pas partie du patrimoine de l'EPCI.


B. Le non transfert des pouvoirs de police du Maire vers le Président de l'EPCI est source d'incertitudes

      Que l'EPCI soit propriétaire ou non de l'équipement sportif pour lequel il est compétent, le transfert des biens est limité aux pouvoirs de gestion dans la mesure où la loi ne prévoit pas le transfert des pouvoirs de police du Maire au Président de l'EPCI.


1. Le Maire : seule autorité de police administrative

      Le Maire de la commune sur laquelle se situe l'équipement sportif d'intérêt communautaire conserve ses pouvoirs de police administrative générale.

      Selon l'article L 2212-2 du CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, la police municipale a pour objet « d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ». Le Maire dispose donc de pouvoirs de police pour garantir la sécurité des usagers de tous les équipements sportifs situés sur le territoire de sa commune.

      La police municipale est une prérogative de puissance publique insusceptible de délégation. Le Maire ne peut donc se désintéresser d'une activité sportive qui se déroule sur son territoire, qu'elle se déroule dans un équipement sportif public (communal ou intercommunal) ou privé, sur les voies publiques ou en plein air. En outre, l'existence d'une police spéciale ne prive pas le Maire de l'exercice des compétences qu'il détient en tant qu'autorité de police générale.

      Il est donc responsable de l'application des règlements nationaux (seules les normes ayant fait l'objet d'un décret ou d'un arrêté sont obligatoires) par les EPCI. Il convient d'ailleurs de souligner que les maires doivent d'autant plus se soucier, au titre de leur pouvoir de police, des activités sportives que ces dernières sont susceptibles d'engager leur responsabilité. L'article 121-3 du Code pénal dispose ainsi que :

« Il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre.
« Toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d'autrui.
« Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.
« Dans le cas prévu par l'alinéa qui précède, les personnes physiques qui n'ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer ».


2. Les conséquences : un manque d'autonomie de l'EPCI et des incertitudes juridiques sur la responsabilité des élus locaux

      Comme le dit Patrick JACQ, premier conseiller au tribunal administratif de Nice : « la distinction des compétences et des pouvoirs entre le maire et le groupement est incertaine et source de difficultés juridiques » 74 . Il considère donc qu'il sera difficile, dans le domaine du sport et des loisirs, « d'éviter sur le terrain tout chevauchement entre les pouvoirs de police spéciale de gestion » qui incombent à l'EPCI dans le cadre du transfert, « et les pouvoirs de police générale qui demeurent une attribution exclusive du maire ».

      L'une des conséquences du maintien d'un pouvoir de police municipal et non intercommunal est la moindre autonomie de l'EPCI dans l'élaboration de sa politique sportive, notamment pour la gestion de ses équipements sportifs.

      A titre d'exemple, la police des débits de boissons relève du Maire. En tant que garant du respect du bon ordre, de la sûreté, de la sécurité et de la salubrité publiques, il peut ainsi interdire la vente de boissons alcoolisées lors d'une manifestation sportive. Or, la buvette représente une ressource souvent importante pour les clubs sportifs. Considérée généralement comme un « abandon de recette » par la collectivité ou l'établissement public propriétaire de l'équipement au profit de l'association qui dispose de l'équipement, la buvette est en définitive une subvention « indirecte ».

      Dans ce cas et en l'absence de transfert du pouvoir de police générale à son Président, l'EPCI ne contrôle donc pas la totalité du montant des subventions dont bénéficient les clubs sportifs puisqu'une partie est liée à des décisions prises par le chef de l'exécutif municipal.

      Le non transfert des pouvoirs de police au Président de l'EPCI pourrait être à l'origine d'incertitudes juridiques dans l'avenir. En effet, le juge considérera-t-il que, malgré les transferts importants de compétences et de biens aux EPCI, ce sont les communes et leurs élus qui restent responsables ?

      Cette question revêt un caractère particulièrement important dans le contexte actuel de pénalisation croissante de la vie publique.


Chapitre 2 : Vers des politiques sportives intercommunales fortes et multi-partenariales

      Dans l'esprit de la loi du 12 juillet 1999, la coopération intercommunale devait répondre à un véritable projet de territoire. Mais, dans le domaine du sport, « l'intercommunalité de prestation » est fréquente et la commune reste l'échelon privilégié d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques sportives locales.

      Néanmoins, l'intercommunalité a évolué rapidement depuis une dizaine d'années et quelques éléments récents, comme la loi du 27 février 2002, le débat sur l'élection au suffrage universel des conseillers communautaires, le rôle des conseils généraux et régionaux ou encore le développement de la contractualisation, oeuvrent en faveur de la généralisation de politiques sportives intercommunales fortes et multi-partenariales.


I. La montée en puissance des EPCI à fiscalité propre

      Avec les lois de 1992 et 1999 sur la coopération intercommunale, le nombre d'EPCI à fiscalité propre a augmenté très rapidement ces dernières années.

      Parallèlement à ce développement quantitatif de l'intercommunalité, on assiste à une montée en puissance des EPCI : la loi du 27 février 2002 devrait leur permettre de constituer une véritable administration communautaire de gestion et leur autonomisation « politique » pourrait être consacrée par l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires.


A. La constitution d'une administration communautaire de gestion

      Nous avons vu, dans les chapitres précédents, que les EPCI à fiscalité propre reposaient souvent sur une administration légère d'ingénierie et qu'ils avaient, en conséquence, parfois tendance à déléguer la gestion de leur politique sportive à des partenaires privés ou à des communes membres. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité pourrait inverser cette tendance et favoriser la création de services intercommunaux des sports.


1. La loi du 27 février 2002 75  : le transfert de personnels

      Au moment de leur création, de nombreux EPCI ont bénéficié des transferts de compétences prévus par la loi, mais sans que soit prévu le transfert des moyens matériels et surtout humains nécessaires à l'exercice effectif de ces compétences.

      Avant la loi du 27 février 2002, le CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES considérait que les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI devaient « non seulement délibérer sur le principe du transfert de compétences, mais également sur le transfert des biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice », sans préciser néanmoins exactement ce qu'il en était du transfert des personnels.

      Afin d'éviter la création de « coquilles vides » et pour permettre un exercice effectif des compétences transférées, le législateur a intégré des dispositions relatives au transfert de personnels dans la loi du 27 février 2002 : « le transfert de compétence d'une commune à un établissement de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en oeuvre ». Pour les fonctionnaires territoriaux ou agents territoriaux non titulaires exerçant leur mission en totalité dans le service transféré, la loi précise qu'ils sont « transférés dans l'établissement public de coopération intercommunal » et qu'ils « relèvent de cet établissement dans les conditions de statuts et d'emploi qui sont les leurs ». Pour ceux qui exercent leurs missions pour partie seulement dans un service transféré, leur situation est réglée « par convention entre les communes et l'établissement public de coopération intercommunal » 76 .

      Lorsque le service d'un EPCI est « économiquement et fonctionnellement nécessaire à la mise en oeuvre conjointe de compétences relevant tant de l'EPCI que des communes membres », la loi prévoit une « mise à disposition de ce service au profit d'une ou plusieurs de ces communes ».

      Le législateur a donc voulu inverser la tendance qui voulait que les communes mettent leurs moyens à disposition des EPCI qui n'avaient pas de moyens matériels et humains suffisants. Désormais, pour l'exercice de compétences communes, c'est l'EPCI qui disposera des moyens humains et en fera bénéficier les communes membres.

      Il faut souligner que, la loi n'étant pas rétroactive, ces dispositions s'appliquent seulement aux transferts de compétences réalisés après la publication de la loi. Elles devraient donc permettre aux « nouveaux » EPCI compétents dans le domaine du sport de gérer effectivement leur service public des activités physiques et sportives.


2. La constitution de services intercommunaux des sports capables de gérer et de mettre en oeuvre les politiques sportives communautaires

      Une partie des EPCI compétents en matière sportive n'a pas attendu la loi du 27 février 2002 pour constituer de véritables services des sports intercommunaux capables de gérer et de mettre en oeuvre les politiques sportives définies par les élus communautaires.

      A titre d'exemple, le district de Dinan, désormais communauté de communes, créé en 1963, a constitué un service des sports dès 1982. Il prend en charge les affaires sportives communautaires mais également celles de Dinan. Vingt-quatre salariés permanents remplissent les quatre missions du service des sports : animation, formation, gestion et communication 77 . Il faut néanmoins souligner que l'essor du service public sportif communautaire et de son service des sports est surtout le fait du développement du district plus que des transferts de personnels communaux. En effet, seulement trois des vingt-quatre salariés permanents du service des sports de l'EPCI ont été transférés d'une municipalité à l'EPCI.

      Un autre exemple montre le caractère incitatif de la loi du 12 juillet 1999 (devenu obligatoire avec la loi du 27 février 2002) à propos du transfert de personnels. En effet, concernant la patinoire d'agglomération de Grenoble Alpes Métropole, Monsieur LEFEBVRE, vice-président chargé des grands équipements, explique que la communauté d'agglomération souhaitait, à l'origine, laisser la gestion de l'équipement à la ville de Grenoble qui gérait la patinoire précédemment municipale. Mais pour être en adéquation avec l'esprit de la loi du 12 juillet 1999, la communauté d'agglomération a finalement préféré se doter d'une équipe composée de trente personnes, chargée de la gestion et de l'animation de la patinoire.

      Il est encore trop tôt pour évaluer les effets de la loi du 27 février 2002 sur les transferts de personnels, mais on peut penser qu'elle aura un impact sur la constitution et le développement de services des sports intercommunaux.


B. L'affirmation d'un pouvoir intercommunal

      Les compétences des EPCI sont attributives, c'est-à-dire que la loi indique avec précision les compétences exercées par chaque communauté. En tant qu'établissements publics, les EPCI sont guidés par le principe de spécialité, ils ne peuvent donc intervenir que dans le champ de compétences qui leur ont été transférées.

      Pourtant, l'introduction de la notion d'intérêt communautaire a permis une certaine autonomisation des EPCI et pourrait préfigurer une compétence générale.


1. L'autonomisation progressive des EPCI

      L'intérêt communautaire doit permettre de tracer une ligne de partage entre les compétences demeurant communales et celles dont disposent les EPCI. Si, pour les communautés de communes, c'est le conseil municipal qui le détermine, pour les communautés d'agglomération et communautés urbaines, c'est le conseil communautaire.

      Il s'agit d'une innovation importante car, à l'intérieur de vastes champs de compétences, la communauté peut se saisir elle-même des prérogatives qu'elle souhaite exercer. Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, Gérard GOUZES, a d'ailleurs souligné qu'il fallait « être conscient de l'audace d'une telle innovation : la communauté d'agglomération devient ainsi un véritable niveau d'administration ; ce ne sont plus les communes qui décident de transférer des compétences dans des conditions strictement limitées, mais le groupement qui cerne lui-même les frontières du partage avec les compétences communales » 78 .

      Ces affirmations ont poussé Hervé GROUD, dans son article intitulé « L'intérêt communautaire au lendemain de la loi Chevènement », à écrire que la coopération intercommunale changeait « de degré et de nature ». La jurisprudence relative à l'interprétation des compétences dévolues aux syndicats de coopération intercommunale était plutôt restrictive, le juge administratif faisant « prévaloir une interprétation favorable à l'autonomie communale » 79 . Mais avec les lois de 1992 et 1999, ce sont des compétences assez générales qui sont confiées aux EPCI à fiscalité propre et, grâce à la notion d'intérêt communautaire, les agglomérations peuvent se saisir de prérogatives par elles-mêmes sans l'accord des communes membres.

      Cette autonomisation des EPCI par rapport aux communes est à l'origine d'une atténuation des différences entre les collectivités locales et les établissements publics territoriaux. De plus en plus, qu'il s'agisse du statut du personnel ou du système comptable, les règles sont identiques et il apparaît que l'étape suivante de cette autonomisation pourrait être l'élection au suffrage universel directe des conseils communautaires.


2. La question de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires et ses conséquences

      Depuis la loi du 12 juillet 1999, les conseillers communautaires sont désignés au suffrage indirect parmi les conseillers municipaux. Mais si les délégués communautaires sont désormais issus des urnes, ils sont désignés à l'occasion de campagnes municipales qui portent sur les affaires communales et non communautaires. Ce mode de scrutin, qui ne permet pas de pallier l'absence de visibilité de l'échelon communautaire, est loin de faire l'unanimité parmi les élus locaux et l'opinion publique. Ainsi, nombreux sont ceux à avoir pris position en faveur d'une réforme du mode de scrutin : le discours de Jacques Chirac du 4 décembre 1998 à Rennes allait dans ce sens et le rapport « Mauroy » sur l'avenir de la décentralisation contenait une proposition relative à l'élection au suffrage universel direct des organes des structures intercommunales. Les principaux responsables d'associations d'élus locaux y sont également favorables et les Français seraient, selon un sondage IFOP-AMF de novembre 2000, 73 % à souhaiter l'introduction du suffrage universel direct 80 .

      Avec l'introduction du suffrage universel direct, le mouvement d'autonomisation des EPCI par rapport aux communes franchirait une nouvelle étape : ils deviendraient alors des collectivités territoriales à part entière. Disposant d'une compétence générale, ils pourraient dès lors se saisir librement des prérogatives qu'il leur semble opportun d'exercer.

      Il faut néanmoins souligner que si un consensus s'est quasiment instauré sur le principe de l'élection au suffrage universel direct, le débat sur le mode de scrutin (circonscription communale ou intercommunale , élection au suffrage universel direct de l'ensemble des élus communautaires ou du Président de la communauté seulement ?) est loin d'être tranché. Les élus intercommunaux sont même nombreux à défendre ardemment l'identité communale.


II. L'intervention des partenaires publics sur le territoire intercommunal

      Parallèlement à cette montée en puissance des EPCI à fiscalité propre, l'échelon intercommunal tend à être reconnu comme l'échelon de proximité de référence pour l'élaboration et la mise en oeuvre des nouvelles politiques contractuelles.

      Aux côtés des communes et de l'Etat, les EPCI mais également les départements et les régions interviennent désormais dans le domaine du sport. Le schéma de services collectifs du sport précise le rôle de chacun dans le but d'instaurer une « nouvelle logique » de l'aménagement du territoire centrée sur la demande et non sur l'offre, sur les services et non sur les équipements.


A. Vers une politique sportive partenariale

      Depuis quelques années, les politiques publiques contractuelles se développent dans le domaine du sport et les partenaires publics sont de plus en plus nombreux. Ainsi, la région et le département s'investissent progressivement dans les politiques publiques sportives aux côtés de l'Etat, des communes et des EPCI.


1. Le nouveau rôle des conseils généraux et régionaux

      Pendant longtemps, les communes ont été les seules collectivités locales à s'investir dans la promotion et le développement du service public des activités physiques et sportives.

      Ainsi, le premier service départemental des sports a été créé seulement en 1986 au sein du conseil général de Loire-Atlantique et il a fallu attendre les années 1990 pour que les départements et les régions s'investissent plus fortement dans le sport. En 1999, les départements consacraient 470 millions d'euros (3,1milliards de francs) au sport et les régions 150 millions d'euros (1 milliard de francs) 81 . Leur part dans le financement public du sport reste faible en comparaison à celle de l'Etat (2,64 milliards d'euros) et surtout des communes (6,55 milliards d'euros) mais elle est toutefois non négligeable et en constante augmentation.

      Deux éléments permettent d'expliquer l'intervention accrue des départements et des régions au cours de cette dernière décennie :

  • la circulaire du 9 mars 1992 précisant que les collectivités territoriales devaient prendre en charge les équipements sportifs relatifs à la politique de l'éducation physique et sportive dans le cadre scolaire ;
  • un arrêt du Conseil d'Etat concluant qu'une commune pouvait demander une contribution financière à un collège ou un lycée, et donc indirectement au département ou à la région, pour l'utilisation d'équipements sportifs municipaux mis à disposition pour la pratique de l'éducation physique et sportive 82 .

      Ainsi, une enquête réalisée par la Fédération des Maires des Villes Moyennes (FMVM) montre que le nombre des départements et régions participant aux dépenses de fonctionnement des installations sportives mises à disposition des collèges et lycées est passé de 29 en 1994 à 40 en 1996 pour les départements et de 5 à 11 pour les régions 83 .

      A titre d'exemple, le conseil régional de Bretagne contribue aujourd'hui, de façon homogène sur son territoire et au moyen de conventions, aux dépenses de fonctionnement des équipements sportifs municipaux ou intercommunaux utilisés par les lycées et le conseil général des Côtes-d'Armor contribue, lui, à l'investissement en menant une politique de construction d'équipements sportifs dans les établissements scolaires relevant de sa compétence (c'est-à-dire les collèges).

      Comme les EPCI, les départements et les régions sont de nouveaux acteurs publics du développement du service public des activités physiques et sportives. Ce dernier n'est donc plus seulement porté par l'Etat et les communes mais par l'ensemble des acteurs publics et s'inscrit parfois dans des dispositifs contractuels.


2. Le développement des politiques publiques contractuelles

      La contractualisation est née de l'idée qu'un acteur public ne pouvait plus agir seul pour mettre en place des politiques publiques efficaces et qu'il devait donc s'associer à différents partenaires.

      La Politique de la Ville est à l'origine des premiers dispositifs contractuels : la nécessité d'associer l'Etat et les collectivités locales est apparue, dès 1982, avec les premières conventions de développement social des quartiers (DSQ). Depuis, l'engouement contractuel n'a pas cessé de s'accroître et une série de dispositifs, qui regroupent l'Etat, les collectivités locales et les organismes publics, représente aujourd'hui le cadre de la mise en oeuvre de la Politique de la Ville. Il s'agit, par exemple, des Contrats de Ville, Grands Projets de Ville (GPV), Contrats Locaux de Sécurité (CLS) ou Contrats Educatifs Locaux (CEL).

      Si, pour l'instant, ces politiques contractuelles multi-partenariales sont essentiellement mises en oeuvre dans le cadre de la Politique de la Ville, il est possible qu'en raison du succès rencontré d'autres politiques sectorielles s'en inspirent.

      D'ailleurs, des dispositifs contractuels issus de la Politique de la Ville permettent à des EPCI de s'investir progressivement dans le sport. C'est le cas du Grand Projet de Ville Grenoble - Saint Martin d'Hères qui regroupe l'Etat, la Communauté d'agglomération, les deux Villes de Grenoble et Saint Martin d'Hères et le Conseil général. Dans le cadre de la Politique de la Ville, le GPV porte un projet de Plaine des Sports et des Loisirs. Ce projet est encore en phase d'étude, mais il permet d'ores et déjà aux différents partenaires de réfléchir ensemble et de trouver des objectifs communs.

      Pour certains élus communautaires, la Plaine des Sports et des Loisirs qui est d'abord un projet « Politique de la Ville », permettra à la communauté d'agglomération - maître d'ouvrage - de s'investir plus franchement dans le sport et pourrait être le premier stade d'une réorganisation métropolitaine des sports.

      L'engouement actuel pour des dispositifs contractuels multi-partenariaux pourrait gagner le domaine du sport, désormais partie intégrante d'une logique d'aménagement du territoire centrée sur l'échelon intercommunal.


B. Le sport, partie intégrante d'une logique d'aménagement du territoire centrée sur l'échelon intercommunal

      Avec le schéma de services collectifs, le sport est véritablement intégré dans une logique d'aménagement du territoire et l'intercommunalité, en tant qu'échelon privilégié d'intervention de proximité, jouera un rôle important en la matière.

      Le vieillissement du patrimoine sportif public pose également la question de l'intervention des EPCI et de leur rôle dans les politiques d'aménagement du territoire.


1. Le schéma de services collectifs du sport : « la région et l'intercommunalité, échelons privilégiés d'intervention »

      La loi LOADDT du 25 juin 1999 institue neuf schémas de services collectifs : enseignement supérieur, culture, santé, information et communication, transport de marchandises, transports de personnes, énergie, espaces naturels et ruraux, sport.

      Pierre angulaire du nouveau dispositif de planification de l'Etat, ils permettent de définir et d'articuler les grandes politiques sectorielles qui contribuent à la structuration des territoires. Fondés sur une large concertation des acteurs et des partenaires territoriaux, ces instruments souples de planification ont vocation à être à l'origine d'une « nouvelle logique » de l'aménagement du territoire, centrée sur la demande et non sur l'offre, sur les services et non sur les équipements.

      Pour « développer l'accès aux services, aux équipements, aux espaces, sites et itinéraires relatifs aux pratiques sportives sur l'ensemble du territoire », le schéma de services collectifs du sport se propose, entre autre :

« d'identifier des territoires d'intervention prioritaire ;
de guider la mise en place des services et équipements structurants ;
de contribuer au renforcement et à la coordination des actions menées par l'Etat et les collectivités locales dans la région ;
de favoriser la coordination des différents services publics impliqués dans le développement des pratiques sportives en relation avec les politiques de développement local, économique, touristique et culturel » 84 .

      Le schéma de services collectifs du sport, approuvé par le décret n°2002-560 du 18 avril 2002, désigne la région et l'intercommunalité comme territoires privilégiés d'intervention 85 .

      La région, en tant « qu'échelon territorial de coordination des politiques sportives », procède au recensement des équipements sportifs et à la réactivation (ou à la création) des commissions régionales du sport de haut niveau. Une commission régionale d'aménagement et d'animation des territoires et des espaces est chargée d'effectuer un diagnostic de la pratique sportive, d'identifier les zones et territoires d'intervention prioritaires et les axes possibles de coopération interrégionale en particulier pour les grands équipements sportifs structurants.

      La coopération intercommunale et les contrats de pays offrent de leur côté, en matière de politiques sportives, « des opportunités productrices d'intérêt général au profit de :

      la rationalisation de l'aménagement du territoire

      En élargissant ces territoires, ces rapprochements permettent de créer une dynamique de l'aménagement de l'espace et de réduire les inégalités entre communes, tout particulièrement en ce qui concerne les équipements sportifs coûteux estimés essentiels à la satisfaction de l'obligation sportive scolaire.

      la rationalisation des investissements et de leur gestion

      Ces rapprochements doivent conduire à utiliser des espaces et à mutualiser des ressources que chaque commune, prise isolément, ne pourrait mettre en oeuvre.

      la rationalisation des politiques sportives locales

      Au vu du constat du faible degré de coordination des acteurs locaux du sport, la coopération intercommunale, en leur offrant désormais une vision élargie de la demande et des ressources, constitue une opportunité essentielle de mise en cohérence indispensable à l'efficience des politiques sportives locales ».

      Pour ces différentes raisons, le schéma précise que « l'Etat orientera principalement et de façon différenciée ses dispositifs de soutien financier en faveur des projets de politiques sportives et d'équipements sportifs qui s'appuieront sur l'intercommunalité et les nouvelles modalités d'organisation de la coopération intercommunale ainsi que sur les rapprochements territoriaux que sont les pays ».

      Avec ce schéma de services collectifs, le sport est intégré dans une logique d'aménagement du territoire : l'intervention des EPCI en la matière doit donc répondre à un véritable projet de territoire et pas seulement à une logique financière.

      Identifié comme territoire prioritaire d'intervention, l'échelon intercommunal représente une « nouvelle dimension territoriale de proximité pour exprimer et satisfaire des besoins de services collectifs dans le domaine du sport et faire apparaître de nouvelles logiques de territoires ».


2. Le vieillissement du patrimoine sportif public

      Avec 150 000 installations sportives, dont 35 000 couvertes, le territoire français dispose d'un patrimoine sportif considérable. Mais la plupart des équipements de base (gymnases et piscines) ont été construits dans les années 1960-1970 et le schéma de services collectifs du sport souligne ainsi « le vieillissement du parc des équipements, voire la vétusté de ceux-ci dont certains ne seraient plus conformes aux normes de sécurité ». En outre, ces équipements conçus pour la compétition souffrent d'une insuffisante diversité fonctionnelle et se révèlent souvent inadaptés à l'évolution des pratiques.

      L'association AIRES, qui travaille en collaboration avec le Ministère de la Jeunesse et des Sports, a évalué à plus de 6 milliards d'euros (40 milliards de francs) le coût de mise aux normes et de rénovation des équipements sportifs en France 86 . Il s'agit donc d'un enjeu considérable pour les acteurs publics locaux et notamment les communes, propriétaires de 90 % des équipements sportifs.

      Il apparaît néanmoins peu probable que les communes puissent prendre en charge la totalité du coût de la rénovation de leurs équipements. Le problème du vieillissement du patrimoine sportif devra être résolu par l'ensemble des partenaires publics (l'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics) et l'intercommunalité pourrait constituer une des réponses possibles à ce problème.


Conclusion

      L'intercommunalité sportive est un phénomène à la fois ancien et récent : « ancien » parce que des EPCI intégrés comme les districts ou les communautés urbaines se sont dotés d'une compétence sportive au moment de leur création, il y a plusieurs dizaines d'années, et « récent » parce que la généralisation de cette compétence à une majorité d'EPCI est la conséquence des lois des 6 février 1992 et 12 juillet 1999 qui ont instituées la compétence « construction, aménagement, gestion et entretien d'équipements sportifs d'intérêt communautaire ».

      Le nombre d'EPCI compétents en matière d'équipements ou d'animations sportives n'a pas cessé de croître cette dernière décennie, mais ces transferts de compétences ne répondent pas toujours à un projet intercommunal : « l'intercommunalité de prestation » reste majoritaire par rapport à « l'intercommunalité d'intégration et de projet ».

      Tout d'abord, le transfert de compétences à l'EPCI se fait, souvent, sans définir des critères d'intérêt communautaire qui répondent à un véritable projet intercommunal. En 1999, seulement un tiers des EPCI oeuvrant dans le sport avaient déterminé des critères explicites pour distinguer les équipements d'intérêt communautaire des équipements d'intérêt communal. En outre, l'existence de la notion d'intérêt commun qui offre la possibilité aux EPCI de verser des fonds de concours aux communes membres pour contribuer à « la réalisation ou au fonctionnement d'équipements d'intérêt commun » complique encore le transfert de compétences. Alors que la loi impose un partage précis des compétences entre l'EPCI et les communes, il s'avère, dans les faits, difficile d'opérer des séparations tranchées entre leurs attributions respectives.

      Ensuite, une partie des EPCI se contente de mettre en oeuvre une simple mutualisation des moyens pour créer des équipements ou des animations à un moindre coût sans se poser la question du projet sportif intercommunal. La commune centre est souvent celle qui retire un intérêt certain de ce type de coopération : elle lui permet de faire supporter le coût des équipements structurants aux communes périphériques qui bénéficiaient auparavant de ces équipements construits et gérés par la ville centre sans aucune contrepartie financière.

      Enfin, les EPCI constitués en « coquilles vides », et même ceux créés autour d'un projet mais basés essentiellement sur de l'ingénierie, ne disposent pas de services des sports capables de mettre en oeuvre leur politique sportive communautaire. Ils sont donc obligés de faire appel à des partenaires extérieurs pour gérer les politiques sportives : soit un opérateur privé, par une délégation de service public, soit un opérateur public par une convention de gestion avec une commune membre.

      En raison de la faiblesse de « l'intercommunalité de projet et d'intégration », les communes restent l'échelon privilégié de mise en oeuvre des politiques sportives locales. Plusieurs facteurs l'expliquent : l'investissement financier des communes dans le sport, l'existence de services des sports municipaux importants capables de mettre en oeuvre les politiques sportives locales ou encore l'attachement des municipalités à leurs clubs sportifs, principaux vecteurs de communication de la collectivité, et réciproquement l'attachement des clubs aux couleurs de leur commune.

      En outre, les dispositions juridiques actuelles sont sources d'incertitudes et complexifient les relations entre un EPCI et les communes membres : dans la plupart des cas, le transfert de la compétence sportive ne s'accompagne pas du transfert des droits de propriété et les lois n'ont pas prévu le transfert des pouvoirs de police générale du Maire au Président de l'EPCI.

      Pourtant, les communes ne peuvent plus jouer le même rôle que par le passé. Comme le montre l'exemple du Grand Lyon Handball, le sport, et particulièrement le haut niveau, ne peut plus être pris en charge par les seules communes : les EPCI représentent une opportunité intéressante pour les clubs de haut niveau mais également ceux de proximité. De même, le coût de la rénovation du parc des équipements sportifs publics, estimé à plus de 6 milliards d'euros, ne pourra être supporté par les seules communes, propriétaires de ces équipements à 90 %. La coopération intercommunale pourrait donc également constituer une réponse au problème du vieillissement du patrimoine des équipements sportifs publics.

      Si la coopération intercommunale sportive répond encore souvent au modèle de « l'intercommunalité de prestation », les cas d'EPCI mettant en oeuvre des projets en lien avec des politiques sportives intercommunales clairement définies existent néanmoins et sont même appelés à se développer. Deux phénomènes permettent de soutenir cette hypothèse :

      Avec l'affirmation du rôle des EPCI mais également des conseils généraux et régionaux sur la scène sportive, les acteurs publics sont de plus en plus nombreux à s'investir dans le sport aux côtés des communes et de l'Etat. On peut donc émettre l'hypothèse que le sport suive le même mouvement de contractualisation des politiques publiques que la Politique de la Ville : l'intercommunalité deviendrait alors l'échelon de proximité privilégié dans la mise en oeuvre de politiques sportives contractuelles et multi-partenariales.

      Pour conclure, l'étude des politiques sportives intercommunales est encore relativement peu développée. Il apparaît ainsi difficile de cerner l'ampleur exacte du phénomène car la majeure partie des statistiques ou enquêtes sur le sport concernent le rôle des communes et celles qui traitent de la coopération intercommunale sont rapidement dépassées vu la rapidité de son développement ces dernières années.

      Dans ces conditions, l'enquête Sport du CNFPT, qui sera publiée à la fin de l'année 2002, permettra de mesurer plus exactement le rôle actuel des EPCI dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques sportives locales.


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