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Introduction Générale

« L'absence totale de concertation qui le dispute au simulacre de concertation 1  ».

      C'est en ces termes que les Maires d'opposition 2  des 6ème, 7ème, 8ème, 15ème, 16ème et 17ème arrondissements de Paris avaient adressé une lettre de protestation 3  au Maire de la capitale. Pierre Lecocq, Maire RPR du 6ème arrondissement avait même reproché à Bertrand Delanoë de « ne pas respecter les règles minimales de saisines des arrondissements » et l'opposition d'envisager « de faire appel au tribunal administratif ». Le Maire de Paris n'a pas manqué de répondre à cette interpellation s'affirmant « plus que jamais ouvert à la concertation » à condition que celle-ci « [ni ne remette] en cause, ni ne vise à bloquer l'intention initiale, démocratiquement soutenue par le suffrage universel, en mars dernier ».

      Cette dépêche de l'AFP met donc en lumière les rivalités et les conflits qui peuvent survenir dans la gestion des villes de Paris, Marseille et Lyon, du fait de l'application dans ces trois métropoles d'un statut dérogatoire créé par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, dite loi PML 4 . Ces différences d'approches dans la direction des affaires municipales sont d'autant plus marquées que les Maires d'arrondissements et le Maire de Paris relèvent d'une philosophie politique différente et ont mené des combats électoraux où ils étaient adversaires.

      En fait, cette querelle politique d'apparence mineure souligne néanmoins toute l'ambiguïté de la loi PML qui consiste à sub-diviser une même collectivité en plusieurs arrondissements, dotés chacun d'un Maire et d'un Conseil, ce dernier étant élu au suffrage universel direct des habitants de l'arrondissement, et de limiter à de très faibles compétences exécutives le rôle du Maire d'arrondissement, lui faisant ainsi obligation de perpétuellement négocier avec le Maire de la ville, qui est, pour les Maires d'opposition, un adversaire politique. Ce phénomène soulève inévitablement la question de la légitimité accordée à chacun, d'abord par la loi, mais également, et peut-être surtout, par le suffrage universel comme le soulignait dans sa réponse Bertrand Delanoë.

      Il convient donc tout d'abord de s'interroger sur les fondements même de la loi PML instaurant ce statut dérogatoire.


0.1. Qu'est-ce que la loi PML ?


0.1.1. Le vote de la loi PML s'inscrit dans un contexte politique particulier

      La loi PML a été promulguée le 31 décembre 1982. Elle a donc été portée par le gouvernement socialiste de Pierre Mauroy et se situe dans ce contexte d'alternance puisqu'elle fait partie des premières réformes que souhaite le nouveau pouvoir.

      Elle entre ainsi dans le concept de décentralisation défendu par le candidat François Mitterrand durant la campagne présidentielle de 1981 et mise en application par le Ministre Gaston Deferre, par ailleurs Maire de Marseille. Comme le stipule la circulaire du 8 avril 1983, la loi répond à un double objectif

« appliquer les principes fondamentaux de la politique de décentralisation et de la déconcentration engagée par le gouvernement à l'organisation des grandes villes et des grandes métropoles »
« Tirer toutes les conséquences du transfert des pouvoirs de l'Etat vers les collectivités locales [...]  5 »

      La loi PML est donc issue d'une volonté politique de rapprocher le pouvoir des citoyens dans ces trois grandes métropoles où le nombre d'administrés ne permet pas une véritable gestion de proximité.

      Cependant, la loi répond aussi à un enjeu plus politicien et soulève une lourde polémique. Le RPR Jacques Chirac, l'un des leaders de l'opposition nationale en 1981, est également Maire de Paris. Dès lors, les membres de l'opposition dénoncent une loi qui n'a d'autres enjeux que de remettre en cause l'assise de Jacques Chirac sur la Capitale. Cette impression est renforcée par deux phénomènes complémentaires :

  • d'une part, la fonction de Maire de Paris n'a été restaurée que par la loi du 31 décembre 1975 6 . Elle avait été supprimée en raison du rôle particulier que joue la capitale au sein de l'Etat et afin d'éviter les multiples insurrections qui ont émaillé son histoire. On comprend mieux alors la volonté de voir limiter le pouvoir du Maire de Paris.
  • D'autre part, le fait que Jacques Chirac considère cette fonction comme une tribune nationale. Ne déclare-t-il pas alors que « ce [qu'il] a fait pour Paris, [il le fera] pour la France »

      Ainsi, la loi PML s'inscrit aussi - et peut-être surtout, en 1982 - dans une logique d'opposition du Maire d'arrondissement au Maire central. Toutes ces raisons font que la naissance de la loi relative au statut de Paris, Marseille et Lyon se révèle particulièrement délicate.


0.1.2. La difficile naissance de la loi PML

      Le vote de la loi PML se révèle en effet particulièrement délicat et ce pour deux raisons majeures : d'une part parce que derrière une loi unique se cachent en fait trois statuts relativement différents pour les villes de Paris, Marseille et Lyon et d'autre part parce que le texte soulève une ferme opposition de la droite parlementaire et entraîne une saisine du Conseil Constitutionnel.


0.1.1.1. PML : un même cadre juridique pour de multiples statuts

      Si la loi PML instaure en effet « une division administrative au sein des communes 7  » de Paris, Marseille et Lyon, il n'en demeure pas moins que les statuts des trois villes comportent de nombreuses différences tant sur la forme que le fond.

      Des différences de formes

      Tout d'abord, il convient de remarquer que si les divisions administratives de Paris et de Lyon sont les arrondissements, celles de Marseille sont le groupement de deux arrondissements dénommés « secteurs ». Ainsi, il existe un nombre différent de divisions administratives dans les trois villes : 20 arrondissements à Paris, 9 à Lyon et 8 secteurs à Marseille.

      De la même manière, le nombre de Conseillers Municipaux varie considérablement suivant les trois villes :

  • 163 conseillers de Paris et 354 conseillers d'arrondissement soit 517 élus au total pour la capitale 8 
  • 101 conseillers municipaux de Marseille et 202 conseillers d'arrondissement soit 303 élus au total 9 
  • 73 conseillers municipaux de Lyon et 148 conseillers d'arrondissement soit un total de 221 élus.  10 

      
Tableau : A titre d'exemple, le nombre de conseillers à Lyon est réparti comme suit :
Arrondissement 1er 2ème 3ème 4ème 5ème 6ème 7ème 8ème 9ème
Nbm. Elus 14 15 36 15 24 27 27 36 27
Nbm. Cons. Municpaux 4 5 12 5 8 9 9 12 9
Nbm. Cons. Arrondissement 10 10 24 10 16 18 18 24 18

      Enfin, on notera qu'à Paris les élus de la Mairie Centrale prennent le nom de « Conseillers de Paris » et l'instance qu'ils composent est qualifiée de Conseil de Paris.

      Des différences de fond

      Néanmoins, au-delà de ces différences de forme, il convient de s'attacher plus précisément à définir les différences de compétences qui peuvent s'appliquer sur les trois villes.

      Paris comporte de nombreuses dérogations par rapport à ce que l'on pourrait qualifier de « mode de fonctionnement normal de la loi PML ». En premier lieu, le Conseil de Paris revêt une double compétence, celle attribuée d'une part aux collectivités municipales (comme c'est le cas à Lyon et Marseille) mais également celle exercée par les Conseils Généraux. Ainsi, la ville de Paris est à la fois municipalité et département et les organes représentatifs ne sont pas séparés dans la capitale. Cette absence de démarcation entre les deux instances conforte ainsi le pouvoir des Conseillers Paris et du Maire de la capitale.

      Cependant, la ville de Paris ne dispose pas de toutes les prérogatives accordées à Marseille et à Lyon, en particulier en ce qui concerne les questions relatives à la sécurité. Le Maire de Paris n'est pas investi des pouvoirs de police à l'inverse de ses homologues (Art. L2512-13 du Code Général des Collectivités territoriales). Il faut pourtant noter que l'article L2512-15 précise que le Maire est associé « à la définition du programme de prévention de la délinquance et de la sécurité ».

      De plus, la capitale est soumise à des dispositions particulières en matière financière puisque « les crédits mis à la disposition du Conseil de Paris font l'objet de propositions préparées par le questeurs et arrêté par une commission présidée par un Président de la Chambre à la Cour des Comptes » 11 

      Des conditions dérogatoires existent également à Marseille qui se voit attribuer la gestion des bataillons de marins-pompiers 12 .

      On remarquera enfin la différence dans les conditions de dissolution du Conseil de Paris et des Conseils Municipaux de Marseille et de Lyon qui relève de dispositions différentes dans le code des collectivités territoriales. Pour être dissout le Conseil de Paris est soumis aux même dispositions que celles relevant du Conseil Général 13  alors que les Conseils Municipaux de Lyon et de Marseille sont soumis au droit commun 14 . Dans les deux cas néanmoins la dissolution du Conseil Municipal entraîne de plein droit la dissolution des Conseils d'arrondissement.

      
Le tableau ci-dessous résume les différences de statuts :
Différence Paris Marseille Lyon
Sub-division administrative servant de base au Conseil d'arrondissement L'arrondissement Le secteur (regroupant deux arrondissements) L'arrondissement
Nombre d'arrondissements ou de secteurs 20 8 9
Nombre de Conseillers Mairie Centrale 163 Conseillers de Paris 101 Conseillers Municipaux de Marseille 73 Conseillers Municipaux de Lyon
Nombre de Conseillers d'arrondissement 354 202 148
Pouvoirs de Police Préfet de Police de Paris Maire de Marseille Maire de Lyon
Gestion des Pompiers Préfet de Police de Paris Conseil Général du Rhône Mairie de Marseille
Double entité Conseil Général et Commune OUI NON NON
Mode de dissolution Celui applicable aux Conseils Généraux Droit commun Droit commun

      Ainsi, l'absence d'un statut unique n'a pas favorisé l'émergence de la loi PML et a contribué à susciter une vive opposition de la part de la droite parlementaire lors de sa discussion en 1982.


0.1.1.2. La ferme opposition de la droite et la saisine du Conseil Constitutionnel

      Le rapport de force en 1982 au sein des communes de Paris, Marseille et Lyon est sans conteste en faveur de la droite. Si Gaston Deferre, Ministre PS de l'Intérieur et de la décentralisation et à ce titre défenseur de la réforme, est Maire de Marseille, sa position est délicate et il sent monter une forte opposition au sein de sa ville. Il espère d'ailleurs que la division en huit secteurs lui permettra de préserver sinon une prépondérance en voix, au moins une majorité en sièges.

      A Paris et à Lyon, c'est la droite qui préside aux destinées des deux municipalités. On comprend alors que le RPR et l'UDF soient particulièrement défavorables à l'émergence possible de Maires d'arrondissement d'opposition qui viendront contester le pouvoir central. Le projet de loi soulève dès lors une très vive polémique qui se cristallise sur trois axes précis :

  1. La remise en cause du principe l'unité communale
  2. L'atteinte à la libre administration des communes de Paris, Marseille et Lyon
  3. Les critiques sur les imprécisions de la loi

      Aussi, Députés 15  et Sénateurs 16  de l'opposition nationale saisissent, respectivement les 17 et 18 décembre 1982, le Conseil Constitutionnel. Ce dernier statue dans la décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982.

      Il stipule tout d'abord que l'arrondissement, ne revêtant pas la personnalité morale, mais n'étant qu'une « subdivision administrative », ne remet pas en cause l'unité de la collectivité municipale.

      En ce qui concerne la libre administration de Paris, Marseille et Lyon, il considère que la loi précise que les affaires de la commune sont réglées par les Conseils Municipaux et « pour certaines attributions limitativement définies par la présente loi, par des Conseils d'arrondissement ». Or, le Conseil Constitutionnel indique que les commues s'administrent librement dans les conditions définies par la loi et que la loi prévoit en l'occurrence une simple dérogation au droit commun. Il conclut dès lors que « ces dispositions ne font pas obstacle à la création de conseils d'arrondissement élus et de Maires d'arrondissement, élus dans leur sein par ces conseils » et que la loi « ne porte pas atteinte à la libre administration des communes intéressées. »

      Enfin, le Conseil Constitutionnel repousse les critiques sur l'imprécision de la loi (notamment dans la répartition des compétences entre le Conseil Municipal et les Conseils d'arrondissement ou sur le calcul de la dotation aux arrondissements » en signifiant que « ce grief, supposé fondé, ne saurait mettre en cause la conformité de la loi à la Constitution ».

      Ainsi, dans l'ensemble de sa décision, le Conseil Constitutionnel se réfère au pouvoir propre du législateur et indique que sa compétence se limite à la seule étude de la conformité de la loi à la Constitution. Il juge donc le texte de loi constitutionnel et autorise sa promulgation. Néanmoins, il convient de souligner que le principe d'unité de la collectivité municipale relève effectivement d'un véritable problème de fond. L'interprétation du Conseil Constitutionnel, si elle tend à lever la polémique, demeure cependant relativement floue. Contestant à l'arrondissement la personnalité morale, il lui reconnaît le caractère de sub-division administrative, tout en précisant néanmoins qu'il appartient au législateur de créer « toute autre collectivité territoriale ». Cette question de la nature juridique de l'arrondissement n'est donc pas définitivement tranchée et à la fois la jurisprudence et la volonté d'affirmation du Conseil d'Arrondissement continueront à alimenter un débat qui est toujours d'actualité. 17 


0.2.Objet du mémoire


0.2.1. Un sujet mis en lumière par l'actualité

      En effet, le débat sur la loi PML - et sur le rôle du Maire d'arrondissement - s'inscrit dans l'actualité récente. D'abord parce que les parlementaires examinent actuellement les modifications à apporter à la loi du 31 décembre 1982 modifiée et que les débats se font jour au Palais Bourbon.

      Cependant, l'objet de ce mémoire s'inscrit également dans un contexte plus large et renvoie à de très actuelles questions. Les récentes élections municipales viennent de renverser le rapport de force qui existait au sein des trois métropoles. Pour la première fois depuis la création de la loi PML, la gauche - qui est à l'origine du texte du 31 décembre 1982 - dirige deux des trois villes 18 . Il en résulte un renversement des rôles et une volonté plus grande pour la droite de voir affirmer le pouvoir de l'arrondissement et pour la gauche, de mettre en avant le principe de l'unité de la collectivité municipale 19 .

      De la même manière, l'arrondissement a évolué et avec lui le paysage administratif français. L'affirmation de l'intercommunalité ne va pas sans poser de nombreuses interrogations quant à la marge de manoeuvre dont va bénéficier le Maire d'arrondissement par rapport à ces ensembles - qui tendent à devenir supra communaux - alors que l'arrondissement n'y est représenté que de manière doublement indirecte (puisque la désignation se fait par le Conseil Municipal).

      Enfin, ce sujet s'inscrit également dans la volonté politique actuelle de renforcer la démocratie de proximité. Le Conseil d'arrondissement et son Maire ont sans doute été les précurseurs d'un mouvement plus large de rapprochement des élus et du citoyen. La récente loi sur la démocratie de proximité vient conforter cette analyse.


0.2.2. Définition et délimitation du sujet

      Ainsi, il s'agira de comprendre dans quelle mesure le Maire d'arrondissement (à la fois par les compétences que lui confère la loi, mais également par le poids politique et médiatique que lui confère sa fonction) est capable de s'affirmer dans le cadre de l'opposition municipale et de défendre les idées et les engagements qu'il a pris, auprès de la population au cours de sa campagne électorale. Il conviendra donc de mesurer l'ampleur des compétences propres du maire et d'appréhender les mécanismes de pouvoirs et de décisions qui le lient à la mairie centrale mais également à l'ensemble des collectivités locales pour lui permettre de jouer pleinement son rôle. Il sera également intéressant de s'interroger sur la redéfinition de ces compétences et sur les perspectives de son statut personnel.

      En fait, nous tenterons de montrer que le maire d'arrondissement constitue un faible contre-pouvoir en voie de redéfinition.

      Notre analyse se limitera de fait aux communes de Paris, Marseille et Lyon, même si nous évaluerons les différentes approches qui peuvent exister au niveau international dans la gestion des grandes métropoles. L'étude sera principalement axée sur le cas de Lyon, dont nous tirerons la plus grande partie de nos exemples concrets mais des cas concrets de Paris ou de Marseille pourront, le cas échéant, étayer notre analyse.

      L'enjeu de ce mémoire n'est pas de retracer les évolutions de la loi PML, même s'il conviendra de comprendre les différentes modifications apportées au statut de Maire d'arrondissement, mais de faire le point sur le rôle actuel de cet acteur de proximité et de le mettre en relief dans le contexte politico-administratif contemporain.

      Cette analyse prendra forme dans un double mouvement : comprendre que le Maire d'arrondissement relève d'un statut hybride entre exécutif et consultatif (I) et analyser la redéfinition des compétences du Maire d'arrondissement (II).


1. Le Maire d'Arrondissement : un statut hybride entre exécutif et consultatif

      Introduction

      « Lorsque nous sommes d'accord avec la mairie centrale, il n'y a pas de problème. Lorsque nous sommes en désaccord, (...) nous voyons clairement que l'exécutif fait ce qu'il avait décidé initialement sans tenir compte de notre avis. Nos seuls pouvoirs sont un pouvoir de consultation, un pouvoir de proposition et puis, d'une manière plus politique mais nécessaire à « l'impact » de ces derniers, l'entretien d'un rapport de force seul capable d'infléchir la politique décidée en mairie centrale. » C'est ainsi que Nicole Chevassus 20 , Maire DLC 21  du VI° arrondissement de Lyon pose la problématique autour du statut de Maire d'arrondissement.

      Aux termes des articles L2511-25 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, le Maire d'arrondissement s'inscrit dans un double rôle puisqu'il représente à la fois l'exécutif de l'arrondissement mais dispose également - et peut-être surtout - d'un pouvoir consultatif. Dès lors, il conviendra de nous interroger sur les pouvoirs réels du Maire d'Arrondissement et de comprendre comment ils se répartissent en vertu de ce double statut.

      En fait, il semble que pour respecter le principe de l'unité de la collectivité municipale, la loi ait privé le Maire d'arrondissement d'une légitimité financière et donc politique (1.1.). Dans le cadre de l'opposition municipale, cette crise de légitimité conduit à s'interroger sur la capacité du Maire d'arrondissement de représenter un réel contre pouvoir (1.2.) alors que l'absence de pouvoirs décisionnels propres le met en porte-à-faux avec ses concitoyens pour lesquels il représente un véritable acteur de proximité (1.3.).


1.1. Entre Mairies d'arrondissement et unité de la collectivité, le Maire d'arrondissement est en proie à une crise de légitimité politique et financière

      C'est par la loi du 28 pluviôse de l'an VIII (17 février 1800) que l'arrondissement a été créé en remplacement des districts révolutionnaires. Ces arrondissements correspondent aujourd'hui à la circonscription territoriale d'administration de l'état dont a la charge le sous-préfet et non à ceux qui divisent les communes de Paris, Marseille et Lyon. Cependant il est intéressant de constater qu'à Paris la ville fut également divisée durant la révolution en districts. A l'origine simples circonscriptions électorales à caractère temporaire, les districts s'étaient progressivement installés comme le note Albert Soboul 22  pour devenir des cantons.

      En 1982, le législateur décide de reprendre la dénomination d'arrondissement pour qualifier cette division administrative et en faire la cellule de base d'organisation des communes de Paris, Marseille et Lyon. Néanmoins, avant même cette loi, le concept de Mairie d'arrondissement pouvait avoir une signification dans la mesure où des « Mairies annexes » facilitaient dans les grandes villes les démarches administratives aux habitants et éviter une trop grande concentration de services en Mairie Centrale.

      La création de l'arrondissement administré par un Conseil qui place à sa tête un Maire n'a pourtant pas était aisée 23 . La loi a donc tenté de maintenir un équilibre ambigu entre un arrondissement qui ne pouvait être ni un établissement public ni une collectivité territoriale de plein exercice (1.1.1.). Dès lors, les enjeux de pouvoirs du Maire d'arrondissement ont été réduits à la gestion des biens de l'inventaire transférés par la commune (1.1.2.) et un mécanisme complexe de décisions s'est mis en place entre les multiples acteurs de la collectivité municipale (1.1.3.).


1.1.1. L'ambiguïté sur la nature juridique de l'arrondissement : ni collectivité territoriale, ni établissement public

      Il semble indispensable pour appréhender de manière correcte les pouvoirs du Maire d'arrondissement d'étudier brièvement l'instance qu'il préside et le statut qui lui est conféré. Dans le cas de l'arrondissement, cette étude apparaît particulièrement intéressante dans puisque ce dernier constitue une innovation en matière d'organisation administrative. Dépourvu de manière formelle de personnalité morale, c'est par sa nature juridique qu'il peut maintenir une situation d'équilibre. Il tente de conserver sa relative indépendance vis-à-vis de la Mairie centrale sans remettre en cause l'unité de la collectivité municipale.


1.1.1.1. L'absence formelle de la personnalité morale

      La personnalité morale ou juridique se définit comme la capacité pour une organisation à être sujet de droit. Dans sa décision du 28 décembre 1982 24 , le conseil constitutionnel fait de cette absence de personnalité morale l'une des principales motivations à sa « déclaration de conformité de la loi PML à la constitution » :

« Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil Constitutionnel crée à Paris, Marseille et Lyon, des Conseils d'arrondissement élus et des Maires d'arrondissement, élus en leur sein par les dits conseils, sans pour autant ériger les arrondissements en collectivité territoriales, possédant la personnalité morale et un patrimoine propre ». Ainsi, le juge constitutionnel lie de fait la notion de collectivité territoriale à la question de la personnalité morale. Il réaffirme le sens de la loi de ne pas avoir souhaité attribuer la personnalité juridique à l'arrondissement. Il définit ainsi l'arrondissement comme une « division administrative au sein d'une commune ».

      Néanmoins, cette interprétation sera fréquemment remise en cause comme le notent, en préambule de leur proposition de loi 25  portant modification à l'organisation administrative de Paris, Lyon et Marseille, les députés socialistes 26  :

« (...) l'interrogation sur la nature juridique de l'arrondissement s'est approfondie. D'une part, celui-ci exerce en effet des compétences de gestion dévolues d'habitude à des communes de plein exercice ; d'autre part, les tribunaux de Paris et de Lyon, lui ont reconnu le droit d'intenter un recours pour excès de pouvoir, capacité juridique reconnue aux personnes morales. »  

      On remarquera en particulier que dans le domaine de la jurisprudence, la décision du 25 avril 1997, rendue par le Tribunal administratif de Paris, a considéré comme une erreur de droit le fait que la Chambre Régionale des Comptes ait rejeté pour irrecevabilité la saisine d'un Maire d'arrondissement. Le tribunal administratif précise que « le Maire d'arrondissement doit être regardé comme une personne ayant intérêt à saisir la Chambre Régionale des Comptes pour qu'elle constate l'insuffisance de la dotation globale attribuée au Conseil d'arrondissement par le Conseil de Paris 27 . »

      Dès lors, cette capacité juridique reconnue à l'arrondissement semble lui conférer le statut de personne morale, remettant en cause l'une des motivations du Conseil Constitutionnel. Ainsi, l'argumentation qui tendait à démontrer que l'arrondissement n'était pas une collectivité territoriale - et donc ne remettait pas en cause l'unité de la collectivité municipale -, du fait de l'absence de personnalité morale du Conseil d'Arrondissement, s'effrite progressivement.

      Cependant, il faut noter que le juge administratif reconnaît ici au Maire d'arrondissement et non à l'arrondissement lui-même l'intérêt à agir. Or la loi PML fait obligation de choisir le Maire d'arrondissement parmi les élus au Conseil Municipal. Dès lors les interrogations subsistent sur l'attribution de la personnalité morale à l'arrondissement.

      Comme le souligne également la proposition de loi des députés socialistes, l'exercice de compétences reconnues habituellement aux communes de plein exercice contribue à alimenter la polémique.

      Ainsi, si le Conseil Constitutionnel a défini une absence formelle de personnalité morale, la jurisprudence et les compétences qui sont accordées au Conseil d'Arrondissement tendent à remettre en cause cette analyse et à modifier l'équilibre entre l'indépendance vis-à-vis de la Mairie centrale et l'unité de la collectivité municipale.


1.1.1.2. L'indépendance vis-à-vis de la Mairie Centrale et l'unité de la collectivité municipale

      Au cours des entretiens avec les Maires d'arrondissement de Lyon qui ont favorisé la préparation de ce mémoire, il a été significatif de constater qu'aucun d'entre eux ne pense que la Mairie d'arrondissement - et l'existence d'un Maire d'arrondissement - ne met en question l'unité de la collectivité municipale.

      Christian Philip 28  affirme d'ailleurs que « les faibles compétences du Maire d'arrondissement ne sauraient remettre en cause, dans le contexte actuel, l'unité de la collectivité municipale ».

      Pour Nicole Chevassus, « seul le Maire de Lyon dispose d'une lisibilité suffisante » et c'est en cela que l'unité de la collectivité est préservée.

      Enfin, Jean-Pierre Flaconnèche 29  qualifie même la polémique de 1982 de « surréaliste. Elle n'a duré que le temps de la campagne électorale de 1983 et aujourd'hui tous les élus reconnaissent l'intérêt de l'arrondissement ».

      La loi PML a en effet créé au sein d'une seule collectivité plusieurs conseils élus par les habitants des arrondissements. Ce faisant, elle a supprimé de fait la liste unique sur l'ensemble de la ville et a ainsi privé le citoyen du pouvoir de désigner l'ensemble de l'équipe municipale.

      Cependant, la loi a confié la plupart des responsabilités effectives au Maire Central et à son Conseil Municipal. Elle a accordé des prérogatives au Conseil d'arrondissement en vertu du principe de spécialité. L'arrondissent dispose alors de compétences qui jusque là appartenaient à la Mairie Centrale et qui lui ont été transférés. Ces compétences sont limitativement définies par la loi.

      Ainsi, l'arrondissement n'est ni une collectivité territoriale de plein exercice, ce qui remettrait totalement en cause l'unité de la collectivité municipale dans les villes de Paris, Marseille et Lyon, ni un établissement public.

      Un établissement public se définit comme : « une personne morale de droit public normalement chargée de la gestion d'un service public, [est] caractérisé (...) par son rattachement à une collectivité territoriale et par sa spécialisation étroite » 30 .

      Une collectivité territoriale se définit quant à elle comme : « une personne morale de droit public à base territoriale créée à l'échelon infra-étatique, administrée généralement par des organes élus et disposant de compétences plus ou moins étendues. En France, les collectivités territoriales sont réparties en catégories, créées par la constitution (art. 72 : communes, départements et territoires d'outre-mer) et par la loi. ».

      Dès lors, on comprend aisément que l'arrondissement n'entre dans aucune de ces deux catégories puisqu'il ne revêt pas la personnalité morale mais qu'à cette exception près il peut naturellement aller vers les deux modèles. Cependant sa spécialisation paraît trop lâche pour en faire totalement un établissement public tandis que la loi ne lui a pas conféré le statut de collectivité territoriale.

      L'arrondissement est donc « condamné » à demeurer dans le statut ambigu de « division administrative au sein des communes ». Il doit défendre au jour le jour son indépendance et tente de faire entendre dans une acception large les compétences que lui a accordées la loi. L'état spécial et l'inventaire des équipements transférés deviennent alors des enjeux de pouvoirs pour le Maire d'arrondissement.


1.1.2. L'état spécial et l'inventaire des équipements transférés : enjeux de pouvoirs pour le Maire d'arrondissement

      L'une des compétences les plus importantes du Maire d'arrondissement consiste en la gestion des équipements transférés par la Mairie central. Ces derniers sont recensés dans l'inventaire communal. Suivant les éléments laissés à sa gestion, l'arrondissement dispose d'une dotation globale de la part de la Mairie centrale qui est appelée « l'état spécial ». Réduite à la seule couverture des dépenses de fonctionnement, elle fait néanmoins du Maire d'arrondissement un ordonnateur secondaire.


1.1.2.1. L'inventaire des équipements transférés : principale source de compétence du Maire d'arrondissement

      Au terme de la loi du 31 décembre 1982, les équipements qui peuvent être transférés à la gestion des Mairies d'arrondissement sont exposés de manière limitative. Il s'agit ainsi :

  • Des équipements destinés aux jeunes enfants (dont les crèches, les jardins et les haltes-garderies)
  • Les équipements sportifs de proximité (les gymnases, les stades et les terrains d'éducation physique)
  • Les bains douches
  • Les espaces verts de moins d'un hectare
  • Les locaux administratifs
  • Les locaux associatifs

      Néanmoins les équipements ayant par nature un intérêt pour l'ensemble de la commune ou de l'agglomération, ou une vocation nationale, demeurent de la compétence du Conseil Municipal donc de la Mairie Centrale.

      A titre d'exemple 31 , le 3ème arrondissement de Lyon gère 7 crèches, 4 équipements sportifs de proximité (2 stades, 1 gymnase et un terrain de sport), 14 jardins publics, les bureaux de la Mairie d'arrondissement - considérée comme local administratif - et trois locaux associatifs (dont le Foyer Montchat et la maison de quartier Villette - Paul Bert).

      Ces transferts d'équipements sont inscrits à l'inventaire communal et ne peuvent être rendus caduques que par un nouveau transfert de compétence de la Mairie d'arrondissement vers la Mairie Centrale. Les arrondissements peuvent demander de nouveaux transferts d'équipements de proximité au Conseil Municipal qui statue. En cas de désaccord entre le Conseil Municipal et le Conseil d'Arrondissement sur les équipements qui sont transférés à ce dernier, le différent est soumis à l'arbitrage du Préfet. Dès lors, la seule voie de recours consiste à saisir le Tribunal Administratif.

      Le projet du 3ème arrondissement, remis au Maire de Lyon et constituant la base de discussion pour la détermination du Plan de mandat, énumère la liste des équipements que l'arrondissement souhaiterait se voir transférer. En préambule, le texte précise :

« Nous ne demandons pas le transfert de nouveaux équipements simplement pour en gérer un nombre plus important. Nous demandons ces transferts parce que nous pensons qu'ainsi nous remplirons mieux notre gestion de proximité au service des habitants du troisième arrondissement. » 32 

      La Mairie d'arrondissement demande ainsi que lui soit attribué de manière supplémentaire 8 équipements concernant la petite enfance, 8 équipements sportifs, 4 squares et jardins, 15 locaux associatifs, et 4 locaux administratifs.

      Or c'est de la gestion de ces équipements de proximité que dépend le principal pouvoir du Maire dans la mesure où il doit utiliser la dotation que lui confère l'arrondissement dans la gestion et l'animation de ces équipements.

      Ainsi, plus un arrondissement détiendra d'équipements, plus les compétences du Maire d'arrondissement seront vastes. C'est sans doute pour cette raison qu'a été établi par la loi une « clause de l'arrondissement le plus favorisé » afin de permettre aux arrondissements d'opposition d'obtenir la gestion des mêmes catégories d'équipements que les arrondissements de la majorité municipale. Dans le cadre de l'opposition, le Maire d'arrondissement dispose donc des moyens de faire respecter son statut.


1.1.2.2. La préparation de l'état spécial et les mécanismes de vote du budget

      Particularité de la loi PML, le budget est appelé pour l'arrondissement, « l'état spécial » 33 . Il correspond en fait à la dotation accordée par la Mairie Centrale à l'arrondissement dans le cadre de la gestion des équipements qui lui sont transférés. Il constitue le « pouvoir financier » du Maire d'arrondissement puisque ce dernier va disposer d'une marge de manoeuvre financière pour arbitrer entre différentes actions.

      La discussion de la dotation se déroule lors de la « conférence de programmation 34  » instituée par la loi PML. Cette conférence réunit le Maire de la Commune et les Maires d'Arrondissement. Elle est l'occasion de débattre du mode de calcul de la dotation accordée à chaque arrondissement.

      Au terme de l'article L2511-39 du Code Général des Collectivités Territoriales, le calcul des dotations doit faire l'objet d'un accord entre les Maires d'Arrondissement et le Maire de la ville. A défaut, la loi prévoit que la dotation se divise en deux parts :

  • La part relative au fonctionnement propre de l'arrondissement. Elle ne peut pas être inférieure à 80% du montant total de dotation des arrondissements.
  • La part relative aux caractéristiques propres des arrondissements (notamment la composition socioprofessionnelle de la population).

      A titre d'exemple, la conférence de programmation de la ville de Lyon vient d'arrêter pour 2002 35  le mode de calcul de la dotation des arrondissements à savoir :

  • La répartition de la dotation sur la base de deux parts, l'une de 80% sur la base des frais réels de fonctionnement, l'autre de 20% sur la base des critères socioprofessionnels.
  • La définition des critères de répartition de la seconde part :
    • 5% en fonction de la population de l'arrondissement les chiffres du recensement de 1999
    • 5% en fonction de l'écart entre le montant moyen par habitant des bases nettes de la taxe d'habitation de la ville et de chaque arrondissement
    • 2,5% en fonction du nombre de chômeurs
    • 2,5% en fonction de la population de moins de 25 ans
    • 2,5% en fonction du revenu moyen par habitant
    • 2,5% en fonction de la population inactive
  • Le total des dotations pour l'année 2002 s'élève donc à 24,5 millions de francs.

      

Mode de calcul de la dotation globale de l'arrondissement à Lyon

      Ces différents modes de calculs permettent de définir une dotation globale pour chaque arrondissement qui est notifiée au Maire d'arrondissement au mois de novembre n-1. Le budget est ensuite soumis à l'approbation conjointe du Conseil Municipal et du Conseil d'Arrondissement. En cas de désaccord, l'avis du Conseil Municipal prévaut.

      Dans sa décision du 25 avril 1997, le Tribunal administratif de Paris a reconnu le droit au Conseil d'arrondissement de saisir la chambre régionale des comptes afin de lui faire constater l'insuffisance d'une dotation 36 .

      Une fois le budget accepté, il est exécuté par le Maire de l'arrondissement suivant les orientations prises par le Conseil d'arrondissement dans le respect de l'encadrement prévu par la loi.

      Ainsi, la dotation accordée au troisième arrondissement de Lyon s'élevait pour l'année 2000 à 3,1 millions de Francs. Lors de la séance du 8 novembre 1999, le Maire de l'époque, Jean Flachet demandait au Conseil d'Arrondissement d'approuver le budget primitif qui se répartissait comme suit :

      
Tableau : budget primitif
Achats et Variation de stocks 1 771 051, 00 F
Autres charges externes et services extérieurs 743 950,00 F
Autres charges externes, autres services extérieurs 630 404,00 F
Impôts, taxes et versements assimilés 1 600,00 F
Autres charges de gestion courante 2 000,00 F

      Le 30 mai 2001, le Conseil d'Arrondissement, réuni sous la présidence de Christian Philip devait adopter le compte administratif 2000 et constater un excédent de clôture de 1 145 180,70 Francs. Ce solde est donc reporté au budget de l'année suivante sous la forme d'une décision modificative. L'excédent ainsi dégagé peut permettre d'engager des actions supplémentaires (notamment en matière d'information du citoyen).

      Le budget de l'arrondissement est donc la principale source de légitimité financière du Maire d'arrondissement. Néanmoins la faiblesse de la dotation accordée au regard des budgets qui devraient être levés par des communes de plein exercice et l'encadrement légal des arbitrages qu'il peut effectuer (sur les biens d'équipements transférés) permettent de mesurer sa faible indépendance financière. Il n'en demeure pas moins que le Maire d'arrondissement est un « ordonnateur secondaire ».


1.1.2.3. Le Maire d'arrondissement est un ordonnateur secondaire

      « Les maires d'arrondissement ont la qualité d'ordonnateur, certes secondaire par rapport au maire de la commune, mais de plein exercice, dans la gestion des crédits déconcentrés mis à leur disposition par la municipalité pour exercer leurs compétences. » C'est le constat que font les députés socialistes auteurs de la proposition de loi n° 1559, enregistrée le 28 avril 1999, relative à l'organisation administrative de Paris, Lyon et Marseille.

      Si le Maire d'arrondissement ne peut en effet engager aucune dépense d'investissement, il est cependant un véritable ordonnateur en matière de dépenses de fonctionnement et de réparation dans la limite fixée par la loi de 300 000 francs comme le précise d'ailleurs l'article L2511-43 du code Général des Collectivités Territoriales :

« Le Maire d'arrondissement engage et ordonnance les dépenses inscrites à l'état spécial lorsque celui-ci est devenu exécutoire, selon les règles applicables aux dépenses ordonnancées par le Maire de la commune (...) »

« Le comptable de la commune est chargé d'exécuter les opérations de dépenses prévues à l'état spécial de l'arrondissement ».

      Néanmoins, le Maire d'arrondissement ne peut engager de dépenses supérieures à 300 000 francs dans la mesure où celles-ci seraient soumises aux règles de passation des marchés publics, acte juridique qui relèvent de la compétence exclusive de la Mairie Centrale. C'est donc cette absence de faculté d'investissement qui fait du Maire d'arrondissement un ordonnateur de second ordre.

      C'est pour renforcer les pouvoirs des Maires d'arrondissement qu'a été expérimenté à Lyon, un système complexe rendant possible un investissement indirect du Maire d'Arrondissement. Ce mécanisme, mis en place par Michel Noir, permet, comme l'explique Robert Desmond 37 , de dégager une « dotation spéciale d'investissement » sur le budget municipal réparti entre les arrondissements. Par l'intermédiaire du Secrétariat Général de l'arrondissement, le Maire d'arrondissement peut demander la prise en charge d'un investissement sur la part d'investissement ainsi réservée à l'arrondissement. 

      A titre d'exemple, le 3ème arrondissement de Lyon bénéficie d'un budget réservé auprès de la Mairie Centrale qui avoisine les 1,5 millions de francs. « Cependant, remarque Robert Desmond, les limites de cette possibilité offerte à l'arrondissement sont assez floues et ce mécanisme peut engendrer des contestations. Car en dernier ressort, c'est le Conseil Municipal qui délibère sur cet investissement. »

      Afin d'illustrer notre propos, nous pouvons imaginer le cas - fictif - de lourds travaux d'investissements réalisés par la Mairie Centrale dans une école. Le Maire d'arrondissement peut trouver intéressant de mettre en place dans cette école une salle informatique - qui n'est pas prévue dans les travaux engagés par la Mairie. Le Maire d'arrondissement peut alors demander par l'intermédiaire de ses services d'utiliser la somme réservée aux investissements de l'arrondissement pour financer cette réalisation.

      Ainsi, le Maire d'arrondissement tend à affirmer - par cette initiative lyonnaise - son pouvoir financier limité légalement à une simple dotation en fonctionnement. Il n'en deumere pas moins que dans tous les cas de figures, le Maire d'arrondissement a le pouvoir d'ordonner et d'exécuter l'état spécial. Néanmoins, il dispose d'une plus large marge de manoeuvre à condition de réussir à s'imposer dans le mécanisme complexe de décisions entre les différents acteurs de la collectivité.


1.1.3. Les mécanismes complexes de décision, de consultation et de contrôle entre les différents acteurs de la collectivité municipale

      En créant ce statut particulier réservé à l'arrondissement et en le privant d'une réelle autonomie financière, la loi PML a introduit un système complexe de prises de décisions, de modalités de consultation et de contrôle entre l'arrondissement et la Mairie centrale. Cette situation est le fruit de l'existence de différents centres politiques qui peuvent à la fois impulser des décisions et avoir un rôle de consultation, mais également le fait que le Maire d'arrondissement et le Maire Central disposent de moyens techniques qui sont eux aussi en relation, enfin parce que la loi PML a permis un contrôle de l'arrondissement et a instauré un véritable encadrement des délais lors des procédures.


1.1.3.1. Impulsions, décisions et consultations entre les différents centres politiques

      La loi du 31 décembre 1982 fait obligation au Maire de la ville de consulter le Conseil d'arrondissement dans le cadre de certaines décisions municipales. Au terme de l'article L2511-13 du Code Général des Collectivités Territoriales en effet, « le conseil d'arrondissement est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération concernant les affaires dont l'exécution est prévue en tout ou partie des limites de l'arrondissement (...) ».

      Ainsi, avant la délibération du Conseil Municipal, le dossier doit être communiqué au Maire d'arrondissement qui l'inscrit à l'ordre du jour du Conseil. Le Maire d'arrondissement transmet ensuite l'avis de l'arrondissement au Maire de la ville. Si l'avis du Conseil d'arrondissement est favorable au dossier présenté par l'éxécutif de la Mairie Centrale le projet est généralement adopté. Dans le cas inverse, deux solutions sont possibles pour le Conseil :

  • Soit voter le dossier en l'état et ne pas tenir compte de fait de l'avis défavorable émis par le Conseil d'Arrondissement au risque d'engendrer des répercutions politiques portées par le Maire d'arrondissement (et en particulier s'il appartient à l'opposition municipale)
  • Soit proposer une nouvelle étude du projet et réengager le mécanisme de consultation.

      

Le schéma ci-dessous permet de visualiser ces mécanismes de consultation

      Cependant, le Conseil d'arrondissement peut également impulser des décisions de la Mairie centrale. Pour ce faire, il dispose de trois outils particuliers :

      Il faut par ailleurs noter que dans son règlement intérieur 38  le Conseil du 3ème arrondissement a introduit une disposition lui permettant lors de l'étude du dossier soumis d'amender ce dossier avant de le retourner au Conseil Municipal. Il faudra néanmoins éprouver cette faculté qui risque de lui être contesté devant le tribunal administratif.

  • Les voeux 39  sont des demandes adressées par le Conseil d'Arrondissement à la Mairie Centrale. Le voeu est d'abord adopté par le Conseil d'Arrondissement puis est présenté par le Maire d'Arrondissement au Cours de la séance qui suit au Conseil Municipal. L'inscription de la discussion d'un voeu présenté par le Maire d'arrondissement à l'ordre du jour du Conseil Municipal est de droit.
  • Les demandes de débat en Conseil Municipal d'un sujet concernant l'arrondissement 40  permettent également d'impulser des décisions sur des dossiers lourds concernant l'arrondissement.
  • Le projet de mandat de l'arrondissement - notamment lorsque le Maire d'arrondissement est membre de l'opposition municipale - constitue également un puissant outil d'incitation dans la mesure où il servira de base à l'élaboration du plan de mandat.

      Ainsi le troisième arrondissement de Lyon a récemment remis au Maire de Lyon un projet de 67 pages 41  dans lequel il expose ses désirs pour la nouvelle mandature (2001-2007). Présenté en introduction par le Maire de l'arrondissement, l'UDF Christian Philip, le projet rappelle le développement du 3ème arrondissement en terme d'accroissement rapide de la population et demande - de ce fait - à « être considéré comme prioritaire par notre municipalité 42  ».

      Il reprend nombre de propositions qui vont de la demande de nouveaux transferts d'équipements au renforcement de la démocratie locale en passant par les questions relatives à la tranquillité publique et à l'urbanisme. Ce projet a clairement été rédigé dans le sens des propositions faites aux électeurs durant la campagne électorale de mars 2001 que ce soit par les listes UDF-RPR « D'abord les Lyonnais » dont est issu Christian Philip ou des listes « Millon Pour Lyon » qui participent à l'exécutif du Conseil d'Arrondissement 43 .

      Ainsi, les mécanismes de décisions et d'impulsions sont partagés entre les Mairies d'arrondissement et la Mairie Centrale. La consultation obligatoire de la Mairie d'arrondissement et les outils d'impulsions que sont les voeux, les demandes de débat et le plan de mandat permettent au Maire d'arrondissement d'influer - parfois par l'instauration « d'un rapport de force » (comme le remarque Nicole Chevassus) - sur les projets municipaux.


1.1.3.2. Le partage des moyens techniques entre le Maire Central et le Maire d'arrondissement

      La loi PML prévoit en effet la mise à la disposition du Maire d'arrondissement des services techniques de la Mairie Centrale. Il y a ainsi une collaboration directe entre le Maire et les adjoints d'arrondissement et les services centraux. Ces derniers se répartissent en différentes directions suivant les questions qu'ils gèrent directement.

      Il existe en Mairie centrale une « Direction des Mairies d'arrondissement » qui permet de coordonner les fonctionnaires et de centraliser les questions administratives (notamment l'état civil). La direction des Maries d'Arrondissement est en contact directe avec les Secrétaires Généraux d'Arrondissements.

      Les Secrétaires Généraux sont désignés par le Maire de la ville sur proposition du Maire d'arrondissement. Ils ont pour fonction de coordonner les différents services de la Mairie et de servir de relais entre

      D'une part entre les politiques et les services de la Mairie d'arrondissement puisqu'ils doivent veiller à la bonne exécution des décisions du Maire ou du Conseil d'Arrondissement

      D'autre part entre l'arrondissement et les services de la Mairie Centrale. Ils participent généralement à la « conférence de programmation ».

      La question du choix du Secrétaire Général soulève une polémique dans le récent débat sur la modification de la loi PML dans la mesure où il a pu arriver, notamment à Paris, que le Secrétaire Général n'ait pas été choisi par le Maire d'arrondissement mais imposé par la Mairie Centrale. A Lyon et Marseille, où la loi PML a peut-être été appliquée dans le sens d'une plus large concertation, il semble que le choix du Secrétaire Général d'arrondissement dépende du Maire d'arrondissement et contribue donc à renforcer ses prérogatives en mettant en oeuvre sa politique.

      Enfin, il existe un détachement de personnel entre la Mairie Centrale et le Maire d'arrondissement, que ce soit le personnel d'accueil, le personnel administratif ou les membres du cabinet du Maire (secrétariat, chargés de missions...). Dans l'actuelle mandature, les Maires d'arrondissement se plaignent d'être moins bien traités que les Maires de la majorité dans la mise à disposition de personnel et notamment des membres de leur cabinet. Ils notent conjointement des délais excessifs et de longues négociations pour obtenir les personnels nécessaires à l'application de leur fonction.

      En fait, au sein de la dotation d'arrondissement, une part est réservée au paiement des employés contractuels de la Mairie qui composent généralement le cabinet du Maire et les négociations portent donc sur la possible variation de cette part au sein de la dotation.

      Ainsi les services techniques constituent également un enjeu de pouvoir puisqu'ils permettent une plus rapide exécution des décisions du Maire d'arrondissement et facilitent la collaboration entre la Mairie d'arrondissement et la Mairie Centrale.


1.1.3.3. Le pouvoir d'information et de contrôle de l'arrondissement

      La loi a également conféré à l'arrondissement un pouvoir de contrôle sur les actions de la collectivité municipale. Ainsi, le Conseil d'Arrondissement peut par l'intermédiaire de son Maire poser des questions écrites 44  au Maire Central. La réponse doit être rendue dans les trois mois. Dans le cas contraire, la question fait l'objet d'une inscription immédiate à la séance suivante du Conseil Municipal.

      Dans son rapport 45 , Christian Philip propose d'améliorer ce mécanisme des questions écrites en réservant un-quart d'heure de chaque séance aux questions d'un arrondissement. Cela permet ainsi à chaque arrondissement « d'exposer oralement ses questions écrites » devant le Conseil Municipal et d'imposer une réponse au Maire Central.

      De la même manière, l'article L2511-12 du Code Général des Collectivités Territoriales permet au Conseil d'arrondissement de se faire communiquer l'ensemble des documents relatifs à l'arrondissement et donc d'effectuer un contrôle des projets portés par le Conseil. Le Maire d'arrondissement doit d'ailleurs être en permanence tenu au courant par le Maire de la ville des projets d'équipements que ce dernier entend mener sur l'arrondissement 46 .

      Le Conseil d'Arrondissement dispose donc d'un pouvoir d'information sur les décisions du Conseil Municipal concernant l'arrondissement ce qui lui permet d'exercer un contrôle sur la Mairie Centrale.


Synthèse

      Ainsi, dès 1982, pour répondre à un problème organisationnel et constitutionnel d'unité de la collectivité municipale, le Maire d'arrondissement a été privé d'une légitimité politique et financière.

      Du fait, sa nature ambiguë l'arrondissement ne revêt pas formellement la personnalité morale mais son Maire peut mener des actions (le droit d'ester en justice) qui sont l'expression même de la personnalité morale. Aussi, ni tout à fait établissement public, ni tout à fait collectivité territoriale, l'arrondissement est « une division administrative au sein de la commune »

      Dès lors, il est privé d'un budget propre et ne reçoit qu'une dotation de la part de la Mairie Centrale pour gérer les équipements publics de proximité qui lui sont conférés. Cette dotation fait du Maire d'arrondissement un ordonnateur secondaire - dans la mesure où il ne peut mener que des opérations d'entretien et d'animation mais ne possède aucun budget d'investissement.

      Aussi, il est contraint de rentrer dans un mécanisme complexe de décisions, de consultations et de contrôle que la loi du 31 décembre 1982 lui concède. Par l'obligation qui est faite au Maire Central de consulter le Conseil d'arrondissement, par le pouvoir d'initiative qu'il peut prendre sur certains dossiers (grâce au projet de mandature, aux voeux...), enfin par le pouvoir d'information et de contrôle qu'il détient, le Conseil d'Arrondissement s'inscrit comme un centre de pouvoir au sein de la collectivité municipale. Le Maire d'arrondissement en bénéficie au premier chef puisque dans ces mécanismes de consultation et d'initiative, il est de fait, l'acteur central.

      Confronté à cette situation, le Maire d'arrondissement - dans le cadre de l'opposition municipale - n'a-t-il pas des difficultés à s'imposer comme un contre-pouvoir à l'exécutif municipal ?


1.2. Le Maire d'Arrondissement : contre-pouvoir à l'exécutif municipal ?

      Bertrand Delanoë à Paris, Gérard Collomb à Lyon, ont chacun représenté ce « contre-pouvoir » que peut exercer un Maire d'Arrondissement. Leur récente élection à la tête des deux municipalités, précédée d'un long travail de terrain et de l'exercice, pour chacun d'entre eux, des fonctions de Maire d'arrondissement permet d'illustrer notre problématique.

      A Lyon, durant la campagne municipale, Gérard Collomb a mis en avant sa compétence de Maire d'arrondissement et a, en fait, proposé de l'étendre sur l'ensemble de la ville. Il s'est appuyé sur le bilan du neuvième arrondissement, qu'il a tenté de s'attribuer intégralement. Il a également souhaité mettre en relief les bonnes relations qu'il entretenait avec Raymond Barre et a voulu s'imposer comme l'un des successeurs naturels de ce dernier.

      Il a donc, à la fois, su tirer profit du statut officiel de Maire d'arrondissement (par l'exercice de ses pouvoirs et de ses prérogatives) (1.2.1), et a également utilisé le poids politique personnel que peut avoir un Maire d'arrondissement (1.2.2.), tandis que ses pouvoirs sont en voie d'affirmation (1.2.3.).


1.2.1. Le statut officiel du Maire d'arrondissement

      Le Maire d'arrondissement dispose en effet de pouvoirs légaux que lui confère la loi PML. On pourra ainsi différencier ceux qu'il exerce en qualité d'exécutif du Conseil d'Arrondissement, les attributions qu'il détient par délégation du Maire de la ville et les prérogatives du Maire d'arrondissement.


1.2.1.1. Le Maire d'arrondissement en qualité d'exécutif du Conseil d'arrondissement

      L'article 2511-25 du code général des Collectivités Territoriales, précise que le Maire d'arrondissement préside le Conseil d'Arrondissement. Cette faculté que lui confère la loi est d'ailleurs renforcée par les règlements intérieurs qui sont adoptés à chaque début de mandature par les nouveaux Conseillers d'Arrondissement.

      A titre d'exemple, le règlement intérieur de la Mairie du 3ème arrondissement de Lyon 47  prévoit dans ses articles que :

  • Le Maire dirige les délibérations et proclame les résultats des votes (Article 1)
  • Il représente le Conseil d'Arrondissement dans les délégations et cérémonies officielles (Article 2)
  • Il convoque le Conseil d'Arrondissement (Article 4)
  • Il est le seul à posséder le pouvoir de la police de l'assemblée (Article 6)
  • Il dispose d'une prépondérance en cas de partage des voix (article 19)
  • Enfin, il crée les commissions extra municipales (Article 13) et réunit le CICA (Comité d'Initiative et de Consultation d'Arrondissement (Article21).

      Il représente donc clairement l'exécutif du Conseil d'Arrondissement. Ce rôle est d'ailleurs inscrit au Code Général des Collectivités Territoriales qui dans son article L2511-43 prévoit que le Maire d'arrondissement engage et ordonnance les dépenses décidées par l'arrondissement et inscrites à l'état spécial.

      Il lui revient donc la charge de suivre l'exécution des dossiers - en collaboration avec ses adjoints mais également avec les services - et de porter les projets du Conseil d'Arrondissement.

      Il veille d'ailleurs à ce que les membres de l'arrondissement ne soient pas privés de l'information que leur doit le Conseil Municipal puisque selon l'article L2511-31 du Code Général des Collectivités Territoriales, le Maire doit transmettre au Conseil d'Arrondissement les informations qui lui sont communiquées par la Mairie Centrale.

      De plus, selon l'article L125-11 du code des communes, le Maire d'arrondissement peut déléguer des fonctions à plusieurs de ses adjoints dans les domaines suivants :

  • La signature de bons de commande, avec ou sans limitation de montant
  • L'attestation de la conformité et de l'exactitude des faits énnoncés par les mémoires, factures et pièces justificatives
  • La signature du service fait
  • La certification pour copie conforme des originaux

      Il peut également déléguer au Secrétaire Général la signature de bons de commande inférieurs à 10 000 francs.

      Cette fonction exécutive confiée au Maire d'arrondissement est contrôlée à la fois par

  • Le Conseil d'arrondissement. En la matière s'applique l'article L122-21 du Code des Communes qui fait obligation au Maire de rendre compte de sa gestion devant le conseil municipal - dans le cas en l'espèce, devant le Conseil d'arrondissement. Il doit donc faire un compte-rendu des décisions prises et une délibération doit être prise par le Conseil d'Arrondissement sur ce compte-rendu.
  • Le représentant de l'Etat auquel il transmet les actes administratifs pour en contrôler la légalité

1.2.1.2. Les attributions exercées par le Maire d'arrondissement, au nom de l'état, par délégation du Maire de la ville

      Ces attributions de la compétence du Maire de la commune sont déléguées au Maire d'Arrondissement en raison de son action de proximité. Elles concernent deux catégories majeures :

  • D'une part les élections. Le Maire de la commune, à l'exception de la révision annuelle des listes électorales peut déléguer au Maire d'arrondissement, la signature des listes d'emargement et la signature des certificats d'inscription et de radiation des listes électorales.
  • D'autres part les services rendus à la population en matière formalités administratives et notamment :
    • La certification de copie conforme (Article R122-8 du code des communes)
    • La légalisation de signature (Article R122-6 du code des communes)
      Il faut noter que pour ces deux services, le Maire peut donner délégation aux agents communaux.
    • les certificats d'hérédité doivent être signés par le Maire - ou par un de ses adjoints ayant reçu délégation -
    • les certificats de concubinage que le Maire peut ou non accorder sans être obligé de motiver son refus.

      Ainsi les compétences exercées au nom de l'Etat par délégation du Maire de la ville sont faibles. Néanmoins, le Maire d'arrondissement exerce également, au nom de l'Etat, des compétences propres


1.2.1.3. Les compétences propres du Maire d'arrondissement en tant que représentant de l'Etat

      Conformément au Code Général des Collectivités Territoriales 48  le Maire et ses adjoints sont chargés dans l'arrondissement de :

  • L'état civil

      L'article 20 de la loi PML 49  reconnaît en effet au Maire d'arrondissement la qualité d'officier d'état civil. Néanmoins les adjoints ne sont officiers d'état civil que s'ils ont été délégués par le Maire dans ces fonctions.

      L'état civil recouvre notamment toutes les démarches relatives à la célébration des mariages. Il ne peut transférer cette fonction a aucun agent communal.

      Dans les autres domaines relatifs à l'état civil (communication sur l'état civil des personnes, tenue des registres, publicité des actes d'état civil...) il peut déléguer ces fonctions à des agents communaux.

  • Les affaires scolaires

      Lors de chaque rentrée, le Maire doit établir la liste des enfants soumis à l'obligation scolaire et doit déclarer à l'académie les infractions qu'il a pu constater à cette obligation. Il veille également au respect de la carte scolaire.

  • Le recensement militaire

      Le Maire doit mettre en « application [les] dispositions du code du service national » 50 

      Par ailleurs, les lois du 30 décembre 1993 et du 24 août 1993 lui confient les démarches administratives en ce qui concerne les manifestations en vue d'acquérir la nationalité française et la possibilité d'attribution du certificat d'hébergement.

      En ce qui concerne l'obtention de la nationalité française, la loi prévoit que le Maire d'arrondissement peut recueillir la manifestation de cette volonté. Il peut déléguer ce pouvoir à l'un de ses adjoints (Article L122-11 du Code des Communes) ou au Secrétaire Général conformément à l'article 37 de loi PML).

      Ainsi, le Maire d'arrondissement est également un agent déconcentré de l'état au même titre que les Maires des communes de plein exercice, sous réserve de quelques répartitions avec le Maire central. A ce titre, il doit d'ailleurs veiller à l'application dans son arrondissement des lois et règlements en vigueur sur le territoire français.

      Il dispose par ailleurs de prérogatives propres que lui confère la loi.


1.2.1.4. Les compétences propres du Maire d'Arrondissement

      Ces compétences recouvrent différents domaines :

  • Le Maire d'arrondissement doit être consulté sur les questions relatives à l'urbanisme 51 , en particulier sur toute autorisation d'utilisation des sols dans l'arrondissement délivré par le Maire de la commune. Le Maire d'arrondissement peut déléguer cette fonction à l'un de ses adjoints.
  • En matière de patrimoine communal 52 , le Maire d'arrondissement doit être consulté sur les permissions de voiries délivrées par le Maire de la commune sur l'arrondissement, lorsque celles-ci peuvent engendrer une modification de l'assiette du domaine public.
  • Sur les questions relatives au logement social, la circulaire du 8 avril 1983 permet au Maire d'arrondissement de décider de l'affectation de la moitié des logements sociaux situés dans son arrondissement et de désigner son représentant à la commission communale chargée de l'attribution de ces logements.

      Ainsi, le Maire d'arrondissement dispose tout de même de compétences propres - en plus de celles attribuées au Conseil d'Arrondissement qu'il représente. Elles lui permettent - dans une certaine mesure - de mener sa propre politique (notamment grâce à l'attribution de logements sociaux) et lui donnent la possibilité de jouer un léger contre-pouvoir par rapport à la Mairie centrale (notamment grâce à l'obligation de consultation). En fournissant les services de proximité aux citoyens, il s'impose comme un interlocuteur politique de proximité.


1.2.2. « Le poids politique personnel » du Maire d'Arrondissement

      Au-delà des pouvoirs légaux conférés au Maire d'arrondissement, ce dernier possède indiscutablement un véritable poids politique qui agit au travers de trois facteurs principaux qui le posent, dans le cadre de l'opposition municipale, comme contre-pouvoir de la Mairie. Il convient en effet de remarquer que le Maire d'arrondissement est considéré comme un interlocuteur privilégié de la population, qu'il dispose d'un pouvoir relationnel important, et qu'il possède enfin un pouvoir médiatique.


1.2.2.1. Le Maire d'arrondissement comme interlocuteur privilégié de la population

      Les Maires d'arrondissement, que nous avons pu rencontrer aux cours de nos entretiens, sont unanimes à reconnaître que le Maire d'arrondissement est reconnu comme un interlocuteur privilégié de la population.

      Ce phénomène relève de différents facteurs. Il est le fruit de la présence ou de la représentation du Maire aux seins des équipements de proximité et des organismes que gère l'arrondissement. On remarquera par exemple que le Maire est présent, ou représenté au sein des écoles, des crèches, des Maisons de l'enfance, des Centres Sociaux, des MJC... Or l'ensemble de ces organismes constitue véritablement des lieux de contacts directs et privilégiés avec la population dont ces structures facilitent la vie quotidienne.

      Le Maire se pose donc comme l'interlocuteur de la population par rapport à l'ensemble de ces organismes et renforce ainsi sa position propre.

      De la même manière, la création par loi PML des CICA 53  (Comités d'Initiatives et de Consultation de l'arrondissement) place le Maire dans la position d'instance de consultation de l'ensemble des citoyens de l'arrondissement.

      La création du CICA est une obligation légale. Une fois par trimestre, en effet, le CICA permet aux représentants des associations locales de participer aux débats du Conseil d'arrondissement avec voix consultative. Ils débattent de toutes les questions qui intéressent leur domaine d'activité. La participation au CICA est de droit dès lors que les associations qui en font la demande et qu'elles précisent dans leur statut agir sur tout ou partie de l'arrondissement.

      Dans le 3ème arrondissement de Lyon, Christian Philip a délégué à son Premier Adjoint, Bernard Rey, la préparation de ces Comités. Ce dernier a institué une réunion de travail, en amont des séances du CICA, au cours de laquelle les questions qui feront l'objet d'une discussion sont évoquées afin d'être traitées de manière thématique et de permettre au Maire ou à ses adjoints qui répondront aux questions de l'étudier préalablement. La loi prévoit d'ailleurs, sans en fixer les modalités, la préparation des réunions du CICA.

      Enfin, le CICA peut se faire remettre par la Conseil d'Arrondissement toute information nécessaire à la préparation de ses débats.

      Bernard Rey reconnaît tout l'intérêt du CICA qui selon lui « est un lieu de discussion et de concertation important ». Il permet en effet d'adapter les projets définis par les élus et les techniciens et d'y intégrer les remarques que peut faire la population. Il sert également de « tribune politique » pour le Maire d'arrondissement.

      D'ailleurs, le fait qu'au travers les comités de pilotages, les organismes consultatifs d'urbanisme ou les commissions extra municipales, le Maire d'arrondissement soit au contact direct des habitant participe du même phénomène et permet au Maire d'arrondissement de renforcer son poids politique.


1.2.2.2. Le « pouvoir relationnel » du Maire d'arrondissement

      Cependant, en dehors du fait que le Maire d'arrondissement consulte régulièrement la population, il faut également souligner l'importance de son pouvoir relationnel. Celui-ci revêt deux formes majeures : vis-à-vis des relais d'opinion d'une part et en direction des institutions publiques d'autre part.

      Le Maire d'arrondissement par sa présence régulière sur le terrain au contact des associations, par le fait qu'il représente l'arrondissement dans l'ensemble des cérémonies officielles - notamment lors des cérémonies commémoratives - et qu'il participe aux Assemblées Générales des principales associations de l'arrondissement a tissé un lien étroit avec les relais d'opinion.

      On soulignera également le rôle qu'il peut jouer en faveur de l'animation commerciale dans la ville et l'organisation de « manifestations ». A titre d'exemple, le 6ème arrondissement de Lyon a mis en place il y a plusieurs années une « Fête Consulaire ». Elle permet de dynamiser la vie économique et culturelle du quartier. Elle favorise les relations que le Maire peut entretenir avec la population et les commerçants.

      D'autre part, le Maire d'arrondissement dispose également d'un pouvoir relationnel en direction des institutions publiques. Il convient de remarquer que lorsqu'il est issu de l'opposition, le Maire d'Arrondissement élu est souvent la tête de liste et possède donc un poids politique plus important. A titre d'exemple à Lyon lors des dernières élections, les Maires d'arrondissement d'opposition à savoir Nicole Chevassus (DLC) et Denis Broliquier (DL-DLC) conduisaient respectivement les listes « Millon Pour Lyon » des 6ème et 2ème arrondissements. Quant à Christian Philip (Maire UDF du 3ème arrondissement), s'il ne conduisait pas la liste d'union de la droite au second tour, il n'en demeure pas moins que ses précédentes fonctions de Premier Adjoint au Maire de Lyon et de Vice-président de la Communauté Urbaine lui confèrent une véritable stature politique.

      Dès lors, le poids politique de ces Maires d'arrondissement est renforcé et ils peuvent utiliser les réseaux de relations informelles qu'ils possèdent pour faire avancer concrètement leurs dossiers. La manière dont le 3ème arrondissement a réussi à rétablir le ramassage des ordures 54  est particulièrement illustrative de ce phénomène. Un contact informel a permis d'utiliser les forces de police pour garantir la sécurité des techniciens et rendre possible la reprise du travail. Néanmoins ce pouvoir informel reste particulièrement éphémère puisqu'il n'est pas envisageable à long terme de pérenniser ces accords sans les formaliser.

      On remarquera cependant que le Maire d'arrondissement ou ses Adjoints, par leurs réseaux informels, peuvent trouver une solution concrète et immédiatement applicable à des problèmes de proximité sans passer par la Mairie Centrale.


1.2.2.3. Le « pouvoir médiatique » du Maire d'arrondissement

      Le Maire d'arrondissement dispose en outre d'un réel pouvoir médiatique. En effet, la publicité des débats d'arrondissement et le fait qu'ils soient repris dans la presse contribuent à asseoir sa notoriété et à lui permettre - dans le cadre de l'opposition municipale de marquer sa différence par rapport à la Mairie centrale).

      De même sa propre implication dans la vie politique locale, les fonctions antérieures qu'il a exercées, la campagne électorale qu'il a menée - en tant qu'acteur de premier plan lorsqu'il est dans l'opposition 55 - lui ont permis de nouer des relations suivies avec différents journalistes de la presse locale.

      On notera par exemple que depuis son élection, Nicole Chevassus dans le sixième arrondissement a bénéficié d'une dizaine de coupures de presse dont quatre où ses propos constituent le centre de l'article. On soulignera aussi l'intérêt particulier que la presse accorde aux Maires d'arrondissement de Paris.

      Récemment la querelle autour de la tenue de « L'Electrocadéro », manifestation qui devrait remplacer cette année la « techno parade », a fait l'objet d'une dépêche AFP. La Mairesse RPR du 7ème arrondissement de Paris ayant demandé solennellement au Maire de la capitale de ne pas organiser cette opération dans son arrondissement.

      Et c'est sans doute là, l'un des points capitaux du contre-pouvoir que peut exercer le Maire d'arrondissement, c'est-à-dire cette opposition médiatique qu'il peut prendre contre le Maire Central. Il opposera habituellement l'intérêt général des habitants de l'arrondissement à la décision qu'il jugera politique du Maire Central. C'est donc par un curieux mécanisme de rapport de forces que le Maire d'arrondissement d'opposition semble bénéficier en la matière d'une plus large autonomie que le Maire d'arrondissement appartenant à la majorité municipale.

      Comme le remarque Christian Philip, qui a coordonné, sous la précédente mandature, les Maires d'arrondissement, « il est souvent plus difficile de s'opposer à ses adversaires que de rendre des arbitrages défavorables à ses amis ». C'est également ce constat que fait aujourd'hui le Maire PS du 7ème arrondissement de Lyon, Jean-Pierre Flaconnèche.

      En effet, dans le cadre de l'opposition, une décision de ne pas réaliser un investissement dans l'arrondissement sera relayée en termes médiatiques par le Maire d'arrondissement comme le sacrifice des habitants à des fins politiciennes.

      Néanmoins, ce pouvoir, bien que réel, demeure limité et ce pour trois raisons majeures :

  • D'abord l'absence de réel cabinet pour le Maire d'arrondissement qui lui interdit notamment de disposer d'un véritable service de presse
  • Ensuite l'inégalité flagrante en matière de communication qui l'oppose au Maire de Lyon dont le poids médiatique est incontestablement plus important.
  • Enfin, le fait que la position critique que peut avoir un Maire sur un dossier ne saurait devenir systématique au risque de l'enfermer dans un rôle de contestation stérile et de retourner à son désavantage son pouvoir médiatique. Pour être efficace, ses oppositions doivent donc rester peu fréquentes.

      Ainsi le Maire d'arrondissement peut bénéficier d'un poids politique personnel important mais limité par l'étroitesse de ses compétences. Cependant la jurisprudence qui s'est établie dans les relations qu'entretiennent le Maire Central et le Maire d'arrondissement renforce en partie ses prérogatives et tend à clarifier son rôle.


1.2.3. Un pouvoir en voie d'affirmation

      La jurisprudence a en effet tenté de définir précisément la répartition des pouvoirs et les compétences de chacun des acteurs. Il convient de remarquer tout d'abord qu'il existe une véritable jurisprudence qui démontre la source de tensions entre les Maires d'Arrondissement et la Mairie Centrale avant de remarquer que le juge administratif, dans sa décision concernant le partage de l'information, a eu une lecture originale de la loi PML et que la jurisprudence rendue dans les conflits avec la Mairie Centrale tend à définir les compétences propres du Maire d'Arrondissement.


1.2.3.1. Le droit reconnu au Maire d'Arrondissement d'informer le citoyen

      L'une des jurisprudences les plus importante dans les relations qu'entretient le Maire d'Arrondissement avec le Maire Central a été rendue à par le Tribunal Administratif de Lyon le 20 octobre 1997.

      Le Maire du 1er arrondissement, l'écologiste Gilles Buna avait décidé d'éditer un journal d'arrondissement en vue d'informer la population sur les actions menées par le Conseil d'Arrondissement. Il a donc émis un mandat de paiement qui a fait l'objet d'un rejet de la part du trésorier principal au motif que cette publication n'entrait pas dans ses compétences. Le Maire du Premier lui a alors adressé un ordre de réquisition puis a fait parvenir au trésorier principal de la ville un second mandat avant que le Maire de Lyon ne demande au tribunal administratif :

  • D'annuler l'acte administratif du journal d'arrondissement
  • D'annuler les mandats de paiement émis par le Maire du premier Arrondissement
  • D'annuler l'ordre de réquisition

      Gilles Buna a alors contesté à la Mairie de Lyon l'intérêt à agir dans la mesure où « en application de la loi n°82-1169 du 31 décembre 1982, dite loi PML, il a agi au nom de la commune en qualité d'exécutif de l'arrondissement (...) et que le Maire de Lyon est dépourvu du moindre intérêt à contester les décisions prises par le Maire d'arrondissement au nom de la ville ».

      Il apparaît que la contestation de l'intérêt à agir n'a pas été reconnue dans la mesure où il ne correspond ni à l'esprit ni à la lettre de la loi PML qui prévoit d'ailleurs elle-même un mécanisme de recours (art 24 de la loi PML)

      Si il reconnaît donc au Maire de la Commune un intérêt à agir, il n'en demeure pas moins que le Tribunal administratif de Lyon a rejeté la requête de la ville, confirmé en cela par la Cour d'appel de Lyon dans son jugement du 23 décembre 1999. Comment le juge administratif a-t-il motivé sa décision alors même que la loi du 31 décembre 1982 énonce de manière limitative les compétences accordées à l'arrondissement et à son Maire et que le droit d'informer les citoyens ne lui est pas attribué ?

      Le Tribunal Administratif a en fait estimé que l'information représentait un caractère accessoire dans la mesure où celle-ci portait sur les compétences directes à l'exception toutefois des questions écrites posées au Maire de la Commune dont le Conseil Municipal fixe seul les modalités de publicité des débats (conformément à l'article 6 de la loi PML).

      Le Tribunal administratif a par ailleurs suivi les conclusions de Mme Geneviève Verley-Cheynel, Commissaire du Gouvernement, qui n'excluait pas à priori l'arrondissement du champ d'application de l'article L. 2141-1 du code Général des Collectivités Territoriales et qui « proclame solennellement le droit à l'information générale des habitants de la commune » le reconnaissant comme « un principe essentiel de la démocratie locale ».

      Enfin, suivant également les conclusions du Commissaire du Gouvernement, le Tribunal Administratif a reconnu au Maire la compétence de décider seul de la création d'un bulletin d'arrondissement à la condition qu'il ait dégagé à l'état spécial un budget pour le faire. Or il est apparu dans le cas en l'espèce qu'au moment de la discussion de l'état spécial, la création d'un journal d'arrondissement avait été envisagée et si elle n'avait pas été inscrite en tant que tel à l'état spécial, des crédits avaient été prévus.

      Quels enseignements pouvons nous tirer de cette jurisprudence ? En premier lieu le fait majeur que les compétences du Maire d'arrondissement peuvent être développées malgré le caractère limitatif de la loi.

      Ensuite, que le Maire d'arrondissement partage le droit d'informer les habitants avec le Maire de la ville, ce qui renforce davantage encore la possibilité de s'ériger en contre-pouvoir de l'exécutif municipal.

      Enfin, nous soulignerons l'analyse que fait Arnault Noury 56 , regrettant qu'en l'espèce, le juge n'ait pas tranché la question de fond qui fait que le jugement oppose en fait, non pas le Maire de Lyon au Maire du Premier arrondissement, mais la ville de Lyon à elle-même.

      Néanmoins, il convient de remarquer l'importance de cette jurisprudence et d'analyser les autres décisions juridiques qui tendent à définir les compétences propres du Maire d'arrondissement.


1.2.3.2. La jurisprudence précise la définition des compétences propres au Maire d'arrondissement

      Nous analyserons dans cette section trois jurisprudences qui nous paraissent illustratives dans la définition des compétences propres au Maire d'arrondissement ou au Maire de la ville. 

      La Première jurisprudence concerne l'inscription d'office à l'ordre du jour du Conseil d'Arrondissement d'une proposition faite par mille habitants au moins 57 . Dans son règlement intérieur le 3ème arrondissement de Paris avait pris cette disposition. Le juge administratif a constaté l'illégalité de cette disposition dans la mesure où il reconnaît, conformément à la PML 58 , au seul Maire d'arrondissement la compétence de fixer l'ordre du jour des séances du Conseil. Ce jugement vient donc renforcer les prérogatives propres du Maire d'Arrondissement.

      Dans la même saisine, le Tribunal Administratif a par ailleurs rejeté le projet d'organisation d'un référendum par l'arrondissement, attribuant cette compétence au Maire de la ville. Néanmoins, le tribunal a validé la possibilité d'organiser un débat entre le Conseil d'Arrondissement et la population dans la mesure où ce débat intervienne à l'issue du Conseil d'Arrondissement.

      Cette triple jurisprudence soulève donc la question de la proximité réelle de l'arrondissement et de son Maire par rapport aux citoyens. Le projet initial de la PML avait pour objet de renforcer la démocratie mais le juge administratif, tout en tenant compte de l'esprit de la loi, a du préserver l'équilibre des compétences propres au Maire de la ville et au Maire de la Commune.

      La seconde jurisprudence s'intéresse à la faculté laissée au Maire d'arrondissement d'attribuer la moitié des logements sociaux du quota ville sur son arrondissement. Le pouvoir réglementaire a en effet essayé par l'article 11 du décret du 6 septembre 1983 de redéfinir les conditions de la distribution des logements sociaux notamment en matière de relogement d'urgence.

      Par sa décision du 20 novembre 1989, le juge administratif a considéré ce décret comme contraire à la loi du 31 décembre 1982 et a donc frappé d'illégalité le second alinéa de l'article 11.

      De la même manière, le tribunal administratif de Paris, par cette décision, juge illégale la délibération du 5 mars 1984, prise par le Conseil de Paris, fixant, en application du décret du 6 septembre 1983, la modalité d'attribution des logements sociaux.

      Ainsi le juge administratif a veillé à la stricte application de la loi et a souhaité maintenir l'équilibre des pouvoirs entre le Maire d'arrondissement et le Maire central. Il a refusé le droit à l'état de créer, de manière réglementaire, une mesure dérogatoire au droit législatif et a frappé de nullité les actes qui découlaient de cette dérogation.

      Enfin, et nous avons déjà souligné cette jurisprudence, le 25 avril 1997, le tribunal administratif de Paris a considéré que « le Maire d'arrondissement [devait] être regardé comme une personne ayant intérêt à saisir la Chambre Régionale des Comptes pour qu'elle constate l'insuffisance d'une dotation globale attribuée au Conseil d'Arrondissement par le Conseil de Paris ».

      Sans revenir sur la question de la personnalité juridique que tend à soulever une telle décision, nous remarquerons qu'une fois de plus, le Tribunal administre veille à définir les compétences propres du Maire d'arrondissement pour lui permettre d'exercer l'ensemble de son pouvoir. Le Maire peut donc porter recours devant la Cour Régionale des Comptes s'il juge que la dotation qui lui est accordée est insuffisante.


Synthèse

      Le Maire d'arrondissement dispose donc de certains moyens pour s'ériger en contre pouvoir par rapport à la Mairie centrale. Si son statut officiel ne lui accorde que des compétences limitées, celles-ci sont néanmoins clairement définies et le tribunal administratif a constamment veillé à leur strict respect

      Ce statut est renforcé par le poids politique personnel important que peut avoir le Maire d'arrondissement et le fait qu'il soit dans l'opposition tend à renforcer cette analyse. Ses faibles compétences exécutives lui permettent de réaliser un véritable travail de terrain le plaçant comme l'interlocuteur privilégié de la population et lui offrant ainsi un fort pouvoir relationnel. La possibilité dont il dispose de contester médiatiquement les décisions de l'exécutif municipal le place également clairement dans le rôle de contre pouvoir même si cette faculté doit être limitée par le fait que, pour être efficace, elle ne saurait être systématiquement utilisée.

      Enfin, par la jurisprudence, le Maire a vu s'effectuer une interprétation non limitative de la loi, et s'est donc vu attribuer des compétences en matière de communication qui n'étaient pas prévues à l'origine. Cette possibilité renforce indiscutablement son pouvoir d'opposition.

      Néanmoins, le Maire d'arrondissement souffre cruellement d'une absence de pouvoir décisionnel qui le place en porte-à-faux avec de citoyens qui voient en lui un acteur de proximité.


1.3. Dépourvu de pouvoirs décisionnels, le Maire d'arrondissement est pourtant perçu comme un acteur de proximité

« Le Maire d'arrondissement dispose d'un mauvais statut. En effet, on laisse croire aux habitants d'un quartier que le maire qu'ils ont élu est leur premier interlocuteur. Cependant, sauf rares exceptions, les solutions sont de la compétence de la mairie centrale, de la Courly, du conseil général ou régional.».

      La position que prend ici Nicole Chevassus pose de manière très claire le problème fondamental que rencontre le Maire d'Arrondissement, cette perception de proximité par les habitants qui attendent de véritables décisions du Maire alors que celui-ci est dépourvu de pouvoirs décisionnels.

      D'ailleurs, Christian Philip et Jean-Pierre Flaconnèche, s'ils indiquent qu'ils sont particulièrement attachés à défendre le rôle du Maire d'Arrondissement et qu'ils jugent que ce dernier constitue « un acteur important de la politique de proximité » reconnaissent néanmoins, comme le dit Christian Philip, que « les habitants n'ont pas conscience de l'absence de leurs pouvoirs réels ». Appartenant à la majorité municipale, Jean-Pierre Flaconnèche peut sans doute jouer un rôle de relais des sollicitations de la population plus important que ses collègues des 6ème et 3ème arrondissements mais il précise également qu'il est « plus facile [pour le Maire de Lyon] d'arbitrer en défaveur de ses amis ».

      Ainsi, il existe une ambiguïté à s'engager publiquement durant la campagne électorale sur des questions précises relatives à l'arrondissement (1.3.1.) et à renforcer ainsi cette perception du Maire d'arrondissement comme acteur de proximité (1.3.2.) alors qu'il ne possède pas de véritables pouvoirs décisionnels (1.3.3.).


1.3.1. L'engagement sur l'arrondissement lors de la campagne municipale

      La loi PML a en effet divisé le scrutin électoral en 20, 8 ou 9 scrutins suivants que les élections se déroulent à Paris, Marseille ou Lyon. Dès lors, il est devenu nécessaire de faire centrer la campagne sur l'arrondissement pour remporter l'élection alors que le fait majoritaire est municipal et tend donc à réduire l'action politique des Maires d'Arrondissement d'opposition à des stratégies de communication.


1.3.1.1. L'obligation de centrer la campagne électorale sur l'arrondissement

      A Paris et à Lyon, les récentes élections municipales viennent éclairer de nouveau la problématique de l'unité de la collectivité municipale. Dans les deux grandes métropoles en effet, les résultats des scrutins du 18 mars 2001 sont pour le moins ambigus puisque dans les deux cas les listes de droite, majoritaires en voix, se retrouvent minoritaires en sièges. Bien sûr on opposera à cette illustration la division de la droite dans certains arrondissements. Mais à Lyon par exemple, ce n'est pas dans les arrondissements où la droite était divisée au second tour (en l'occurrence les deuxième et sixième arrondissements) qu'elle a perdu. C'est donc la crainte de voir basculer à gauche des arrondissements qui a conduit dans le 3ème à la fusion des listes. Ainsi, sur un scrutin municipal unique, on peut légitimement supposer que la droite se serait unie et aurait été majoritaire en voix.

      A Paris et à Lyon, les élections semblent avoir souffert de ce que nous pourrions appeler « le syndrome américain 59  » c'est-à-dire la possibilité, pour une coalition minoritaire en voix, de se retrouver, du fait de la multiplicité des scrutins et de leur différence de pondération, majoritaire en sièges.

      Cette donnée doit donc être prise en compte durant le déroulement de la campagne électorale et c'est ainsi que les candidats sont amenés à définir, en plus d'un programme applicable à l'ensemble de la municipalité, des propositions concrètes sur l'arrondissement. Cette campagne est particulièrement importante et toutes les listes se sont d'ailleurs organisées autour de l'échelon de l'arrondissement. Ainsi, Martine Roure pour « En avant Lyon », Jean-Michel Dubernard pour « D'abord les Lyonnais » et Madelaine Yérémian pour « Millon Pour Lyon » ont pris la responsabilité de l'organisation de la campagne dans le 3ème arrondissement de Lyon. Des comités réunissant l'ensemble de ces responsables ont été institués au sein de chaque équipe centrale.

      Une équipe d'arrondissement a ensuite porté les projets précis à la population en tentant de répondre aux problèmes très matériels que se posaient les habitants des quartiers et notamment :

  • Les questions relatives au stationnement et à l'aménagement de parkings
  • La volonté de voir augmenter le nombre d'espaces verts
  • La création et l'équipement de nouvelles écoles
  • L'animation commerciale...

      Ainsi, comme le souligne Arnauld Noury 60  « la loi a consacré [une] dimension institutionnelle en prescrivant l'élection des Conseils d'Arrondissement au Suffrage Universel Direct ».

      Nous touchons sans doute ici au coeur du problème. Le citoyen, lors de son vote, s'il a conscience de voter pour le Maire Central, n'élit pas, même au suffrage universel direct comme c'est le cas dans les autres municipalités, le Maire de la ville mais le Maire de l'arrondissement auquel dès lors il accorde une légitimité. Il faut d'ailleurs remarquer que de la même manière, les habitants mécontents de la politique menée ne pourront pas sanctionner directement le Maire de la ville mais le Maire de l'arrondissement sur lequel ils détiennent un pouvoir de sanction politique. C'est d'ailleurs ce que tend à démontrer Christian Philip lorsqu'il affirme : « Lors de la campagne électorale de 1995, nous avions considérés les 1er, 8ème et 9ème arrondissements comme prioritaires à notre action politique parce qu'ils étaient profondément en retard. Nous ne nous étions pas trompé dans notre analyse puisque ce retard a été sanctionné par l'élection d'un Maire d'arrondissement de Gauche ».

      Néanmoins, en remplaçant le Maire d'arrondissement le citoyen ne sanctionne pas forcément le « vrai responsable » de sa situation car le fait majoritaire est avant tout municipal.


1.3.1.2. Le fait majoritaire est cependant municipal

      La possibilité offerte aux électeurs d'élire des Conseils d'arrondissement et une partie des Conseillers Municipaux conduit à des situations de cohabitation au sein de la communauté municipale.

      Le programme défendu par le Maire d'arrondissement d'opposition ne saurait correspondre aux propositions faites par la majorité car on voit mal, dans le cas contraire, comment les deux listes auraient pu se démarquer durant la campagne électorale. Dès lors le Maire d'arrondissement d'opposition s'est engagé durant toute la campagne à mener une politique qui a suscité l'adhésion dans l'arrondissement - puisque la liste qu'il conduisait a obtenu la majorité (même relative) des suffrages exprimés - et se retrouve devant l'impossibilité de l'appliquer car il ne possède pas les pouvoirs décisionnels qui sont aux mains de son adversaire politique, le Maire de la ville.

      « Lorsque nous sommes en désaccord avec la Mairie Centrale, explique Nicole Chevassus, l'exécutif fait ce qu'il avait décidé initialement sans tenir compte de notre avis ». L'ensemble des décisions étant concentré aux mains du Maire d'arrondissement, « il est inévitable que la Mairie Centrale soit plus sensible aux problèmes d'un Maire d'arrondissement de la majorité qu'à ceux de ses adversaires politiques. » ajoute-t-elle.

      Cette situation engendre à terme un véritable problème de citoyenneté et ce, pour trois raisons majeures :

  • Les électeurs peuvent avoir le sentiment de l'inutilité de leur vote. Ils ont en effet approuvé une politique, désigné pour cela un Maire et c'est une tierce personne, sur laquelle ils n'ont un pouvoir de sanction que très secondaire, qui leur impose les décisions qu'ils avaient rejetées.
  • Ils peuvent également avoir le sentiment d'être « pris en otage » et de subir les décisions de la Mairie Centrale qui pourrait être amenée à limiter les aides, les subventions et les investissements accordées à un arrondissement qui n'appartient pas à sa famille politique.
  • En fait, le citoyen souhaite uniquement que soient gérés dans l'intérêt de l'arrondissement les problèmes qu'il rencontre au quotidien et ne se soucie, ni ne comprend vraiment d'ailleurs, le complexe système administratif qui prévaut dans les trois municipalités de Paris, Lyon et Marseille.

      Cette particularité de gestion administrative au sein de ces trois villes réduit en fait l'action politique du Maire d'arrondissement à de simples stratégies de communication.


1.3.1.3. L'action politique du Maire d'arrondissement est donc réduite à des stratégies de communication

      En effet, cette absence de capacité décisionnelle, du fait de l'opposition politique au Maire de la ville, réduit le champ d'action du Maire d'arrondissement à des stratégies politiques. Ces stratégies utilisent l'ensemble des « pouvoirs informels » du Maire d'arrondissement et en particulier son « pouvoir médiatique ».

      Elle peuvent revêtir différentes formes qui vont de la critique des décisions municipales à la défense de ses propres projets (notamment en matière d'arbitrages) et à l'attribution des réalisations effectuées par la commune.

      On remarquera ainsi qu'un Maire d'opposition pourra accentuer les critiques à l'égard de la Mairie, faire rejeter un dossier en Conseil d'Arrondissement, interpeller le Maire Central sur une question écrite. Il expliquera, in fine, qu'il a tenté par tous les recours que lui conférait la loi de s'opposer à la décision de la Mairie Centrale pour préserver l'intérêt des électeurs de son arrondissement mais qu'en vertu de jeux politiciens, le Maire de la ville n'a pas cédé à sa requête.

      A l'inverse, le Maire d'arrondissement d'opposition aura toute la latitude pour remarquer qu'un investissement municipal s'est porté sur un autre arrondissement que le sien, d'autant plus si l'arrondissement sur lequel il a été effectué se situe dans la majorité municipale. Il dénoncera alors le sacrifice des habitants de son arrondissement et accusera le Maire Central de privilégier ses amis politiques au détriment de l'intérêt général.

      De la même manière, il tentera de s'approprier l'ensemble des réalisations bénéfiques pour l'arrondissement, arguant que c'est grâce à sa capacité de négociation, au réseau relationnel dont il dispose par rapport aux autres collectivités et grâce à l'association constante du Conseil d'arrondissement que le projet a pu être mené à bien.

      A cet égard, la jurisprudence Buna sur la possibilité de créer un journal d'arrondissement participe de cette stratégie puisque en informant la population directement, le Maire s'approprie de manière subjective l'ensemble des réalisations détaillées.

      Ainsi, le cas du 9ème de Lyon, lors de la précédente mandature, relève de cette analyse puisque tout au cours de la campagne électorale, le Maire du 9ème, Gérard Collomb a expliqué qu'il avait obtenu des avancées considérables pour son arrondissement. Or, comme le remarque l'ancien premier adjoint de Raymond Barre, « le Maire de Lyon avait fait du 9ème une priorité dans sa politique municipale ». On peut dès lors discuter la paternité des investissements réalisés sur l'arrondissement.

      Cette politique de communication est d'autant plus aisée qu'il semble particulièrement difficile d'expliquer à la population les mécanismes de financement et de prise de décisions des réalisations qui ont été effectués sur leur arrondissement. Le Maire d'arrondissement peut d'autant plus facilement s'attribuer le mérite des réalisations qu'il est perçu par les habitants comme un acteur de proximité.


1.3.2. La perception du Maire d'arrondissement comme un acteur de proximité

      Les habitants de l'arrondissement reconnaissent en effet à leur Maire une forte implication dans la vie locale car il est l'élu qui gère leur quotidien en matière administrative, qui répond à leurs sollicitations et administre les équipements publics de proximité.


1.3.2.1. Le Maire d'arrondissement, élu du quotidien

      Le Maire est la personnalité politique qui représente l'état pour l'ensemble des habitants de l'arrondissement. A l'image de l'élu des petites communes, qui est particulièrement apprécié par ses concitoyens, il est particulièrement accessible et rythme des moments importants de la vie locale.

      A l'inverse, le Maire Central est lointain et apparaît comme un personnage davantage détaché des réalités locales.

      A titre d'exemple, c'est le Maire d'arrondissement ou l'un de ses adjoints qui procède, dans la plupart des cas, aux cérémonies de mariage. C'est également à la Mairie d'arrondissement que s'effectuent les démarches d'état civil 61 .

      Le Conseil d'arrondissement gère également les questions liées aux affaires sociales et à la petite enfance. Enfin, la Mairie d'arrondissement délivre les documents administratifs.

      Or, dans l'imaginaire collectif, le chef de l'ensemble de cette administration est le Maire d'arrondissement, celui qui a été désigné par le suffrage universel. Or les Français sont particulièrement attachés à leurs élus locaux.

      C'est d'ailleurs auprès du Maire d'arrondissement que les habitants viennent protester contre des problèmes de propreté (pourtant gérés par la Communauté Urbaine à Lyon), de voierie (relevant de la Mairie Centrale, voire du Préfet) ou de sécurité (relevant du Maire ou de l'Etat 62 ).

      Jean-Pierre Flaconnèche explique d'ailleurs :

« Je suis convaincu que le Maire d'arrondissement est un échelon institutionnel reconnu de la part des citoyens. La population s'adresse directement au Maire et à son équipe. De fait, il recouvre une légirtimité qui va au-delà des simples compétences théortiques que lui confère la loi »

      Or, il est vrai que le Maire d'arrondissement s'est peu à peu imposé comme un intermédiaire entre ses administrés et les autres institutions.


1.3.2.2. Le Maire d'arrondissement comme intermédiaire entre la population et les institutions publiques

      A quoi tient donc le fait que la population semble se tourner prioritairement, et pour tout type de requête, vers le Maire d'arrondissement ?

      En dehors des raisons que nous venons d'évoquer, nous remarquerons que la présence très forte du Maire d'arrondissement dans son quartier, notamment lors des « petites manifestations locales » fait qu'il a rencontré de manière informelle un grand nombre de ses concitoyens. Dès lors, il leur est plus aisé de solliciter un élu qu'ils ont rencontré qu'un élu qu'ils ne connaissent pas.

      Ainsi, les manifestations, les assemblées générales d'association, la présence de terrain et même le travail électoral qu'accomplit le Maire d'arrondissement sur les marchés ou lors de visites chez les commerçants illustrent notre propos.

      Cependant la satisfaction de la plupart de ces requêtes ne dépend absolument de la compétence du Maire d'arrondissement. Et Nicole Chevassus de constater :

« Ceci crée un décalage entre les attentes et la satisfaction des habitants du quartier qui assez rapidement pensent que, grosso modo, le maire d'arrondissement ne sert à rien. ».

      Christian Philip ne semble pas loin de partager cette analyse lorsqu'il explique :

« Les habitants de l'arrondissement viennent nous solliciter sur des dossiers qui ne relèvent pas de notre compétence et nous devons les aider à trouver une solution sinon ils ne viendront plus nous voir. »

      Pourtant le Maire d'arrondissement, par la gestion des équipements et des services de proximité, peut parfois répondre à leur attente.


1.3.2.3. La gestion des équipements et des services de proximité

      Le Maire au terme de la loi PML gère en effet les services et les équipements de proximité qui lui sont délégués. Grâce à cette gestion il peut répondre à certaines sollicitations de la population de manière directe et notamment en ce qui concerne :

  • Le logement social, puisqu'il attribue pour moitié le quota de logements sociaux réservé à la ville. Il existe néanmoins une véritable disparité en fonction des arrondissements puisque le nombre de logements n'est pas également réparti sur l'ensemble de la ville. Dans le troisième par exemple la population a augmenté très rapidement et a transformé sociologiquement l'arrondissement (arrivée de jeunes couples avec des enfants en bas âge) Dès lors, le logement social semble insuffisant.
  • Les crèches et les équipements réservés à la petite enfance. Là encore de fortes inégalités surviennent entre les arrondissements et l'absence de disponibilités place parfois le Maire dans une situation délicate. Christian Philip ne demande-t-il pas que son arrondissement soit regardé comme « prioritaire » par la municipalité dans le projet d'arrondissement qu'il soumet à la Mairie Centrale ?
  • Pour les équipements transférés, le Maire en assume à la fois l'entretien et l'animation. Il peut donc répondre aux souhaits exprimés par des associations de réaliser des opérations spécifiques par exemple dans certains espaces verts ou équipements sportifs
  • Le Maire d'arrondissement peut également mettre à disposition des salles pour les associations, participant ainsi au développement du tissu social local.
  • Enfin, par la réception du public en Mairie d'arrondissement pour l'application des démarches administratives, il fournit les services de proximité et veille à leur bonne gestion.

      Le Maire d'arrondissement, s'il ne dispose donc pas d'immenses prérogatives et ne peut répondre à l'ensemble des sollicitations de ses concitoyens gère néanmoins certains équipements qui lui permettent d'apporter une réponse immédiate à certains problèmes. Ses fonctions lui permettent par ailleurs de servir de relais entre la population et l'administration.

      Il n'en demeure pas moins que l'absence de pouvoirs décisionnels directs constitue pour lui un sérieux handicap politique.


1.3.3. L'absence de pouvoirs décisionnels directs

      La marge décisionnelle du Maire d'arrondissement semble en effet très faible puisque la loi PML ne lui accorde qu'un dérisoire pouvoir réglementaire et le prive de la qualité d'Officier de Police judicaire. La limitation de son budget et l'absence de capacité d'investissement contribuent à cette absence de capacité décisionnelle.


1.3.3.1. L'absence de pouvoirs réglementaires et de la capacité d'officier de police judiciaire.

      Le Maire d'arrondissement ne dispose pas en effet de pouvoirs réglementaires réels. Sa possibilité de prendre des arrêtés se limite à la délégation de signature qu'il peut conférer à ses adjoints.

      Or les problèmes que lui soumettent ses concitoyens sont nombreux et nécessiteraient une capacité pleine et entière en matière de pouvoir réglementaire. Ainsi, pour tous les domaines relatifs au stationnement, à la voirie, à la circulation, il est obligé de référer à l'adjoint en Mairie centrale pour que celui-ci prenne l'arrêté municipal qui apportera une solution à un problème de proximité.

      Cette incapacité engendre une incompréhension de la part du citoyen qui lui attribue comme à tout Maire ces compétences. Les démarches qu'est donc obligé d'engager l'élu sont parfois longues et ce d'autant plus que la Mairie Centrale n'est pas forcément disposée à lui faciliter la tâche.

      Le respect même des arrêtés pris par le Maire de la ville pose problème au Maire d'arrondissement comme le souligne Bernard Rey. Il cite en exemple la fermeture d'une épicerie qui ne respecte pas l'arrêté municipal concernant les horaires d'activités des lieux susceptibles de vendre de l'alcool. Par une réponse du 25 juillet 2001 au Maire du 3ème arrondissement, le chef de cabinet du Préfet, Louis SCHWEITZER explique :

« Il appartient au Maire de Lyon de mettre en oeuvre la procédure administrative qui s'impose quant au non respect de l'arrêté (...) ». Il affirme néanmoins que « les services de police ne manqueront pas d'apporter leur concours en verbalisant systématiquement toute infraction constatée ».

      Car un second écueil vient limiter le pouvoir du Maire d'arrondissement, l'absence de capacité d'officier de police judiciaire, qui est normalement conféré aux Maires.

      L'article 16 du code de procédure pénale précise en effet que les Maires et leurs adjoints ont la qualité d'officier de police judiciaire. Or l'article ne mentionne pas le Maire d'Arrondissement.

      Dans son projet de mandat 2001-2007, le Conseil d'Arrondissement aborde cette question de la sécurité 63 . Les propositions qu'il définit se résument pourtant à des voeux d'inflexion de la politique municipale. Il tente cependant de demander une responsabilité accrue en la matière pour « [qu'] un rôle [soit] donné à l'arrondissement quant à la définition des missions des gardiens municipaux de la paix auprès des citoyens en matière de police de proximité »

      Il est donc certain que cette double absence tend considérablement à limiter les réponses immédiates que peut apporter le Maire aux problèmes qui lui sont soumis. Or ce phénomène est renforcé par la maigreur du budget de l'arrondissement et son incapacité à investir.


1.3.3.2. La faiblesse du budget accordé à l'arrondissement et l'absence de capacité d'investissement

      Le budget constitue donc un autre handicap pour le Maire d'arrondissement et ce pour quatre raisons majeures :

  • D'abord en raison de la faiblesse même des budgets accordés aux arrondissements. Seulement 3,1 millions de francs accordés au 3ème, l'arrondissement le plus peuplé de Lyon (avec plus de 90.000 habitants). Or en comparaison d'une ville moyenne, ce budget apparaît dérisoire.
  • Ensuite, à cause de la nature des dépenses qui peuvent être engagées par le Maire d'arrondissement puisqu'elles se limitent à de l'entretien ou de l'animation. Le Maire d'arrondissement ne dispose pas de la possibilité d'investir.
  • Il faut également ajouter le fait que le Maire est tenu de respecter l'état spécial représentant en fait le budget qui a été adopté à la fois par le Conseil d'Arrondissement et la Mairie Centrale. Dès lors, il est particulièrement encadré dans la possibilité qui lui est offerte d'engager les dépenses qu'il juge nécessaires
  • Enfin, en raison de la nature même de la dotation qui le place sous la dépendance du Conseil Municipal et qui le prive de toute responsabilité financière.

      Toutes ces limites privent le Maire d'Arrondissement d'une totale liberté de manoeuvre et ne lui permettent pas d'engager véritablement les politiques de son choix.

      En matière de soutien à la vie associative par exemple, cette faiblesse budgétaire est terriblement paralysante. Aucune subvention lourde ne peut être offerte à des associations importantes en matière de lien social.

      Le Maire d'arrondissement doit cependant être consulté lorsque des subventions sont attribuées par la Mairie Centrale à des associations agissant uniquement dans le cadre de l'arrondissement. Il ne s'agit pas cependant d'un pouvoir décisionnel mais d'un pouvoir purement consultatif, à la limite, d'impulsion.

      Le législateur a donc créé une très forte dépendance de l'arrondissement par rapport à la mairie centrale sur cette question budgétaire. Elle place de fait l'arrondissement dans une position demanderesse.

      Privé d'une réelle capacité budgétaire, le Maire d'arrondissement doit donc limiter ses initiatives et tenter de trouver la plus grande marge de choix dans un ordonnancement des dépenses très encadré.


Synthèse

      Ainsi, le Maire d'arrondissement semble effectivement perçu comme un acteur de proximité. C'est d'ailleurs ce qu'a voulu le législateur de 1982 en lui conférant des compétences, certes limitées, mais qui touchaient directement au quotidien de la population. Néanmoins le « fait majoritaire » demeure municipal et place le Maire d'arrondissement dans une situation complexe où il ne dispose pas directement des moyens pour apporter une réponse aux sollicitations qu'il reçoit. La faiblesse de son budget, l'absence de pouvoirs réglementaires, ne sont compensées que par la gestion de quelques équipements de proximité et sont surtout masquées par des stratégies de communications électorales. Le Maire d'arrondissement est donc sans doute handicapé politiquement par ce statut ambigu.


Conclusion

      Au terme de cette première partie il convient de dégager un certain nombre d'analyses.

      Dès l'origine, le législateur a été contraint, pour maintenir l'unité de la collectivité municipale, de donner à l'arrondissement une nature juridique floue, entre la collectivité territoriale et l'établissement public. Il a fait de l'arrondissement une division administrative au sein de la commune.

      De cette décision originelle découlent toutes les questions relatives à l'ambiguïté des pouvoirs du Maire d'Arrondissement. Bien sûr la loi PML du 31 décembre 1982 lui a conféré un véritable statut. Exécutif du Conseil d'arrondissement il est au contact direct de la population et est régulièrement consulté par la Mairie centrale. Néanmoins, il est privé d'autonomie financière et de capacité décisionnelle ce qui le contraint à perpétuellement négocier avec le Maire de la ville et de l'arrondissement.

      Néanmoins, il bénéficie de la possibilité - certes limitée mais tout de même existante - d'instaurer un rapport de force médiatique avec le Maire de la ville, et ce d'autant plus facilement, qu'il est considéré comme un élu de proximité par les habitants. Ces derniers n'ont sans doute pas conscience du caractère extrêmement limité de ses prérogatives, ce qui peut parfois le placer en porte-à-faux à l'égard de citoyens qui sont également ses électeurs.

      En fait, le Maire d'arrondissement représente l'exécutif d'une instance à caractère essentiellement consultatif et ne peut donc exercer sa capacité décisionnelle que de manière marginale. Cette situation insatisfaisante semble aujourd'hui appeler à une redéfinition de ses compétences.


2. Vers une redéfinition des compétences du Maire d'Arrondissement

      Introduction

      Dès l'origine de la loi PML le débat s'était arc-bouté sur les compétences du Maire d'arrondissement qui risquaient de remettre en cause les principes de la libre administration des collectivités territoriales et l'unité de la commune.

      Le débat a depuis lors été considérablement alimenté à la fois par la pratique et par la jurisprudence. La loi elle-même a été modifiée à de nombreuses reprises en 1983 (loi 83-663) en 85 (lois 85-729 et 85-1268), en 1987, dans un contexte de cohabitation (loi 87-509 qui modifie notamment le découpage des secteurs et des arrondissement), en 1992 (lois 92-108 et 92-125), en 1995 (loi 95-115) et surtout en 1996 (loi 96-142 qui abroge de nombreux articles de la loi initiale). Au total, il s'agit donc de sept modifications législatives qui ont été portées à la loi depuis son entrée en vigueur. Cette multiplication des modifications peut sembler être la volonté de redéfinir les grandes orientations d'une loi qui cherchait dès le départ un difficile équilibre.

      Le sujet est d'ailleurs en pleine actualité puisque le sénateur Jean-Claude Gaudin, par ailleurs Maire de Marseille, a réussi à faire adopter par le parlement une proposition de loi visant à permettre l'élection à la Communauté Urbaine de Conseillers d'arrondissement. Cette initiative parlementaire doit nous rappeler que le Conseil d'Arrondissement et son Maire évoluent dans un paysage administratif et juridique mouvant qui agit également sur leurs propres compétences.

      Par ailleurs, en légiférant sur la démocratie de proximité, le parlement vient de voter une série d'amendements qui ouvre une nouvelle discussion de la loi PML et tend à redéfinir les compétences du Maire d'Arrondissement.

      En fait, il convient de remarquer que l'imbrication des compétences entre les collectivités et l'émergence des communautés urbaines engendrent de nouvelles limites aux pouvoirs du Maires d'arrondissement (2.1.). A l'opposé, les récentes tentatives de réforme de la loi PML tendent à renforcer les compétences du Maire d'arrondissement et son rôle de proximité (2.2.). Reste néanmoins la question fondamentale de sa légitimité (2.3).


2.1. L'imbrication des compétences et l'émergence des communautés urbaines : nouvelles limites aux pouvoirs du Maire d'Arrondissement ?

      « La population s'adresse à nous lorsqu'il y a des problèmes de voiries mais les travaux sont décidés par le Conseil municipal, souvent avec la participation de la Courly 64 , voire du Conseil Général et du Sytral 65  s'il y a un abri bus à proximité ». C'est ainsi que Bernard Rey résume cet enchevêtrement des compétences entre les différents acteurs qui constituent l'environnement politique et administratif de l'arrondissement. Il convient d'ailleurs d'y ajouter les régions.

      C'est ainsi que l'essor des collectivités locales depuis 1981 et 1986, date de l'élection au suffrage universel des Conseil Régionaux, et plus récemment l'émergence réelle des communautés urbaines vient compliquer l'environnement décisionnel de l'arrondissement et donc limiter de fait les pouvoirs de son Maire.

      En fait, il convient de remarquer que le Maire d'arrondissement est perpétuellement en position de demandeur (2.1.1.), alors que la multiplication des échelons administratifs conduit à une constante négociation entre les acteurs et un affaiblissement de ses compétences directes (2.1.2.) et que la loi Gaudin sur l'élections des Conseillers communautaires engendre de nouvelles interactions entre l'arrondissement et la communauté d'agglomération. (2.1.3.)


2.1.1. Le Maire d'arrondissement est en position de perpétuel demandeur

      Le Maire d'arrondissement, lorsqu'il souhaite impulser une décision politique, doit négocier à la fois avec la Mairie Centrale mais également - dans un environnement politico-administratif devenu complexe, avec l'ensemble des autres acteurs locaux. Après avoir analyser les mécanismes d'impulsion des dossiers, nous étudierons un cas concret.


2.1.1.1. Les mécanismes d'impulsion des dossiers

      Les mécanismes d'impulsion et de défense des différents dossiers dont l'arrondissement prend l'initiative sont de trois formes essentielles :

      Il s'agit tout d'abord de la présentation du projet à la Mairie Centrale. Cette première étape pourrait être qualifiée de « voie officielle ». Le Maire d'arrondissement va attirer l'attention (par les mécanismes de voeux, de projet de mandat ou de questions écrites) de la Mairie Centrale sur le projet qu'elle désire voir réaliser.

      Si un accord intervient et que la Mairie Centrale accepte de réaliser l'investissement, elle lacera un appel d'offre et associera généralement la Mairie d'arrondissement à l'ensemble du dossier. Robert Desmond 66  explique ce mécanisme :

« Il y a généralement un chef de projet en Mairie centrale qui est chargé de suivre le dossier. Si l'arrondissement n'est pas forcément présent lors des appels d'offres, les remarques qu'il a pu formulées en amont sont - dans la plupart des cas - prises en compte. Le coordinateur du dossier en Mairie Centrale avertit ensuite les services du déroulement des opérations et ce, jusqu'à la livraison effective de l'investissement ».

      Néanmoins, en dehors de cette voie officielle, il existe également une voie plus informelle qui va consister pour le Maire d'arrondissement à chercher des appuis auprès des autres collectivités territoriales qui pourront le cas échéant s'associer à l'opération. Il ne s'agit plus alors du Maire d'Arrondissement en tant que tel mais du responsable politique qui utilise ses propres réseaux dans les diverses assemblées élues pour obtenir un soutien et favoriser le co-financement du projet.

      Le fait que le Maire d'arrondissement soit également un élu au Conseil Municipal peut s'avérer dans ce mécanisme d'entraide politique un élément important. Le Maire d'arrondissement ne disposant que de peu de budget, il semble difficile qu'il puisse à son tour favoriser le co-financement d'un projet. Cependant, il peut grâce au soutien de son groupe au Conseil Municipal favoriser le co-financement d'un projet initié par exemple par la région.

      Cependant, ces mécanismes n'ont rien d'obligatoires et ils dépendent en grande partie du bon vouloir des différents acteurs municipaux. Il semble pourtant difficile, une fois cette pratique installée de la remettre en cause.


2.1.1.2. Etudes de cas concrets

      Deux cas différents nous ont été signalés lors des entretiens.

      Il s'agit tout d'abord de l'aménagement du carrefour de la place Rouget de Lisle. Le projet a été mené en totale collaboration avec les services de la Mairie et des soutiens ont été recherchés auprès de la communauté urbaine qui a co-dirigé le dossier (en effet, la création d'un carrefour engendre la mise en place de services tels que la voirie, l'éclairage, la signalisation qui sont partagés entre la ville et la communauté urbaine).

      La Mairie centrale a lancé un appel d'offre et les services de la Mairie du troisième arrondissement ont été régulièrement informés de l'avancement des travaux. Une ébauche du projet d'aménagement a été présentée aux élus du troisième arrondissement qui ont pu faire part de leurs remarques éventuelles.

      Un autre cas a également été abordé avec Christian Philip : il s'agit de la construction de la médiathèque de Vaise. Gérard Collomb a beaucoup revendiqué le rôle qu'il a pu jouer dans le montage de ce dossier. Cependant, Christian Philip remarque que la paternité du dossier ne saurait être accordée ni à Raymond Barre, ni à Gérard Collomb.

      En effet, aucun des deux candidats à la mairie de Lyon en 1995 n'avait présenté ce projet au cours de la campagne. Il note que ce projet a été défendu par le directeur de la bibliothèque municipal de Lyon.

      Le 9ème arrondissement de Lyon a pourtant été choisi pour accueillir la médiathèque municipale. A quelle volonté politique l'attribuer ? Il faut constater que le dossier semble avoir été mené avec concertation entre la Mairie Centrale et la Mairie du 9ème. Pour le Maire de l'arrondissement l'enjeu est d'importance car la médiathèque vient revitaliser culturellement un arrondissement à l'abandon. Il semble que ce soit pour les mêmes raisons que le Maire de Lyon ait choisi de confirmer ce site.

      Par ailleurs, dans ce dossier, les contacts politiques informels ont pu également s'avérer utiles dans la mesure où la médiathèque a reçu une subvention de la part de l'Etat. Or au moment de la décision du projet, c'est le gouvernement de Lionel Jospin qui était aux responsabilités. Les liens politiques ont donc été sollicités entre le Maire socialiste de l'arrondissement - Leader de l'opposition à Lyon - et le gouvernement.

      Le Maire d'arrondissement a donc joué un rôle dans la création de la médiathèque sur son site mais le dossier relève encore une fois d'un accord préalable avec la Mairie Centrale.

      Ainsi, sur un même dossier de nombreuses sources de financement peuvent être sollicitées. Néanmoins, cette multiplication des échelons administratifs conduit à une perpétuelle négociation et à l'affaiblissement de compétences du Maire d'arrondissement.


2.1.2. La multiplication des échelons administratifs conduit à une constante négociation entre les acteurs et à un affaiblissement des compétences directes du Maire d'Arrondissement

      La superposition de cinq échelons administratifs décentralisés a en effet créé un système de relations complexes entre les acteurs locaux alors que l'émergence des communautés urbaines vient contester le rôle de proximité du Maire d'arrondissement et le dessaisit progressivement de ses pouvoirs réels.


2.1.2.1. La superposition de cinq échelons administratifs décentralisés

      

      A Marseille et Lyon en effet, se superposent cinq échelons administratifs décentralisés :

  • L'arrondissement avec à la tête son Maire
  • Le Conseil Municipal et le Maire de la ville
  • La Communauté Urbaine et son Président
  • Le Conseil Général et son Président
  • Le Conseil Régional et son Président

      Les trois premiers sont particulièrement liés entre eux puisqu'ils dépendent électoralement les uns des autres. Conseil Général et Conseil Régional représentent dans ce système de relations des instances secondaires dans la mesure où leur mode de fonctionnement et leur champ de compétences sont tout de même relativement différenciés de ceux de l'arrondissement. Il arrive néanmoins que sur de nombreux dossiers leur aide soit nécessaire.

      A Paris, ce système est réduit à trois intervenants : Arrondissement, Ville, Région (signalés par une astérisque sur le schéma). On remarquera cependant le rôle prépondérant que joue l'état central au sein de la capitale et qui conduit à le considérer comme un véritable acteur local. Enfin, il faut souligner le rôle du préfet de police qui lui aussi doit être impliqué dans le système de négociation parisien.

      Dans un cas comme dans l'autre, la négociation se trouve donc alourdie. La loi PML donne à tort l'impression que le jeu politique se réduit à un système binaire entre le Maire Central et le Maire d'Arrondissement. Or, le Maire Central n'est pas un acteur libre. Il est lui-même soumis à des négociations avec les autres partenaires de la décentralisation.

      Dès lors, il devra obligatoirement reporter - du moins pour partie - les contraintes que lui imposent dans la négociation les autres collectivités sur le Maire d'arrondissement. Le système se complexifie d'avantage si on admet que le Maire Central peut se retrouver par exemple dans l'opposition régionale ou départementale alors que le Maire d'arrondissement peut quand à lui appartenir à la majorité régionale ou départementale. La négociation peut alors s'entrecroiser et aboutir à du « donnant-donnant ».

      A l'inverse, le maire d'arrondissement peut ne pas être associé à la discussion entre le Maire de la ville et l'exécutif de la région ou du département. Aussi, dans le cadre des équipements annexes liés à un équipement lourd (prenons l'exemple d'un collège bâti par la région), le Maire d'arrondissement pourrait proposer le financement d'un terrain de sport à proximité du collège et envisager une réalisation conjointe des travaux. L'absence de consultation du Maire d'arrondissement dans ces dossiers l'empêche de saisir cette opportunité.

      Ainsi le système de négociation qui existe entre les acteurs est alourdi par la multiplication des échelons administratifs. Pourtant le paysage politico-administratif français voit émerger un acteur jusqu'alors secondaire : la communauté urbaine.


2.1.2.2. Vers la réelle émergence de la communauté urbaine

      La récente loi Chevènement 67  vient renforcer le rôle des Communautés Urbaines, plaçant d'ailleurs l'arrondissement (à Lyon et à Marseille) dans l'obligation de maintenir des relations constantes avec « l'agglomération ».

      Le Code Général des Collectivités Territoriales précise en effet que la Communauté Urbaine gère les services de proximité (urbanisme, transports, qualité de vie...). Cette loi s'inscrit dans la logique d'un regroupement des services afin d'augmenter la capacité de négociations sur les coûts et les prestations que peut obtenir la collectivité. Ce regroupement permet également de générer des économies d'échelle dans la mesure où le regroupement des services sur plusieurs communes évite des investissements initiaux et limite les coûts fixes.

      Sur le plan formel, la loi renforce donc les pouvoirs de l'agglomération tendant à créer un troisième acteur important, au-delà du Maire Central, et disposant d'importantes capacités financières. On pourrait donc arguer que tout en complexifiant le système décisionnel de l'arrondissement, cette législation permet de sortir de la relation binaire d'opposition entre le Maire Central et le Maire d'arrondissement - l'exécutif de la communauté urbaine n'étant pas forcément opposé à l'exécutif de l'arrondissement -.

      Dans la pratique, néanmoins, il apparaît que le poids même de la ville centre au sein des communautés favorise la concentration des pouvoirs aux mains d'un seul acteur, le Maire Central. Les récentes élections à la Communauté Urbaine de Lyon viennent étayer notre analyse puisque les forces de gauches, minoritaires en sièges, ont permis l'élection du Maire Socialiste de Lyon, Gérard Collomb, à la présidence de la Courly. L'émergence des collectivités urbaines vient donc conforter le rôle de l'acteur local le plus favorisé, le Maire Central, renforçant ainsi les difficultés de négociations que peut avoir le Maire d'Arrondissement dans le cadre de l'opposition. 

      Cependant, l'ouverture de l'exécutif de la Courly, qu'avait déjà engagé Raymond Barre sous le précédent mandat, peut sembler relativiser notre propos. En effet, il apparaît que dans cette forme nouvelle de cohabitation, le Maire d'arrondissement dispose de contacts directs informels avec certains vice-présidents de la Communauté d' Agglomération. Pourtant, on remarquera que c'est avant tout le Président qui dispose des pouvoirs exécutifs et que les vice-présidents ne sont désignés que pour le remplacer. On soulignera d'autre part que dans le cas actuel de la Communauté Urbaine de Lyon, deux Maires d'arrondissement d'opposition sur trois n'ont pas de contacts politiques directs avec la Courly, les « millonistes » n'étant pas représenté au sein de l'exécutif. Dès lors, se crée une nouvelle inégalité entre les arrondissements, au sein même de l'opposition, qui peut placer certains Maires d'opposition à Lyon sous la dépendance de partis qu'ils ont affrontés durant les élections municipales (à savoir l'UDF et le RPR).

      Enfin, il convient de souligner que l'émergence de ces communautés urbaines oblige le Maire d'Arrondissement à négocier « deux niveaux au-dessus » sa politique de proximité. L'élection des Conseillers Communautaires étant doublement indirecte pour eux puisque, à la différence des communes de plein exercice, ils ne participent pas à l'élection des représentants communautaires qui sont désignés à la proportionnelle par le Conseil Municipal.

      Or, la Communauté tend à exercer des compétences qui dessaisissent progressivement le Maire d'arrondissement de ses pouvoirs réels.


2.1.2.3. Le dessaisissement progressif des pouvoirs réels du Maire d'Arrondissement

      La loi Chevènement précise en effet que la communauté urbaine agit dans des domaines divers qui recouvrent pour partie les compétences de l'arrondissement. Ainsi au terme de la loi, les communautés urbaines sont notamment compétentes :

  • En matière d'action économique puisqu'elles peuvent mener des opérations en faveur du développement économique et prendre « des dispositions contractuelles de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ». L'ensemble de ces questions intéressent évidemment l'arrondissement et son Maire qui est un des acteurs de l'animation économique locale.
  • En matière d'équipement de proximité, la loi prévoit la construction par la communauté urbaine d' «équipement de proximité à vocation communautaire ». La formule est ambiguë puisque la vocation communautaire d'un équipement de proximité est une donnée subjective. Cependant cette compétence communautaire peut permettre au Maire d'arrondissement de trouver un nouveau partenaire dans le financement d'équipements de proximité alors que lui-même ne peut engager de dépenses d'investissement.  
  • Dans les questions relatives à l'urbanisme et aux transports, l'agglomération se voit également confier des compétences. A titre d'exemple on remarquera la jurisprudence du 10 décembre 1993 68 . Le Conseil d'état statuant en contentieux a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 mars 1991 par lequel était annulée une décision administrative du SEPAL (Syndicat mixte d'Etude et de Programmation de l'Agglomération Lyonnaise). Le SEPAL est un organisme créé à l'initiative de la communauté urbaine qui révise son schéma directeur d'aménagement urbain. Dans l'un de ses considérants, le Conseil d'Etat a estimé que « la circonstance que le Maire du 7ème arrondissement de Lyon aurait adressée au syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération lyonnaise, son avis sur le projet de schéma directeur est sans influence sur la légalité de la délibération attaquée » car le Conseil d'Etat reconnaît à la communauté urbaine le droit de créer un syndicat et de « lui confier l'ensemble de la procédure de révision de ce schéma directeur ». Ainsi, le Maire d'arrondissement, par l'émergence de ces communautés voit son rôle consultatif relativement affaibli dans des domaines qui concernent pourtant la vie quotidienne de ses administrés.
  • Les Communautés urbaines sont également appelées à jouer un rôle sur des domaines qui concernent les affaires sociales et la qualité de vie des habitants et en particulier la politique de logement social, l'assainissement des eaux et la propreté, la lutte contre la pollution et les nuisances sonores. Tous ces domaines relèvent de l'hyper-proximité et constituent les principales sollicitations que reçoivent les Maires d'arrondissement de la part des habitants de l'arrondissement. La question de la propreté est d'ailleurs intéressante puisqu'il s'agissait d'une compétence directe du Maire d'arrondissement qui a été confiée à l'agglomération.
  • Enfin, les communautés urbaines exercent des responsabilités en matière de sécurité notamment dans les dispositifs des services d'incendie et de secours et ceux de prévention de la délinquance. Il s'agit donc de domaines qui relèvent effectivement de la vie quotidienne des habitants de l'arrondissement.

      Le Maire d'arrondissement qui était donc perçu comme un acteur de proximité voit des compétences relatives à la gestion de la vie quotidienne des quartiers lui échapper et être traitées directement « deux niveaux au-dessus » par un organisme sur lequel il ne possède aucun contrôle politique.

      La récente possibilité offerte aux Conseillers d'Arrondissement de pouvoir être désignés Conseillers Communautaires ne sera sans doute pas sans conséquence sur les relations qui s'instaurent au quotidien entre ces deux instances.


2.1.3. La loi Gaudin et l'élargissement du champ de désignation des Conseillers Communautaires aux Conseillers d'Arrondissement

      La volonté, à l'origine du texte, d'associer plus directement le conseil d'arrondissement aux délibérations de la communauté urbaine, mais également un problème de représentation de la ville de Marseille, ont favorisé la reconnaissance du Conseiller d'arrondissement, revalorisant de fait le rôle de son Maire. Cependant cette décision législative ne manque pas de soulever des problèmes de légitimité.


2.1.3.1. Origine et discussion de la proposition de loi

      Le Sénateur Jean-Claude Gaudin, Maire de Marseille, a pris l'initiative de cette loi. Phénomène relativement rare pour être souligné, cette proposition parlementaire issue de l'opposition nationale a néanmoins réalisé un certain consensus puisqu'elle a été approuvée par les deux chambres.

      Le texte avait d'abord pour objet de régler un problème particulier à la ville de Marseille, qui tient à l'entrée de nouvelles municipalités au sein sa communauté urbaine. Afin de respecter les équilibres de populations entre les différentes municipalités, le nombre de sièges attribués à la ville de Marseille au sein de l'instance communautaire n'aurait pu être pourvu en totalité du fait que le nombre de postes à pourvoir aurait été supérieur au nombre de conseillers municipaux.

      Dès lors deux solutions s'offraient au législateur : soit diminuer le nombre de représentants globaux de Conseillers Communautaires au risque de supprimer toute représentation aux plus petites municipalités, soit permettre l'élection de Conseillers d'Arrondissement à la Communauté urbaine.

      C'est cette seconde solution qu'a proposée Jean-Claude Gaudin dans sa proposition de loi numéro 277 69  déposée le 21 mars 2000. Le texte se résume d'ailleurs à un article unique :

« L'article L5211-7 du code général des Collectivités Territoriales est complété par un paragraphe rédigé comme suit :
III - dans les villes régies par la loi n°82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, le choix du Conseil Municipal peut également porter sur des Conseillers d'arrondissement. » 

      La loi ainsi votée permet aux Conseillers d'arrondissement de devenir conseillers communautaires. Néanmoins, le texte ne prévoit pas de modification quant au mode de désignation des représentants de la ville. Si un Conseiller d'arrondissement peut donc être désigné, il ne prendra pas part au vote qui le désignera dans la mesure où seuls les Conseillers municipaux choisissent les représentants de la ville à l'assemblée communautaire.

      Thierry Mariani rapporteur de la commission des lois sur ce dossier approuve la proposition et souligne l'importance de la coopération intercommunale notamment depuis la loi 12 juillet 1999.

      Il convient donc d'évaluer dans quelle mesure ce texte apporte une reconnaissance politique accrue au Conseiller d'arrondissement et conduit de fait à la revalorisation des pouvoirs du Maire d'Arrondissement.


2.1.3.2. La reconnaissance du Conseiller d'arrondissement conduit à une revalorisation de fait du Maire

      L'adoption de cette proposition de loi a permis en diverses occasions de revaloriser le statut du Conseiller d'arrondissement.

      En Premier lieu lors de la discussion de la loi à l'Assemblée Nationale et au Senat, le rôle du Conseiller d'arrondissement a été souligné et mis en valeur. Dans les motifs de leurs propositions de loi, les sénateurs exposaient que :

« [Le Conseil d'arrondissement] intervenant dans les domaines intéressant le citoyen au quotidien sur une partie du territoire de la commune, les conseillers d'arrondissement participent pleinement à la gestion et au développement d'un territoire ».

      Ainsi, les sénateurs tendent à souligner le rôle en matière d'aménagement de l'espace local que joue le conseil d'arrondissement. Ce faisant, ils vont au-delà de la simple gestion des équipements et lui accordent un rôle moteur dans le développement du tissu social local.

      Au cours de la première séance du jeudi 7 décembre 2000 70 , le rapporteur Thierrry Mariani précise en introduisant la discussion :

« Les conseillers d'arrondissement bénéficient d'une expérience appréciable. (...) La loi du 31 décembre 1982 « PML » [a] donné un statut particulier [à Paris, Lyon et Marseille] créant des conseils d'arrondissements dont les membres sont élus lors des élections municipales. Leur légitimité est donc indéniable, renforcée par leur action toujours très proche des citoyens ».

      Par ailleurs, le fait que le Gouvernement, d'abord opposé à l'adoption, soit revenu sur sa décision et que l'Assemblée Nationale ait adopté dans les mêmes termes que le sénat le texte de loi contribue également à renforcer le rôle du Conseiller d'arrondissement.

      De la même manière, la possibilité conférée aux Conseillers d'arrondissement d'acquérir le statut de Conseiller Communautaire tend à renforcer leur implication dans la vie de l'arrondissement. Soulevons un point qui nous semble essentiel dans l'analyse du pouvoir politique de l'arrondissement : l'indemnité de l'élu. Le Conseiller d'arrondissement ne reçoit en effet aucune indemnité pour le travail qu'il accompli. Il est donc généralement obligé d'avoir une activité professionnelle qui le conduit à consacrer moins de temps à l'exercice de son mandat. Le principe même de l'indemnité n'est pas de lui conférer un salaire, mais justement d'assumer la compensation de la perte de revenu engendrée par l'exercice de son mandat. En accédant à la communauté urbaine, le Conseiller d'arrondissement pourrait donc bénéficier d'une indemnité équivalente à celle que reçoit un Conseiller Municipal 71 .

      Cette loi permet donc une plus forte implication de l'élu d'arrondissement dans son travail de terrain et lui confère un plus large statut politique. C'est d'ailleurs ce que remarque Christian Philip lorsqu'il explique que « loi élargira le cercle des responsables et favorisera la motivation des Conseillers d'arrondissement ».

      Dans ces conditions, la proposition de loi votée par le Parlement contribue de fait à renforcer les pouvoirs du Maire d'arrondissement et ce pour trois raisons majeures :

  • D'abord parce qu'elle contribue au meilleur fonctionnement de l'instance que dirige le Maire d'arrondissement en motivant les Conseillers d'arrondissement.
  • Ensuite parce qu'elle confère un véritable statut au Conseil d'arrondissement et à ses élus. Cet accroissement de légitimité se transpose de fait sur la fonction du Maire de l'arrondissement.
  • Enfin, parce qu'elle permet à l'arrondissement de disposer de davantage de relais informels pour défendre, à la communauté urbaine, des dossiers nécessaires au fonctionnement de l'arrondissement et réduit donc le lien doublement indirect qui existait jusqu'alors entre l'instance infra-municipale et le centre décisionnel qu'est l'agglomération.

      Néanmoins, cette décision soulève également de nouveaux problèmes de légitimité politique.


2.1.3.3. L'émergence de nouveaux problèmes de légitimité politique

      Cette proposition contribue en effet à soulever de nouvelles questions concernant le partage de la légitimité politique entre la Mairie Centrale et la Mairie d'arrondissement.

      En premier lieu le mode de désignation des Conseillers Communautaires alimente cette problématique. Nous avons déjà soulevé plus haut ce mécanisme d'élection qui consiste à conférer aux seuls Conseillers Municipaux le droit de vote à cette élection. Or il semble difficilement compréhensible de reconnaître une légitimité politique suffisante au Conseiller d'arrondissement pour être élu Conseiller Communautaire et le juger, dans le même temps, dépourvu de cette même légitimité pour élire les représentants communautaires et ce d'autant plus que Conseillers d'arrondissement et Conseillers Municipaux tirent leur légitimité d'un seul et même scrutin.

      En fait, il semble que cette décision relève d'une problématique plus fondamentale qui est la résultante de l'ambiguïté juridique qui entoure la nature de l'arrondissement et pose le problème de l'unité de la collectivité municipale. Or, la solution qui apparaîtrait la plus logique pour l'élection des Conseillers communautaires serait de créer des scrutins d'arrondissement afin que ceux-ci soient représentés au sein de l'agglomération. La Mairie centrale ne serait alors plus représentée en tant que telle, ce qui engendrerait son dépérissement à terme. C'est d'ailleurs la volonté que semble afficher Jean-Pierre Flaconnèche lorsqu'il explique que : « Désormais les problèmes que nous rencontrons concernent deux niveaux d'organisation, d'une part l'hyper-proximité dont la gestion doit être attribuée à l'arrondissement, d'autre part les questions d'aménagement de l'agglomération et les relations de la métropole avec les instances régionales, nationales ou internationales qui semblent dépasser le simple cadre de la municipalité de Lyon ».

      D'ailleurs, le fait de désigner au niveau municipal les représentants communautaires pose inévitablement la question de la représentation de la population de l'arrondissement au sein de l'instance  intercommunale. En effet, un arrondissement a une population qui représente celle d'une ville moyenne. L'arrondissement peut néanmoins être moins bien représenté qu'une petite ville périphérique alors même que les questions que traite désormais la communauté urbaine sont de première importance pour la vie locale et le développement de l'arrondissement. 

      Enfin, cette nouvelle loi soulève également le problème de la différence de statut entre les Conseillers d'arrondissement et les Conseillers Municipaux. En effet, un Conseiller d'arrondissement élu conseiller communautaire ne devient-il pas conseiller municipal de fait puisqu'il va devoir gérer des affaires relevant de l'ensemble de l'agglomération donc relevant d'une approche globale, au-delà de la ville elle-même et sortira de fait de la seule proximité réservée au Conseiller d'Arrondissement ? C'est d'ailleurs cette question que soulève, de manière polémique, le Président de la Commission des lois de l'Assemblée Nationale, le socialiste Bernard Roman lorsqu'il expose que « dans un exemple purement virtuel » où Paris disposerait d'une communauté urbaine, un candidat  placé « en quatrième position 72  dans un arrondissement où il n'y aurait que trois élus, puisse, alors qu'il n'aurait pas été élu conseiller de Paris, être désigné délégué et devienne (...) le Président de la Communauté urbaine ». « Est-ce là votre conception de la légitimité ? » interroge-il.

      Ces problèmes de légitimité sont donc au coeur de la nouvelle répartition des compétences issues des lois Chevènement et Gaudin et viennent complexifier encore davantage le statut du Maire d'arrondissement qui doit préserver la représentation réelle de la population et gérer les nouveaux rapports de force qui s'installent entre les élus.


Synthèse

      Ainsi, le système de pouvoirs existant au sein des communes régies par la loi PML n'est pas aussi binaire que le laisse supposer une approche superficielle. Bien sûr les négociations sont fortes entre le Maire d'arrondissement (placé en position de demandeur) et le Maire Central mais le système politico-admistratif a multiplié le nombre d'acteurs (Arrondissement, Ville, Communauté Urbaine, Département, Région) et les mécanismes de relations à la fois formelles et informelles qui existent entre eux.

      L'émergence des communautés urbaines et la récente possibilité offerte aux Conseillers d'arrondissement d'être élu Conseillers Communautaires jouent un rôle ambigu sur les pouvoirs propres du Maire d'arrondissement. Ce dernier est en effet contraint de partager des compétences dans la gestion des problèmes de proximité avec ce nouveau pouvoir d'agglomération mais peut également y trouver un appuis dans la défense des dossiers qu'il juge utiles pour son arrondissement.

      Il convient cependant de souligner que Paris dispose d'un statut particulier qui est d'ailleurs remis en cause dans les tentatives actuelles de réforme de la loi PML.


2.2. Les tentatives de réformes de la loi PML : partage des compétences et renforcement de la proximité ?

      Les élections municipales de Mars dernier et la focalisation médiatique sur les grandes villes, en particulier de Paris et de Lyon, ont contribué à la réouverture des débats sur la question de la loi PML. Ce phénomène a été amplifié par l'alternance politique qui s'est produite dans les deux villes. Les réformes proposées par la gauche, hier dans l'opposition municipale dans les trois villes, sont soumises à un éclairage nouveau du fait du changement d'exécutif.

      Comme le souligne Le Monde 73  c'est désormais « la droite [qui] critique la timidité des avancées socialistes sur la loi PML ». D'ailleurs la question divise la majorité 74  puique les Maires d'arrondissement de la majorité parisienne comme Michel Charzat (Maire PS du 20ème arrondissement de Paris) et Roger Madec (Maire PS du 19ème arrondissement de Paris) ont maintenu une pression constante sur Daniel Vaillant (Ministre de l'Intérieur, par ailleurs élu du 18ème arrondissement de Paris) en soulignant « la nécessité d'aller vite pour contrecarrer toute accusation d'immobilisme ». Cependant, le fait que la majorité nationale ait utilisé le débat sur la démocratie de proximité pour engager la réforme de la loi PML fait dire à Philippe Seguin, Chef de l'opposition municipale à Paris, que la gauche organise une réforme « en contrebande 75  ».

      Quoiqu'il en soit, ce sont les élus de Paris qui sont à l'initiative de cette nouvelle réforme parlementaire. Christian Philip le regrette d'ailleurs, en soulignant la « faible mobilisation des parlementaires lyonnais et marseillais » sur cette question.

      En fait, le débat actuel prend forme dans trois mouvements complémentaires. Il s'agit d'abord d'harmoniser l'administration des trois communes et d'appliquer réellement la loi originelle (2.2.1.). A cet égard, la commune de Paris est particulièrement concernée. Ensuite, les parlementaires réfléchissent au renforcement du rôle de proximité du Maire d'arrondissement (2.2.2.) et ébauchent les principes d'une possible autonomie financière et de fonctionnement (2.2.3.)


2.2.1. L'harmonisation et l'application réelle de la loi PML

      La ville de Paris connaît, en effet, une différence significative de statut par rapport aux deux autres métropoles et ses élus ont souhaité engager un débat sur l'harmonisation de l'administration des trois villes. C'est cette volonté de tenir compte des évolutions empiriques de la loi à Paris, Lyon et Marseille qui a engagé les députés à chercher des améliorations à la collaboration entre les arrondissements et la Mairie Centrale dans une lecture non restrictive de la loi PML.


2.2.1.1. L'alignement de Paris sur le droit général des communes PML

      La première série de mesures débattues par les parlementaires correspond à l'application « normale » de la loi PML à Paris. La capitale diffère en bien des points de l'organisation de Marseille et de Lyon.

      D'abord en matière financière, les députés ont adopté le principe de l'abrogation de la questure particulière au Conseil de Paris. C'est d'ailleurs ce que précise l'article 15 sexdecies du projet de loi n°691 adopté en première lecture puisqu'il stipule que :

« I. - L'article L. 2512-20 du code général des collectivités territoriales est abrogé. II. - Le dernier alinéa de l'article L. 2512-5 du même code est supprimé. III. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter du 31 décembre 2001. »

      Le coeur de la réforme correspond néanmoins à deux dossiers plus fondamentaux :

      D'abord l'alignement de Paris sur le droit général en matière de pouvoirs de police. En vertu de la loi du 12 Messidor de l'an VIII, les pouvoirs de police sont dévolus au Préfet de Police de Paris qui doit « associer » le Maire de la capitale.

      Cette situation est la source de difficultés supplémentaires pour les Maires d'arrondissement qui sont obligés de négocier avec le Préfet de Police par l'intermédiaire du Maire de la ville. Dès lors, l'application « normale » du droit permettrait aux Maires d'Arrondissement de négocier directement avec le Maire Central qui comme à Lyon ou à Marseille détiendrait les pouvoirs de police et gérerait l'effectif municipal. Il faut d'ailleurs souligner que c'est l'opposition municipale parisienne (et notamment le groupe Démocratie Libérale) qui est à l'origine de cette proposition :

      « La proposition prévoit l'abrogation de l'arrêté des consuls du 12 Messidor An VIII qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris et l'investit des pouvoirs de police municipale.
La proposition prévoit que désormais les dispositions de droit commun sont étendues à la commune de Paris. Par ailleurs, dans un souci de concertation renforcée, il est prévu une consultation des conseils d'arrondissement sur la réglementation de la circulation et du stationnement », expliquent les députés DL en préambule de leur proposition de loi 76  déposée un an auparavant.

      L'amendement adopté limite à la circulation et au stationnement les pouvoirs du Maire. Ces compétences favorisent évidemment le pouvoir du Maire Central mais également celui du Maire d'arrondissement qui pourra directement négocier avec le Maire un arrêté de circulation ou d'interdiction de stationnement et favorisera la rapidité de la prise de décision. Cette demi-mesure ne satisfait pourtant pas l'opposition qui y voit un risque de « futurs conflits de compétences entre le Maire de Paris et le Préfet de Police » 77  et critique la « timidité des avancées  78 ».

      La seconde question majeure qui est abordée dans cet alignement de Paris sur le droit commun concerne la faculté pour la capitale de créer une Communauté Urbaine avec les communes limitrophes. L'ensemble des élus, de la majorité comme de l'opposition semble favorable à cette idée. Le Maire d'arrondissement d'opposition semble en effet regarder d'un oeil favorable l'émergence d'un nouvel acteur local. Le Conseil de Paris exerçant à la fois les responsabilités dévolues aux départements et aux municipalités, le jeu entre les acteurs politiques est extrêmement réduit 79 .

      Les élus DL souhaitent même créer par leur proposition de loi un « organe de consultation permanent dénommé «comité des élus» comprenant le maire de Paris, les maires d'arrondissement et les maires des communes limitrophes ». Cette proposition originale tendrait ainsi à associer directement les Maires d'arrondissement à cette nouvelle structure et valoriserait de fait son statut, lui attribuant en matière de coopération intercommunale les mêmes droits que le Maire Central.

      C'est d'ailleurs vers l'amélioration de la coopération entre le maire d'arrondissement et le Maire Central que s'est également orientée la discussion législative.


2.2.1.2. L'amélioration de la collaboration entre le Maire d'arrondissement et le Maire Central

      Les parlementaires ont donc essayé d'améliorer les relations qui existent entre le Maire d'arrondissement et le Maire central. Ils ont pour ce faire utilisé différentes procédures.

      En premier lieu le projet de loi sur la démocratie de proximité 80  a décidé de ramener de 3 mois à 45 jours le délai de réponse que le Maire Central doit apporter au Maire d'arrondissement dans le cadre des questions écrites que celui-ci lui adresse. Il précise dans son article 15 ter :

« Dans la deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 2511-12 du code général des collectivités territoriales, les mots : « trois mois » sont remplacés par les mots : « quarante-cinq jours » »

      Cette disposition reprend le souhait que formulaient à la fois les députés communistes et les députés libéraux dans leurs propositions de lois respectives déposées en 1999 81 . Cependant le projet ne reprend pas la proposition du groupe communiste de présenter des questions orales au cours d'une séance du Conseil Municipal.

      De la même manière, le projet de loi tient compte de la remarque formulée par la proposition de loi numéro 1559 du 28 avril 1999 par laquelle les députés socialistes demandaient l'instauration d'une commission municipale de coordination présidée par le Maire de la ville et réunissant tous les trimestres les Maires d'arrondissement :

« A l'article L. 2511-21 du code général des collectivités territoriales, il est ajouté un troisième alinéa prévoyant qu'une commission municipale de coordination présidée par le maire de la commune réunit une fois par trimestre les maires d'arrondissement chargés :
de la programmation et de la réalisation des investissements localisés en cours d'année;
du détachement du personnel;
de veiller à la mise à disposition des services et de leur coordination;
d'établir les critères d'accès aux équipements.
Elle est également consultée sur les principes régissant les attributions de logements sociaux dans la commune et sur le résultat de leur application. »

      Il s'agissait donc à l'origine d'une volonté d'associer très régulièrement le Maire d'arrondissement à la prise de décision et de favoriser la coordination entre le Conseil Municipal et le Conseil d'arrondissement.

      La voie retenue par le législateur semble - en première lecture en tout cas - beaucoup plus limité puisque l'article 15 octies du projet de loi propose l'instauration d'une « commission mixte composée d'un nombre égal de représentants du maire d'arrondissement et du maire de la commune, désignés parmi les conseillers élus [qui] définit les conditions générales d'admission et d'utilisation des équipements mentionnés aux articles L. 2511-16 et L. 2511-17 ».

      S'il s'agit donc d'une première étape vers la concertation celle-ci demeure néanmoins relativement limitée et le projet de loi gouvernemental reste relativement frileux en la matière. 

      On ne retrouve d'ailleurs aucune trace dans ce projet de loi de la proposition du groupe communiste qui souhaitait instaurer une commission mixte paritaire en cas d'avis défavorable d'un arrondissement sur un dossier soumis par le Conseil Municipal. Cette disposition aurait, certes, fortement compliqué le mécanisme de consultation mais elle aurait permis la réelle expression de l'arrondissement et aurait contribué à l'associer véritablement - au sein de la Commission Mixte Paritaire - à l'élaboration des dossiers. Le pouvoir du Maire s'en serait trouvé considérablement renforcé.

      Les tentatives de révision de la loi PML tendent pourtant à élargir le champ d'application de la loi PML en lui retirant son caractère restrictif.


2.2.1.3. Un champ d'application non restrictif de la loi PML

      « Un chemin parfois important reste à parcourir pour une pleine application de la loi du 31 décembre 1982. Des initiatives s'imposent donc pour corriger, d'ici la fin de la mandature en cours, cette anomalie grave. Le respect de la loi et la démocratie l'exigent. » C'est le constat que font les députés communistes en préambule de leur proposition de loi.

      Il convient donc, selon cette analyse, d'entendre la loi dans une acception large c'est ce que souhaitait le groupe communiste en élaborant son texte. Il soulignait notamment que certains arrondissements avaient pris des initiatives intéressantes qui pouvaient être étendues dans tous les arrondissements et notamment :

  • La possibilité de créer des Comités d'Initiative et de Consultation de l'arrondissement au niveau des quartiers à l'intérieur de chaque arrondissement.
  • La création d'un journal d'arrondissement afin de permettre l'information directe des citoyens. Le groupe communiste proposait d'ailleurs d'augmenter la dotation pour permettre l'impression de ce bulletin.

      Les députés communistes appellent également à une lecture non limitative de la liste des équipements transférés de la Mairie Centrale vers la Mairie d'Arrondissement. En renforçant le rôle de proximité du Maire d'arrondissement le législateur a repris cette proposition.


2.2.2. Le renforcement du rôle de proximité du Maire d'arrondissement

      Les récents débats autour de la révision de la loi PML ont contribué à renforcer le rôle de proximité du Maire d'arrondissement et ce dans trois directions majeures : en réalisant de nouveaux transferts d'équipements, en attribuant de nouvelles compétences au Maire d'Arrondissement et en renforçant son rôle dans la démocratie participative.


2.2.2.1. De nouveaux transferts d'équipement en direction de l'arrondissement

      Le débat s'était focalisé jusqu'alors sur la définition des équipements à transférés (les libéraux demandaient par exemple le transferts des écoles et des bibliothèques). L'Assemblée Nationale vient de franchir - en première lecture - un pas supplémentaire puisqu'elle a suivi la proposition de loi communiste de ne pas définir limitativement les équipements.

      Cette proposition ajoutée au projet de loi sur la démocratie de proximité prévoit donc que :

« Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement de tous les équipements de proximité à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive et d'information de la vie locale. Ne figurent pas dans la catégorie des équipements de proximité les équipements et espaces verts concernant l'ensemble des habitants de la commune, de plusieurs arrondissements ou ayant une vocation nationale. La réalisation des équipements est subordonnée à une décision du conseil municipal prise dans les conditions prévues à l'article L. 2511-36. » 82 .

      Le texte précise d'ailleurs dans son article 15 sexies : « L'inventaire des équipements qui ne sont pas des équipements de proximité est fixé conjointement par le conseil d'arrondissement et le conseil municipal et, le cas échéant, modifié par délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d'arrondissement intéressé. »

      Dès lors, on comprend bien ce renversement de tendance qui considérait jusqu'alors la gestion par l'arrondissement d'un bien d'équipement comme une dérogation au droit commun. Dans sa nouvelle rédaction de la loi, le législateur inverse cette démarche et fait de la gestion par l'arrondissement, au sein des PML, la règle de droit. Il considère alors que la liste des équipements qui ne sont pas considérés comme de proximité doit faire l'objet d'une délibération conjointe du Conseil d'Arrondissement et de la Mairie Centrale.

      Il prévoit d'ailleurs la saisine du préfet en cas de désaccord sur la liste des équipements qui ne relèvent pas d'un caractère de proximité.

      En favorisant cette conception, le texte renforce donc le rôle du Maire d'arrondissement, puisque comme nous l'avons souligné plus haut, ce dernier tire la plus grande partie de ses pouvoirs des équipements de proximité qu'il reçoit en gestion.

      Néanmoins, la loi n'accorde pas les compétences de gestion que demandaient les élus libéraux :

«Le conseil d'arrondissement gère les équipements mentionnés (...), sous réserve des dispositions de l'article L. 2511-21. Lorsque ces équipements sont réalisés dans le cadre d'une opération d'aménagement prévue au deuxième alinéa de l'article L. 2511-15, leur gestion relève de la compétence du conseil d'arrondissement après leur achèvement.
Toutefois, les équipements dont la gestion a été confiée à des tiers avant le 1er janvier 2001 demeurent de la compétence du conseil municipal pour la durée de la convention passée avec le gestionnaire.
Le conseil d'arrondissement supporte les dépenses de fonctionnement, à l'exclusion des dépenses de personnel et des frais financiers, relatives à la gestion des équipements transférés en application des alinéas précédents, ainsi que celles relatives aux locaux administratifs, aux biens mobiliers et aux matériels mis à sa disposition pour l'exercice de ses attributions.
Le conseil d'arrondissement peut déléguer au conseil municipal, avec l'accord de celui-ci, les attributions prévues aux alinéas précédents. Ces délégations prennent fin de plein droit au prochain renouvellement du conseil municipal.»

      Cependant, le Maire d'arrondissement voit ses compétences considérablement élargies


2.2.2.2. L'attribution de nouvelles compétences au Maire et au Conseil d'Arrondissement

      La première lecture de la loi relative à la démocratie de proximité attribue en effet de nouvelles compétences au Maire et au Conseil d'arrondissement.

      En premier lieu ils reçoivent des compétences en matière d'urbanisme. L'article 15 quater du texte de loi prévoit en effet la consultation du Conseil d'arrondissement avant « toute délibération du Conseil Municipal portant sur l'établissement, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme lorsque le périmètre du projet du plan (...) concerne, en tout ou partie, le ressort territorial de l'arrondissement ». L'article précise par ailleurs que les conditions de consultation sont fixées par un arrêté du Conseil d'Etat.

      De la même manière, le Conseil peut « proposer la modification de tout ou partie du plan concernant l'arrondissement ».

      Ces décisions, en attribuant les compétences du Conseil d'Arrondissement renforcent également les prérogatives du Maire qui représente l'arrondissement.

      Le Maire reçoit d'ailleurs des compétences propres. Il donne son avis sur l'acquisition ou l'aliénation d'immeubles dans l'arrondissement ainsi que sur le changement d'affectation d'un immeuble communal dans l'arrondissement. Il est enfin informé de la déclaration d'intention d'aliéner présentée dans les immeubles de son arrondissement.

      C'est donc un nouveau pouvoir d'avis qui est lui est donné en matière d'urbanisme et qu'il ne possédait pas jusqu'alors.

      Par ailleurs en matière d'affectation de bâtiments à un usage commercial, industriel ou artisanal, le Maire dispose d'une nouvelle fonction puisque l'article 15 bis de la loi prévoit que pour déroger à l'interdiction de transformer un garage ou une remise en local il faut une autorisation préalable « après avis du Maire et, en ce qui concerne les villes de Paris, Marseille et Lyon, après avis du Maire d'Arrondissement ».

      L'article précise également que : « Le Maire d'arrondissement est consulté, pour avis, sur les projets de transformation d'immeubles en bureaux ou en locaux d'habitation. »

      Enfin en matière d'action sociale, la loi prévoit de faire nommer le directeur du centre d'action social de l'arrondissement par le Maire Central sur proposition du Maire d'arrondissement Néanmoins la loi ne prévoit pas, comme le souhaitait le Parti Communiste, de confier au maire d'arrondissement la gestion des centres communaux d'action sociale.

      De la même manière, le projet de loi ne répond pas aux propositions formulées par le PC en ce qui concerne trois domaines majeurs de la politique de proximité, à savoir :

  • Les écoles : les parlementaires communistes proposaient d'attribuer des compétences aux Maires d'arrondissement sur la gestion de la carte scolaire
  • Le logement, puisque le PC souhaitait permettre l'attribution de ¾ des logements sociaux du quota ville par le Maire d'arrondissement
  • La sécurité, puisque la proposition envisageait d'une part la mise à la disposition du Maire d'arrondissement des agents chargés de la sécurité et du gardiennage et la participation du Maire d'arrondissement au Contrat Local de Sécurité.

      Christian Philip adopte une démarche différente. Il propose en effet, d'aménager le système PML en laissant le pouvoir de décision au Maire Central (voire à la Courly pour ce qui relève de la propreté) mais de déterminer chaque mois un « crédit temps » que pourrait utiliser le Maire d'arrondissement. Il affirme ainsi :

« Je ne demande pas à gérer les services de propreté et je pense qu'il vaut mieux, pour limiter les dépenses, qu'ils soient administrés de manière globale. Je demande cependant que l'on m'accorde un certain nombre d'heures pour permettre la réalisation d'un travail de propreté de proximité en indiquant aux services les zones prioritaires à nettoyer ».

      Il défend également cette proposition en ce qui concerne la police municipale. Cette faculté de gestion en terme d'heures apparaît intéressante et ce d'autant plus que la loi tend à faire du Maire d'arrondissement un acteur majeur en matière de consultation et de démocratie participative.


2.2.2.3. Le Maire d'arrondissement, acteur de la démocratie participative

      Par son article 15 decies le projet de loi sur la démocratie participative prend une initiative originale en matière de démocratie participative :

« Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de l'arrondissement peuvent saisir le conseil d'arrondissement en vue de l'organisation d'une consultation sur toute question intéressant l'arrondissement.
Cette saisine du conseil d'arrondissement ne peut intervenir après la fin de la cinquième année suivant l'élection du conseil d'arrondissement.
Le conseil d'arrondissement délibère sur le principe et les modalités d'organisation de cette consultation.
Les dépenses occasionnées par cette consultation seront supportées par la dotation globale de fonctionnement des arrondissements dans les conditions prévues au cinquième alinéa de l'article L. 2511-39.
La délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n'est qu'une demande d'avis. »

      Si cette nouvelle attribution tend à renforcer la proximité entre la population et les élus de l'arrondissement - dont le Maire - en ce qui concerne la démocratie participative il convient toutefois de soulever quelques critiques :

  • Tout d'abord, nous remarquerons que le Maire ne peut décider seul de l'organisation d'un référendum mais doit être saisi de ce sujet par la population.
  • Il conviendra également de noter la crainte que peut avoir le législateur de voir la démocratie participative devenir « plébiscitaire » puisqu'il interdit l'organisation d'une consultation l'année qui précède le renouvellement des Conseils d'Arrondissement.
  • On notera enfin que la loi n'a conféré qu'un pouvoir d'avis au résultat du référendum.

      Cette proposition ne parvient donc pas tout à fait à faire la synthèse de ce que réclamaient les députés libéraux et communistes qui demandaient respectivement que soit accordé au Maire le droit de décider de l'organisation d'un référendum et l'inscription à l'ordre du jour du Conseil d'Arrondissement d'une proposition ayant recueilli 1% des signatures du corps électoral de l'arrondissement.

      D'ailleurs, la loi ne fait pas non plus état des demandes formulées par les députés socialistes et communistes qui proposaient d'accroître le rôle de consultation du Maire d'arrondissement en renforçant le CICA (Comité d'Initiatives et de Consultation d'Arrondissement). A cette fin, les parlementaires autorisaient la création de CICA de quartiers et élaboraient par l'intermédiaire de cet organisme « une charte locale de la vie associative ».

      Le Maire d'arrondissement sort néanmoins conforté de cette implication dans la démocratie participative.

      Ainsi, par les transferts de nouveaux équipements, l'accroissement de ses compétences notamment en matière d'urbanisme et le rôle qu'il doit jouer dans la démocratie participative, le Maire d'arrondissement voit son rôle renforcé. Néanmoins, il lui reste à obtenir une avancée fondamentale pour accroître son pouvoir : une certaine autonomie financière et de fonctionnement.


2.2.3. L'ébauche d'une autonomie financière

      La faiblesse des pouvoirs du Maire d'arrondissement tient notamment à une raison fondamentale : l'absence d'autonomie financière et de fonctionnement.

      Le législateur dans sa volonté de réformer la loi PML semble vouloir lui confier un « début de responsabilité » dans ce domaine. Cette plus grande marge de manoeuvre lui est attribuée dans trois directions : d'abord en matière de gestion du personnel municipal, ensuite par la création d'un nouveau système de dotation, enfin par une responsabilisation financière accrue.


2.2.3.1. Confier au Maire d'arrondissement la gestion du personnel

      Dans le débat qui s'était instauré en 1999, les parlementaires avaient fait nombre de propositions pour accorder au Maire d'arrondissement une autorité sur le personnel municipal de l'arrondissement.

      Le parti communiste exposait d'ailleurs que le Maire d'arrondissement dispose de l'autorité hiérarchique déléguée du Maire de la ville sur l'ensemble du personnel communal de l'arrondissement. Cependant, toutes les propositions de lois (PS, PC, DL) confirmaient que le statut du personnel municipal est unique pour l'ensemble de la collectivité.

      Par ailleurs, les députés proposaient de revenir à l'esprit de la loi de 1982 et de réinsérer dans le code des collectivités territoriales le fait que le Maire d'arrondissement dispose de toute l'aide nécessaire de la part des directions de la Mairie Centrale dans l'exécution de ses fonctions.

      Il semble d'ailleurs qu'à Lyon cette collaboration soit plutôt bien réalisée mais qu'elle corresponde davantage à des modes de relations informelles qu'administratives. Si le Maire du troisième arrondissement de Lyon Christian Philip affirme ne ressentir aucune différence de traitement de la part des services, Madame le Maire du sixième arrondissement, Nicole Chevassus, semble regretter que le personnel administratif oppose à certaines de ses propositions des procédures alors qu'elle considère que « la volonté politique prime sur la procédure administrative».

« Je suis favorable en matière de logement social à ce qu'il y ait une vraie mixité au sein même des immeubles. Or les services m'opposent des problèmes de procédure alors que la décision doit avant tout être politique. »

      Enfin, les parlementaires soulevaient la question de la désignation du Secrétaire Général d'arrondissement 83  en proposant qu'il soit désigné par le Maire de la ville sur proposition du Maire d'arrondissement. Les élus de Démocratie Libérale allaient même plus loin puisqu'ils souhaitaient qu'en cas de désaccord, le Maire d'arrondissement choisisse de plein droit son Secrétaire Général parmi l'ensemble des agents relevant de la fonction publique.

      Les amendements sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité reprennent l'essentiel de ces propositions en leur article 15 septdecies :

« L'article 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 portant dispositions communes à Paris, Marseille et Lyon est ainsi modifié :
1° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :
Le secrétaire général de la mairie d'arrondissement est nommé par le maire de la commune sur proposition du maire d'arrondissement, parmi les personnels communaux ou parmi l'ensemble des agents relevant du statut de la fonction publique territoriale. » ;
2° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :
Les dispositions de l'article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale s'appliquent aux maires d'arrondissement. Pour l'application de ces dispositions, une délibération du conseil municipal précise le nombre et la rémunération des personnels concernés. » ;
3° Le cinquième alinéa est ainsi rédigé :
Le maire d'arrondissement dispose, en tant que de besoin, des services de la commune pour l'exécution des attributions mentionnées aux articles L. 2511-12 à L. 2511-32 du code général des collectivités territoriales, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. »

      Ainsi, si la désignation formelle du Secrétaire Général appartient au Maire de la ville son choix relève clairement du Maire d'arrondissement et il est réaffirmé que le Maire d'arrondissement peut disposer autant que de besoin des services regroupés à la Mairie centrale. Néanmoins la loi n'affirme pas la délégation de l'autorité hiérarchique du Maire dans la gestion du personnel communal.

      Elle attribue cependant au Maire d'arrondissement une compétence importante puisqu'elle lui donne la possibilité de former son cabinet sans dépendre du bon vouloir du Maire Central. En effet le deuxièmement de l'article 15 septdecies revoie à l'article 110 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 qui précise :

« L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. (...)
Ces collaborateurs ne rendent compte qu'à l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions et des modalités d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès d'elle.»

      Pourtant la question du personnel municipal demeure un problème accessoire à coté de la faiblesse des dotations accordées à l'arrondissement.


2.2.3.2. Vers un nouveau système de dotation ?

      Les différentes propositions de loi qui avaient émergé en 1999 dégageaient un certain consensus sur la nécessité de revoir le système d'attribution des dotations accordées par le Conseil Municipal à l'arrondissement. Les auteurs des propositions de loi souhaitaient unanimement préciser et sub-diviser les dotations ainsi que conférer au Maire d'arrondissement des pouvoirs en matière d'investissement.

      La proposition exposée par les élus de Démocratie Libérale souhaitait diviser la dotation en quatre sous-dotations distinctes :

  • Une dotation globale de fonctionnement servant à gérer les équipements et les services de la Mairie
  • Une dotation pour l'information des habitants et traitant de la vie locale
  • Une dotation pour subventions aux actions d'intérêt local
  • Enfin une dotation globale d'investissement destinée à financer les dépenses d'installation et de grosses réparations.

      Le mécanisme ainsi exposé représentait un intérêt considérable pour le Maire d'arrondissement dans la mesure où il lui confiait la possibilité d'informer la population et donc de communiquer sur des actions réalisées par la Mairie en vertu de la dotation pour information. Il permettait également de renforcer le lien social et associatif en disposant d'une plus large autonomie financière pour subventionner « les actions d'intérêt local ». Enfin, il créait une dotation d'investissement et permettait donc au Maire d'arrondissement d'engager une véritable politique d'aménagement du territoire.

      Les parlementaires communistes privilégiaient quant à eux trois catégories de subdivision de la dotation globale :

  • Une subdivision de « fonctionnement et d'animation », afin d'éffectuer de petites réparations et d'administrer les équipements transférés. La proposition définissait son mode de calcul en fonction de critères socioéconomiques de l'arrondissement et en particulier du taux de demandeurs d'emploi, du nombre de ménages bénéficiant du RMI, des jeunes de moins de 25 ans, de la population inactive dans l'arrondissement.
  • Une sous-dotation d'information et d'impulsion de la vie locale qui correspond peu ou prou à la proposition des élus de Démocratie Libérale. Les parlementaires communistes précisaient toutefois que le mode de calcul de cette sous-dotation serait basé sur une somme forfaitaire par habitant.
  • Une dotation des recettes de régies, afin de permettre aux arrondissements de bénéficier des recettes qu'engendrent les équipements qu'ils gèrent.

      Accordant sans doute moins de pouvoirs nouveaux au Maire d'arrondissement sur les questions financières que les élus libéraux, la proposition renforçait néanmoins largement les pouvoirs du maire d'arrondissement.

      La loi relative à la démocratie de proximité a repris plusieurs de ces points dans sa propre formulation en son article 15 duodecies. Elle précise notamment que :

« Les recettes de fonctionnement dont dispose le conseil d'arrondissement sont constituées d'une dotation d'action locale et d'une dotation globale. (...)
La dotation d'action locale finance notamment les dépenses liées à l'information des habitants de l'arrondissement, à la vie locale, et en particulier aux activités culturelles, et aux interventions motivées par des travaux d'urgence liés à la gestion des équipements visés aux articles L. 2511-16 et L. 2511-17. Par ailleurs, des crédits spécifiques peuvent être attribués aux conseils d'arrondissement afin de permettre l'étude de leurs propres projets. (...)
Le montant de la dotation d'action locale destinée aux dépenses liées à l'information des habitants de l'arrondissement, à la vie locale, et en particulier aux activités culturelles, est calculé et révisé par le conseil municipal lors de l'examen du budget primitif, en tenant compte des caractéristiques propres des arrondissements, et notamment de la composition socioprofessionnelle de leur population »

      Enfin, le projet de loi reprend la possibilité d'investissement pour les arrondissements et prévoit que soit ouvert à l'état spécial de chaque arrondissement une section d'investissement. Néanmoins cette section d'investissement est arrêtée en Conseil Municipal.

      Ce nouveau système de dotation, engendrant à la fois une augmentation des ressources et une diversification de leur utilisation, tend à renforcer les pouvoirs du Maire d'arrondissement et à lui attribuer une certaine autonomie. Il reste néanmoins à traiter la question de la responsabilité financière.


2.2.3.3. La question de la responsabilité financière de l'arrondissement et de son Maire

      En 1999, dans leur proposition de loi, des députés socialistes faisaient le constat suivant :

« L'article L. 2511-43 du code général des collectivités territoriales prévoit d'ores et déjà que le maire d'arrondissement engage et ordonnance les dépenses inscrites à l'état spécial lorsque celui-ci est devenu exécutoire et selon les règles applicables aux dépenses ordonnancées par le maire de la commune ».

      Ils proposaient dès lors de « revenir à la lettre et à l'esprit de la loi en précisant que les maires d'arrondissement ont la qualité d'ordonnateur, certes secondaire par rapport au maire de la commune, mais de plein exercice, dans la gestion des crédits déconcentrés mis à leur disposition par la municipalité pour exercer leurs compétences. Les maires d'arrondissement pourraient de la sorte engager les dépenses d'un montant unitaire inférieur à 300 000 F, seuil à partir duquel le code des marchés publics prévoit un marché, acte juridique dont le maire de la commune garderait la compétence exclusive ».

      L'exécution des décisions du Conseil d'Arrondissement et l'ordonnancement des dépenses prévues à l'état spécial constituent ainsi la responsabilité financière du Maire d'arrondissement.

      Le Parti communiste demandait également dans sa proposition de loi que dans l'exécution de ses compétences le Maire d'arrondissement puisse subroger le Conseil Municipal sur mémoire et facture.

      C'est également ce que demandaient les élus de Démocratie Libérale qui dans l'article 10 de leur proposition de loi souhaitaient que:

«Pour l'exercice des compétences du conseil d'arrondissement, le conseil municipal donne délégation au conseil d'arrondissement pour traiter sur mémoires ou sur factures, dans la limite de la réglementation applicable et pour passer des contrats, à l'exception des contrats de délégation de service public et des marchés. Lorsque cette délégation est accordée à un arrondissement, elle est donnée, de ce fait, à l'ensemble des arrondissements.»

      Ce consensus entre les différents groupes politiques a sans doute favorisé l'adoption de l'amendement sur la loi relative à la démocratie de proximité qui prévoit désormais dans son article 15 nonies d'accorder cette délégation au Conseil d'arrondissement.

      Dès lors, le Maire d'arrondissement voit augmenter la responsabilité financière de l'instance qu'il préside et élargit sa propre marge de compétences.


Synthèse

      Les tentatives actuelles de réformer la loi PML ne sont donc pas accessoires.

      Elles proposent d'abord d'harmoniser l'application de la loi dans les trois villes (en permettant à Paris de mener sa propre politique en matière de police municipale et de créer une communauté urbaine) et d'appliquer la loi dans un sens non restrictif (en décidant par exemple de faire de la gestion des équipements par l'arrondissement la règle de droit et non un principe dérogatoire).

      Elles renforcent également le rôle de proximité du Maire d'arrondissement en lui accordant de nouvelles compétences (notamment en matière d'urbanisme) et en le plaçant comme un acteur important de la démocratie participative.

      Elles ébauchent enfin une certaine autonomie de l'arrondissement en prenant des mesures favorisant la gestion par le Maire d'arrondissement du personnel municipal (il choisit dorénavant le Secrétaire Général de Mairie) et en réformant le système des dotations. Le Maire d'arrondissement dispose désormais de nouvelles possibilités budgétaires (instauration de sous-dotations, par exemple à l'information des habitants ; définition d'une capacité d'investissement) et voit sa responsabilité financière accrue.

      Cependant, on peut regretter d'une part que la réforme de la loi PML se fasse d'une manière annexe à l'adoption d'une loi sur la démocratie de proximité et d'autre part que les législateur n'ont pas toujours suivi les propositions les plus innovantes en matière de compétences du Maire (décision personnelle d'organiser un référendum consultatif, autorité déléguée du Maire sur l'ensemble du personnel communal travaillant dans l'arrondissement, possibilité d'amender et d'obtenir un nouveau projet des dossiers rejetés en Conseil d'arrondissement...).

      Quoi qu'il en soit, si cette loi constitue une avancée bien réelle pour le Maire d'arrondissement, elle ne s'attaque pas réellement à la question de sa légitimité personnelle et politique.


2.3. Quelle légitimité pour le Maire d'arrondissement ?

      Dans les analyses que nous avons pu faire jusqu'ici la légitimité du Maire d'arrondissement s'affirme comme une conception ambiguë. Bien sûr, le Maire d'arrondissement est reconnu et souvent sollicité par ses concitoyens.

      Néanmoins, il ne dispose pas d'un statut particulièrement aisé dans la mesure où ses moyens financiers et décisionnels ne peuvent répondre aux attentes de ses concitoyens. Il convient donc d'améliorer son statut et de favoriser ainsi sa légitimité politique. 

      Cette légitimité tient tout autant au statut propre du Maire qu'à celui de l'arrondissement. C'est évidemment par ce que la nature juridique de l'arrondissement est floue que le Maire ne peut tirer tout le profit du suffrage universel.

      Il est d'ailleurs intéressant de s'intéresser aux statuts qu'ont adoptés pour leur organisation d'autres grandes métropoles internationales.

      Ainsi, il conviendra d'évaluer les conséquences que le statut d'Adjoint de fait de la Mairie Centrale pourrait avoir sur le rôle politique du Maire d'arrondissement (renforcement de la coopération et attribution de la qualité d'officier de police judicaire) (2.3.1.). Il faudra ensuite apprécier en quoi le renversement du principe fondamental de la loi PML (c'est-à-dire une marche vers la subsidiarité) pourrait conforter la légitimité de l'arrondissement et donc de son Maire (2.3.2.) avant d'étudier les différentes approches internationales de gestion des grandes métropoles (2.3.3.)


2.3.1. Le Maire d'arrondissement, adjoint de fait : vers un renforcement de la coopération et des pouvoirs décisionnels

      La proposition a été soulevée par Christian Philip dans le rapport qu'il a effectué, à la demande de Raymond Barre, dans ses fonctions de Premier Adjoint chargé des relations avec les Mairies d'Arrondissement 84 . Cette attribution aurait trois conséquences majeures : d'abord une réelle reconnaissance politique du Maire d'arrondissement, ensuite le renforcement de la coopération entre l'arrondissement et la ville, enfin l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire au Maire d'arrondissement et l'augmentation de son pouvoir réglementaire.


2.3.1.1. La reconnaissance politique du Maire d'arrondissement

      L'attribution du statut d'Adjoint au Maire d'arrondissement engendre de nombreuses conséquences quant à la reconnaissance politique de ce dernier. Celles-ci sont de deux ordres majeurs.

      Du point de vue de la lisibilité de l'action politique, le Maire d'arrondissement apparaît clairement rattaché à l'exécutif ce qui lui apporte une plus large autorité. Il peut en effet être appelé à remplacer le Maire et dispose donc d'un véritable statut médiatique.

      C'est d'ailleurs ce que souhaite Nicole Chevassus lorsqu'elle dit regretter que « le maire de Lyon [soit] le seul à avoir une visibilité importante. Lorsqu'il parle c'est au nom de l'ensemble de la collectivité municipale. » Ainsi, le statut d'adjoint de fait contribuerait à asseoir la fonction de Maire d'Arrondissement.

      De la même manière cette fonction serait alors d'autant plus enviable qu'elle permettrait de donner une cohérence d'ensemble à des actions de proximité. Le Maire d'arrondissement traitant dès lors d'égal à égal avec l'ensemble des adjoints municipaux.

      Du point de vue des moyens techniques ensuite, l'application d'une telle disposition ne serait pas neutre. Le Maire d'arrondissement disposerait d'une réelle indemnité de fonction et de l'ensemble du personnel accordé aux adjoints de la Mairie Centrale.

      Cette approche favoriserait d'ailleurs considérablement les Maires d'arrondissement d'opposition car la mesure entraînerait, de fait, l'impossibilité de différence de traitement entre les moyens techniques accordés aux différents arrondissements.

      Le Maire d'arrondissement disposerait enfin d'un véritable cabinet politique ce qui contribuerait à renforcer ses moyens de communication notamment vis-à-vis de la presse. Il faut noter, dans l'état actuel de la législation 85 , que le Maire d'arrondissement ne dispose que de très peu de moyens techniques.

      A titre d'exemple, dans le 3ème arrondissement pour l'instant Christian Philip ne peut s'appuyer que sur une secrétaire personnelle et ne peut bénéficier d'un véritable cabinet. Avec plus de 90 000 habitants l'arrondissement correspond pourtant à une ville moyenne et la gestion d'une telle structure nécessite de véritables moyens techniques. Ceux accordés au Maire d'arrondissement sont dérisoires par rapport à ceux dont peut bénéficier un Maire de plein exercice.

      Dans son rapport, Christian Philip explique d'ailleurs qu'il propose cette solution « pour mieux mettre en valeur les fonctions de Maire d'arrondissement ». En effet, celui-ci trouverait alors un véritable statut qui rendrait la fonction particulièrement prisée et ce, d'autant plus, qu'elle implique une coopération renforcée dans la prise de décision entre le Maire de Lyon et le Maire d'arrondissement.


2.3.1.2. Le renforcement de la coopération entre le Maire de la ville et le Maire de l'arrondissement

      La qualité d'adjoint de la Mairie centrale engendrerait obligatoirement un renforcement de la coopération entre le Maire d'arrondissement et le Maire central.

      En effet, le Maire d'arrondissement participerait alors au bureau d'adjoint qui permet de préparer les discussions du Conseil Municipal et se réunit plus fréquemment que cette dernière instance. Le Maire d'arrondissement suivrait donc au quotidien tous les dossiers de la ville et pourrait participer à l'élaboration des projets.

      Il pourrait également défendre l'inscription d'un projet qui lui tient à coeur à l'ordre du jour du Conseil Municipal et verrait son pouvoir d'impulsion renforcé.

      De la même manière, ce qui est particulièrement intéressant dans la cadre de l'opposition, le Maire d'arrondissement obtiendrait un plus large pouvoir de contrôle et d'information sur l'ensemble des dossiers de l'agglomération. Il pourrait donc préparer en amont une réponse politique sur l'ensemble des dossiers et agirait directement sur l'exécutif et non plus seulement sur le Conseil Municipal qui constitue actuellement la seule instance décisionnelle - au niveau de la ville - à laquelle il ait accès (On fera exception ici de la conférence de programmation dont le rôle décisionnel reste très limité).

      Néanmoins, on peut également s'interroger sur les répercutions négatives d'une telle décision. Le partage de l'exécutif au sein d'une collectivité, lorsqu'il n'est pas voulu par le chef de cet exécutif - il s'agit dans le cas contraire de coopération -, peut être considéré comme une forme de cohabitation locale.

      Il existe dès lors la possibilité de mise en place d'un mécanisme pernicieux de déplacement du centre de décision de l'exécutif formellement institué vers des structures moins officielles - ou en tout cas plus politiques - que celle qui existe dans les municipalités classiques. La conception de l'adjoint municipal est d'aider le Maire dans sa fonction et de mettre en place sa politique. On comprendrait alors que l'arrivée de l'opposition dans de telles structures puisse poser problème.

      Le rôle du cabinet du Maire se trouverait alors renforcé puisqu'il devrait faire une présélection plus stricte des dossiers soumis en bureau d'adjoint afin de défendre ses orientations politiques. De la même manière l'emprise du groupe majoritaire au sein du Conseil Municipal serait accrue et le groupe deviendrait de fait un nouveau centre de décision.

      A l'opposé le rôle joué par les bureaux d'adjoints serait considérablement amoindri et celui-ci se résumerait finalement à une simple instance légale.

      Ainsi, si la proposition de faire du Maire d'arrondissement un adjoint de fait représente un véritable atout en matière de renforcement de la coopération entre l'exécutif de l'arrondissement et l'exécutif de la ville, des mécanismes politiques peuvent se mettre en oeuvre pour limiter au maximum cette obligation légale de coopération. Cette proposition permet néanmoins d'accroître considérablement les compétences réglementaires du Maire d'arrondissement.


2.3.1.3. L'accroissement du pouvoir réglementaire du Maire d'arrondissement et la qualité d'officier de police judiciaire

      Le fait d'être Adjoint au Maire de la municipalité conférerait ainsi aux Maires d'arrondissement (en tout cas à Marseille et à Lyon) la qualité d'officier de police judicaire et permettrait de leur attribuer un pouvoir réglementaire.

      C'est ce que remarque Christian Philip dans son rapport :

« Cette reconnaissance permettrait en outre de faire bénéficier le Maire d'arrondissement d'un régime statutaire identique à celui des adjoints et de la délégation du Maire de la ville d'officier de police judiciaire »

      L'article 16 du code de procédure pénal précise en effet que le Maire et ses adjoints sont officiers de police judiciaire. Néanmoins, comme nous le précisions plus haut, cette compétence n'est pas reconnue au Maire d'arrondissement. Dès lors, la nomination de fait du Maire d'Arrondissement comme adjoint de la municipalité lui permet d'entrer dans le champ d'application de l'article 16.

      Le Maire d'arrondissement disposerait ainsi de la possibilité de gérer la police municipale sur son arrondissement, de coordonner les forces de police et d'impulser leurs actions.

      Cette attribution faciliterait également la « pérennisation » des actions engagées entre la Mairie d'arrondissement et les forces de police. Le Maire d'arrondissement devenant un interlocuteur officiel pour les forces de l'ordre.

      Cette capacité lui fournit également des compétences réglementaires qui lui permettent de gérer au plus vite des problèmes de proximité. Le Maire d'arrondissement ne possède pas de pouvoirs réglementaires et ne peut donc prendre aucun arrêté 86 , cette faculté étant réservée au Maire Central et à ses adjoints. Dès lors le Maire d'arrondissement, en tant qu'adjoint du Maire Central, obtiendrait le pouvoir de prendre des arrêtés notamment en matière de stationnement, de circulation...

      Ainsi, par la simple désignation du Maire d'arrondissement comme adjoint à la Mairie centrale, de nombreuses questions de légitimité et de compétences seraient levées. Cependant la légitimité du Maire d'arrondissement dépend aussi de la logique fondamentale de la loi PML et de la place accordée à l'arrondissement dans cette démarche.


2.3.2. Vers un renversement de l'esprit PML ? La marche vers la subsidiarité...

      La logique fondamentale de la loi PML relève en effet d'une délégation de compétences de la Mairie centrale à la Mairie d'arrondissement. Cette logique apparaît totalement inverse au principe de subsidiarité. Il parait donc intéressant d'envisager l'application de ce principe au sein de la loi PML qui poserait véritablement la question de la reconnaissance politique, administrative et financière du Maire d'arrondissement.


2.3.2.1. La logique actuelle de la loi PML : à l'inverse de la subsidiarité

      Qu'est ce que la subsidiarité ? Dans le pouvoir politique en France 87 , Olivier Duhamel, répond à cette question

« (...) le principe de subsidiarité, en vertu duquel, chaque décision est prise au niveau inférieur (...), sauf s'il est plus performant de la prendre [au niveau supérieur]. Une formule anglaise résume bien le principe de subsidiarité : decision at the most performant level. (...)
La mise en oeuvre du principe de subsidiarité soulève plus de difficulté que sa définition. Elle dépend notamment des procédés retenus pour décider ».

      Ainsi, le principe de subsidiarité serait de gérer au plus terrain (c'est-à-dire au niveau des arrondissement) tout ce qui peut l'être, et ne faire remonter à l'échelon supérieur (c'est-à-dire à la Mairie centrale) que ce qui l'exige expressément.

      Or la logique de la loi PML n'est absolument pas une logique subsidiaire mais une logique de spécialité c'est-à-dire de délégation de compétences de la part de la Mairie centrale à l'arrondissement sur des tâches bien définies et de manière limitative.

      De ce principe organisationnel de spécialité découlent par exemple l'attribution d'une dotation de fonctionnement de la Mairie Centrale à la Mairie d'arrondissement, la délégation de gestion pour certains équipements de proximité, la centralisation de tous les pouvoirs décisionnels à la Mairie Centrale...

      Or, il apparaît intéressant dans le cadre d'une étude sur les pouvoirs du Maire d'arrondissement d'envisager, de manière purement théorique, la possible application du principe de subsidiarité à l'organisation des communes de Paris, Marseille et Lyon.


2.3.2.2. Comment envisager l'exercice de la subsidiarité dans les communes relevant de la loi PML

      L'application du principe de subsidiarité dans les trois villes de Paris, Lyon et Marseille aurait donc des conséquences fondamentales dans la modification de leur système organisationnel.

      Il s'agirait en fait de considérer l'arrondissement comme la cellule principale de l'organisation des trois villes. D'ailleurs, la discussion autour de la loi relative à la démocratie de proximité tend à aller vers cette conception dans les nouvelles attributions qu'elle préconise pour l'arrondissement. En décidant en effet que la gestion par les Conseils d'arrondissement était la règle de base en matière d'équipement de proximité, le législateur tend à inverser le sens de la délégation de l'arrondissement vers la municipalité (c'est-à-dire à appliquer le principe de subsidiarité) et non plus de la municipalité vers l'arrondissement (c'est-à-dire la délégation de compétence et l'application du principe de spécialité).

      Cependant, l'application intégrale du principe de subsidiarité contribuerait à reconnaître à l'arrondissement la nature de collectivité territoriale de plein exercice. Il conviendrait dès lors d'attribuer la personnalité juridique à l'arrondissement.

      Cette transformation serait d'ailleurs fondamentale par rapport à la définition du rapport de forces qui existe entre l'arrondissement et la collectivité et ce premier serait particulièrement favorisé quant à l'étendue de ses compétences. Il gérerait et déciderait librement de toutes les questions de proximité renvoyant vers la municipalité les questions qu'il ne peut traiter directement ou qui seraient mieux gérées d'une manière globale.

      Cela suppose néanmoins la capacité de lever l'impôt et donc engendre une responsabilisation totale du Maire d'arrondissement en matière financière. Sans véritablement proposer l'application du principe de subsidiarité, Jean-Pierre Flaconnèche souhaiterait néanmoins voir accorder au Maire d'arrondissement la possibilité de lever l'impôt. Et d'expliquer :

« Tant que le Maire d'arrondissement n'a pas la possibilité de lever l'impôt, il a du mal à être pleinement responsable. Au lieu de disposer d'une dotation de la part de la Mairie Centrale, le conseil d'arrondissement recevrait une part des différentes taxes prélevées dans son arrondissement. Il pourrait ainsi agir sur le taux de fiscalité en décidant l'augmentation ou la diminution de la taxe qu'il perçoit. Malheureusement, je ne crois pas qu'une telle réforme soit à l'ordre du jour. »

      En poussant le raisonnement à son terme, la subsidiarité devrait conduire à inverser le système de dotation. A l'arrondissement le pouvoir de lever l'impôt et d'attribuer, pour la gestion des affaires communes à l'ensemble de la municipalité, une dotation de fonctionnement et d'investissement à la Mairie Centrale. Une telle politique finira peut-être par s'appliquer dans les faits, sinon dans le principe, car l'importance que prennent les communautés urbaines peut rendre caduque la nécessité d'avoir un échelon intermédiaire entre l'hyper proximité que gèrent les arrondissement et les affaires de l'agglomération que gère la communauté urbaine. C'est d'ailleurs à cette conclusion qu'arrive Jean-Pierre Flaconèche :

« A terme, la municipalité de Lyon dépérira car toutes les questions qui se posent désormais ne peuvent être traitées correctement au niveau municipal. Elles sont soit trop spécifiques et l'arrondissement est le plus approprié pour les gérer, soit elles concernent de grands problèmes, de grands ensemble, elle dépassent en fait le cadre de la municipalité et leur niveau idéal de gestion est l'agglomération. »

      Enfin, il faut remarquer que la subsidiarité accorderait une véritable reconnaissance politique à l'arrondissement et à son Maire puisqu'elle ferait du premier le principe même de l'organisation communautaire et donnerait au second de très larges pouvoirs de gestion.

      Cependant d'autres solutions existent en matière de gestion des grandes agglomérations et il semble intéressant d'évaluer les différentes approches qui existent en la matière au niveau international.


2.3.3. Les exemples d'organisation de métropoles internationales

      Au travers l'exemple de quatre villes (Birmingham, Lisbonne, Montréal et Barcelone) nous avons choisi d'évaluer les différentes approches organisationnelles qui peuvent exister sur le plan international. Chacune de ces villes répond en effet à un principe particulier : centralisme à Birmingham, délégation de compétences à Lisbonne, un modèle qui recherche l'équilibre entre l'unité et la décentralisation à Montréal et une véritable décentralisation à Barcelone.


2.3.3.1. Birmingham 88  : un modèle de gestion centralisé

      La ville de Birmingham gère plus d'un million de personnes d'une manière complètement centralisée.

      Il n'existe pas en effet de véritable décentralisation au niveau des quartiers. La ville est dirigée par un Conseil composé de 117 membres avec à sa tête un Maire. Ces instances sont seules habilitées à prendre des décisions en ce qui concerne l'administration, le fonctionnement et l'animation de la ville.

      Néanmoins douze « districts » ont été formés (et sont composés de représentants élus) mais ils n'ont qu'un rôle de consultation de la population et sont considérés comme de simples relais de communication. Ils ne disposent d'aucune prérogatives ni d'aucun pouvoirs décisionnels propres et servent uniquement à faire remonter à la Mairie les problèmes de leur quartier.

      La population est également consultée à travers les « neighbourghood forums » qui sont des groupes de citoyens de quartiers et se réunissent pour apporter des solutions concrètes à leurs problèmes locaux. La municipalité leur donne une subvention de fonctionnement et leur avis est transmis au district qui lui-même pourra orienter la Mairie dans sa décision.

      La ville de Birmingham a pourtant voulu rapprocher l'administration des citoyens en créant 43 offices municipaux dans lesquels la population a accès à l'ensemble des services municipaux.

      Le Maire d'arrondissement français n'a donc rien à envier au statut de Birmingham qui semble davantage axée vers la déconcentration de service et à l'opposé total de la décentralisation. La ville de Birmingham réfléchit pourtant aujourd'hui à de nouvelles formes d'administration et semble particulièrement intéressée par la démarche française.


2.3.3.2. Lisbonne 89  : Perspectives et limites de la délégation de compétences

      La ville de Lisbonne est administrée par un Maire et un Conseil Municipal ainsi que par des conseils de quartiers (appelés freguesia du nom des anciens diocèses ecclésiastiques).

      La freguesia comprend :

  • une assemblée délibérative dont les membres sont élus pour quatre ans en même temps que les membres du conseil municipal. La loi précise néanmoins que des candidats indépendants, c'est-à-dire n'entrant pas dans une logique de conquête du pouvoir municipal) peuvent se présenter devant les électeurs.
  • Une instance exécutive (la junta de freguesia) élue par les membres de l'assemblée délibérative avec à sa tête un président.

      Les compétences des freguesias leur sont déléguées par le Conseil Municipal et sont relativement nombreuses :

  • L'administration des biens propres à leur juridiction
  • Le développement économique
  • L'approvisionnement public en eau
  • La salubrité publique et l'assainissement
  • La santé
  • L'éducation et l'enseignement
  • La culture, les loisirs, le sport
  • Les enfants et les personnes âgées
  • La protection de l'environnement et la qualité de la vie
  • La gestion des personnels et des services propres à leur administration
  • Le recensement électoral

      Leur champ de compétence dépasse donc largement celui des Conseils d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille. Néanmoins, il ne s'agit que de compétences déléguées par le Conseil Municipal qui garde donc autorité dans tous ces domaines. On soulignera par ailleurs que le système administratif du Portugal semble plus décentralisé que le système français. Les pouvoirs du Conseil Municipal portugais étant plus vastes que ceux des Conseils Municipaux français.


2.3.3.3. Montréal 90  : entre unité et décentralisation ?

      La ville de Montréal est globalement administrée de la même manière que les villes de Paris, Marseille et Lyon puisqu'elle est divisée en 27 arrondissements et dispose d'un Conseil Municipal et de Conseils d'arrondissement. Il faut cependant noter que cette organisation est le fruit d'une fusion entre la communauté urbaine de Montréal et la ville. Les municipalités périphériques ont fusionné pour créer le « grand Montréal ».

      Les 72 membres de ce nouveau Conseil Municipal sont désignés par les habitants des arrondissements alors que le Maire est élu au suffrage universel direct sur l'ensemble de la ville. Simultanément se déroule l'élection de 22 conseillers d'arrondissement. Chaque arrondissement est en effet doté d'un Conseil d'arrondissement formé d'au moins un conseiller municipal (auquel s'ajoute un conseiller municipal par tranche de 30 000 habitants) et d'un Président d'arrondissement élu par le Conseil. Pour les arrondissements les moins peuplés, la loi prévoit la désignation de Conseillers d'arrondissement afin que le conseil soit composé d'au moins trois membres. Les élections ont lieu tous les quatre ans.

      Ainsi Montréal a recherché un équilibre institutionnel entre l'unité de la collectivité et la décentralisation. En faisant de la plupart des membres des Conseils d'Arrondissement des conseillers municipaux la loi renforce le pouvoir des élus d'arrondissement et de leur président. De la même manière le Maire de la ville a un statut beaucoup plus lisible que son homologue lyonnais par exemple puisqu'il est élu par l'ensemble de la commune. La distinction est donc faite dès le départ entre le responsable des grandes questions d'ensemble et les gestionnaires de proximité que sont les élus d'arrondissement.

      L'organisation de Montréal leur confère ainsi de nombreuses responsabilités :

  • Information
  • Consultation en matière d'urbanisme
  • Délivrance des permis de construire
  • Prévention des incendies
  • Voiries locales
  • Collecte des ordures
  • Parcs, équipements culturels et de loisirs locaux
  • Soutien financier au développement local
  • Organisation des loisirs

      Elle permet également de préserver leur identité propre :

  • Ils exercent toutes les compétences des municipalités locales à l'exception des pouvoirs d'emprunter et de lever l'impôt.
  • Ils formulent des avis au Conseil Municipal sur les sujets qui les préoccupent.
  • Ils sont responsables de leur budget et définissent les priorités budgétaires. Celui-ci leur est attribué par la Mairie Centrale pour l'exercice de leurs compétences.

      Ainsi, Montréal a fait un choix intéressant d'un point de vue organisationnel. L'importance des compétences que le Conseil Municipal accorde aux arrondissements est la résultante d'un statut clair de l'arrondissement. Dès lors, la ville peut jouer la carte de la décentralisation.


2.3.3.4. Barcelone 91  : à la pointe de la décentralisation

      La ville de Barcelone se situe en effet à l'avant-garde de la décentralisation. Cette position privilégiée est le fruit de son histoire (Barcelone était soumise à un régime d'occupation militaire) et de la volonté politique espagnole de favoriser la plus large décentralisation.

      La ville est donc divisée en dix districts composés de 15 membres désignés par les partis politiques en fonction des résultats aux élections. Le district délibère des préoccupations locales, réalise des études et approuve la répartition du budget annuel.

      Les districts sont compétents dans de nombreux domaines :

  • En matière d'équipements et de services collectifs (gestion des centres sociaux, protection maternelle et infantile, bibliothèque, installations sportives, équipements scolaires)
  • Sur les grands projets d'urbanismes (permis de construire, marchés publics, maintenance des espaces urbains...)
  • Sur les questions d'assainissement, de propreté, de voirie...
  • En matière de police (infraction au stationnement, autorisation de manifestations, affichage public...)
  • En matière de fiscalité directe et indirecte
  • Pour passer des contrats par délégation de la mairie centrale
  • Enfin, le district gère son patrimoine propre.

      A la tête du district se trouve un Président, nommé par le Maire de Barcelone, après avis du Conseil de district. Il reçoit les délégations de compétences du Maire central.

      Les districts perçoivent 90% du budget global de la ville de Barcelone. Ils gèrent leur budget de manière autonome et réalisent des dépenses en fonctionnement et en investissement.

      De plus, l'organisation de Barcelone démontre une réelle volonté de prendre en compte les aspirations du citoyen. Les habitants peuvent en effet faire des propositions au district et sont régulièrement consultés par référendum. Les conseils consultatifs (assemblée réunissant des citoyens et des Conseillers de districts) sont obligatoirement consultés par la ville et les comités de secteurs (regroupant des districts sur des questions précisent) associent les habitants au sein de leurs commissions.

      L'organisation de Barcelone semble donc le modèle le plus abouti de décentralisation. Elle a confié la plupart des pouvoirs aux districts au risque comme le souligne Christian Philip de « renoncer à l'unité de la ville ». Il n'en demeure pas moins que ce principe de gestion permet de répondre avec une très grande rapidité aux problèmes de proximité et de satisfaire les attentes de la population.


Synthèse

      Ainsi, la légitimité politique du Maire d'arrondissement tient à deux critères essentiels : les moyens propres qui lui sont accordés et le mode de gestion organisationnel de la ville qui définit la reconnaissance de l'arrondissement.

      Par l'attribution au Maire d'arrondissement de la fonction d'adjoint de fait de la collectivité municipale, son statut évolue fortement. Il participe dès lors à l'exécutif de la ville et se voit reconnaître la capacité d'officier de police judiciaire. Ces deux nouvelles compétences accroissent à la fois son pouvoir informel (reconnaissance médiatique, assise politique, moyens de cabinets...) et son pouvoir formel (association plus stricte à la préparation des décisions du Conseil, contrôle de l'exécutif, pouvoir réglementaire...).

      Cependant la légitimité de l'arrondissement passe par celle que l'on reconnaît à l'arrondissement et les interrogations à la fois sur le principe de subsidiarité et les exemples des grandes métropoles internationales sont particulièrement illustratifs de notre conception étroite de la décentralisation municipale. L'application du principe de subsidiarité (qui commence à inspirer la réflexion des parlementaires - notamment lorsqu'ils affirment que la gestion par l'arrondissement des équipements de proximité est la règle de droit) permettrait de totalement modifier le rapport de forces entre Mairie Centrale et Mairies d'arrondissement. Déjà la volonté de certains maires de disposer de la possibilité de prendre des décisions en matière d'impôt est révélatrice de cette volonté.

      Montréal et Barcelone notamment amènent à réfléchir sur l'organisation électorale des villes de Paris, Marseille et Lyon. Les deux métropoles internationales ont conféré à la fois un pouvoir décisionnel important aux conseils d'arrondissement (ou aux districts) et une légitimité politique au Maire central (par exemple par l'élection de ce dernier au suffrage universel direct des habitants). Dès lors la décentralisation peut pleinement s'appliquer.


Conclusion

      Ainsi, le statut de Maire d'arrondissement est actuellement en pleine redéfinition. La loi Gaudin sur la possible élection des Conseillers d'arrondissement dans les instances communautaires et les débats qui entourent la discussion de la loi relative à la démocratie de proximité sont en passe de modifier considérablement son statut dans un paysage politico-administratif lui-même mouvant.

      L'imbrication des compétences entre les collectivités locales et la réelle émergence des communautés urbaines peuvent apparaître comme de nouvelles limites aux pouvoirs du Maire d'arrondissement qui doit négocier avec de multiples acteurs et voit ses prérogatives en matière de proximité partagées avec la communauté urbaine.

      Les élus de Paris, Marseille et Lyon, ont donc tenté, par l'intermédiaire de leurs représentants à l'assemblée nationale et au sénat de redéfinir le partage des compétences avec la Mairie centrale et de renforcer leur rôle en matière de proximité. Ils souhaitent dans la pratique, une réelle application de la loi PML et son harmonisation dans les trois villes. Ils demandent également un renforcement de leur rôle de proximité par le transfert de nouveaux équipements, de nouvelles compétences décisionnelles et un rôle important dans la démocratie participative. Enfin, ils souhaitent la mise en place progressive d'une certaine autonomie financière.

      Ces dispositions ne sont possibles que dans le cadre d'une réelle légitimité politique du Maire d'arrondissement qui nécessite peut-être de prévoir dans quelles conditions le Maire d'arrondissement peut devenir Adjoint au Maire Central (renforcement de la collaboration avec la ville, augmentation des pouvoirs informels, capacité réglementaire...) mais également de mieux reconnaître le rôle de l'arrondissement. Dès lors on peut se tourner à la fois vers les enseignements du principe de subsidiarité et les exemples de gestion de villes internationales telles Barcelone et Montréal.

      Quoiqu'il en soit, les tentatives actuelles de réformes de loi PML et la redéfinition des compétences semblent globalement aller vers l'affirmation du Conseil d'arrondissement et le renforcement du rôle politique de son Maire. Ces modifications s'inscrivent sans doute dans une logique plus vaste de redéfinition des structures politico-administratives dans leur ensemble.


Conclusion Générale

      L'instauration de la loi PML a été en 1982 le fruit d'une vaste polémique. Elle semble aujourd'hui complètement assimilée dans son principe et les élus de la majorité comme de l'opposition souhaitent son renforcement.

      Son application continue néanmoins de susciter quelques questions car dès 1982 un problème de fond a été soulevé concernant la nature juridique de l'arrondissement afin que celui-ci ne remette pas en cause l'unité de la collectivité municipale. Le Maire d'arrondissement est donc affaibli par ce flou juridique qui qualifie son échelon de « sub-division administrative au sein des communes » même s'il tire une réelle légitimité du fait du suffrage universel. Il ne dispose pas en effet des moyens décisionnels et financiers pour répondre aux attentes de ses administrés.

      Il faut néanmoins remarquer qu'il n'est pas forcément amoindri lorsqu'il est dans l'opposition municipale. Bien sûr il n'est pas autant associé à la définition de la politique de l'exécutif (sauf à lui accorder le statut d'adjoint de fait) et sa possibilité d'influer sur la politique municipale est considérablement réduite mais il retrouve en contrepartie une plus large liberté d'expression. Cette capacité à communiquer lui permet de défendre - sans doute plus que ses collègues de la majorité - les investissements et les réalisations nécessaires à son arrondissement.

      D'ailleurs, les récentes élections de Bertrand Delanoë à Paris et de Gérard Collomb à Lyon tendent à démontrer que le statut de Maire d'arrondissement n'est absolument pas accessoire dans une logique d'opposition sur l'ensemble de la ville.

      Ce statut est cependant en voie de redéfinition pour aller dans une logique de plus large délégation de compétences et d'une responsabilité financière accrue. Les citoyens sont en effet particulièrement favorables à l'instauration de ce pouvoir de proximité qui permet
- comme le démontre notamment l'exemple de Lisbonne - de gérer au plus vite les problèmes du quotidien.

      Avec l'émergence des communautés urbaines se développe le sentiment que désormais deux niveaux d'administration pertinents existent à l'échelle locale. Il s'agit en ce qui concerne les questions de proximité de l'arrondissement et pour les questions d'ensemble de la communauté d'agglomération. Des élus envisagent même - à l'image de ce qui a eu lieu à Montréal - la disparition à terme du Conseil Municipal et de son Maire fusionnés avec la Communauté urbaine.

      Et on peut d'ailleurs se demander si finalement l'arrondissement ne se situe pas à l'avant-garde des pouvoirs confiés demain aux 36 000 communes françaises. Comme l'explique Jean-Pierre Flaconnèche :

« En instaurant la réforme de la loi PML et celle de toute la politique de décentralisation, Gaston Deferre avait conscience d'engager la première étape d'un véritable processus qui s'entretiendrait lui-même, et n'est certainement pas, aujourd'hui encore, arrivé à son terme ».

      La loi PML préfigure sans doute la redéfinition à terme des compétences entre l'ensemble des municipalités et les communautés d'agglomération qui les regrouperont : aux Maires les compétences de proximité et d'administration des équipements locaux, à la communauté d'agglomération le travail sur l'ensemble du territoire et les relations avec les autres institutions.

      Cette réforme - qui sera certainement très difficile à réaliser (car elle bousculera le régime d'organisation traditionnel français) - exigera cependant un réel effort en matière de subsidiarité et conduira à donner une véritable autonomie - tout en préservant une cohérence d'ensemble - aux « futures districts » de ces grandes municipalités.

      Il conviendra dès lors d'être particulièrement attentif à leur pouvoir décisionnel et de leur conférer une autonomie financière - notamment par la capacité de lever l'impôt.

      Le statut du Maire d'arrondissement est donc de nouveau appelé à évoluer - sans doute de manière rapide - avec les récentes propositions d'élection des communautés urbaines au suffrage universel.

      Si le Maire d'arrondissement représente un cas particulier dans la logique organisationnelle, il s'inscrit pourtant dans une dimension beaucoup plus globale des réponses à apporter pour la gestion future des collectivités territoriales. La décentralisation aboutira sans doute à l'émergence de trois ensembles que seront, en dehors de l'état et de l'Union européenne, les « districts », les agglomérations et les régions.

      Cependant, il conviendra dès lors de réellement s'interroger sur l'application du principe de subsidiarité et de mener une véritable politique de décentralisation.


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