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INTRODUCTION

      Le Venezuela, pays d'Amérique latine, caraïbe et andin, présente une richesse écologique extraordinaire. Il rassemble sur une superficie de 912.000 km² plus de cinq milieux naturels différents : côte caraïbe, plaines arborées (les Llanos), forêt amazonienne, désert de Coro, cordillère des Andes. Par ailleurs, il renferme quelques unes des merveilles naturelles du monde comme le lac de Maracaïbo, lac d'eau douce ouvert sur la mer, la chute d'eau Santo del Angel de près de 1000 mètres de hauteur, les plateaux des Tepuys au coeur de la forêt amazonienne... La Nature l'a également doté de richesses souterraines. Ses forêts renferment l'or et les diamants pour lesquels les conquistadores en ont perdu la tête et bien souvent la vie. Son sol cache des minerais et surtout le précieux or noir, qui fera basculer le pays au début du siècle : le pétrole. Le Venezuela, dont l'économie était essentiellement basée sur l'agriculture devient à la fin des années cinquante un véritable pays pétrolier. La main d'oeuvre afflue des pays voisins, formant des bassins de peuplement dans des zones jusqu'alors peu accueillantes. Le pétrole devient la principale richesse économique du pays et les grands choix politiques se font désormais autour de cette exploitation. La politique environnementale dans ce cadre, s'établit peu à peu, essentiellement à travers l'adoption de textes de loi. Car le Venezuela en la matière est un pays novateur et original dont l'étude se justifie grandement. En effet, il est véritablement le premier pays d'Amérique latine à mettre en place un droit de l'environnement.

      La matière du droit de l'environnement présente de sérieux problèmes. Il s'appuie sur des disciplines à la fois de droit public (droit international public, droit fiscal, droit administratif) comme de droit privé (droit civil, droit pénal), sans qu'il ne consiste en une simple réunion de préceptes des uns ou des autres. Le droit de l'environnement forme un corps avec des règles spécifiques. Cependant il faut noter que le droit administratif a un poids très important dans le droit de l'environnement, c'est ce que nous verrons dans quelques points particuliers. Nous allons donc considérer le droit de l'environnement comme une branche autonome à l'intérieur du système juridique avec des caractères propres, des principes philosophiques et juridiques différents, des problèmes et des solutions particuliers. Cette spécificité se manifeste de façons variées ; techniques juridiques originales, inapplication d'autres branches par manque d'adaptation à sa problématique, un enrichissement constant de la doctrine, les avancées jurisprudentielles. Se sont les caractéristiques suivantes qui font du droit de l'environnement un droit autonome :

      C'est un droit marqué par la science et les technologies.

      En conséquence de ce premier principe, c'est un droit en constante évolution et expansion car les normes doivent s'adapter au changement.

      Le droit de l'environnement se veut un droit préventif à travers des mesures de contrôle et de planification.

      C'est un droit de vocation universelle car la pollution n'a pas de frontière et les pays partagent entre eux les ressources naturelles. En cela, les organismes internationaux gouvernementaux et non gouvernementaux jouent un rôle fondamental.

      C'est enfin un droit lié aux problèmes économiques. Dans le cas des pays en voie de développement les problèmes viennent essentiellement de leur propre situation de sous développement.

      Par ailleurs, il convient de préciser que l'environnement dans un pays comme le Venezuela ne peut pas être traité de façon unilatérale et monodisciplinaire. Il serait erroné de se limiter à l'étude et l'analyse du droit de l'environnement sans prendre en compte le contexte économique, politique et social du pays, qui explique et fonde l'évolution de ce droit. C'est pourquoi il sera fait référence à de nombreuses reprises à des aspects de politique intérieure et extérieure, d'économie ou de problèmes sociaux pour mieux comprendre la situation écologique du pays et mieux répondre aux problèmes qui sont les siens.

      Les préoccupations en matière d'environnement sont devenues en France et plus largement dans les pays industrialisés, une question d'intérêt primordial pour les entreprises et l'Etat et quotidienne pour les citoyens. Cependant ce thème n'est pas une priorité pour les pays en voie de développement. Le Venezuela illustre la situation d'un pays aux ressources inespérées qui, en négligeant cette question, compromet la soutenabilité et la viabilité de son développement. Ce domaine est un véritable enjeu pour les années à venir. Toute la problématique environnementale au Venezuela tourne donc autour de la notion de développement soutenable. L'exploitation pétrolière, première richesse du pays est en mesure de remettre en cause le développement futur du Venezuela. Plus généralement, la protection de l'environnement est une condition sine qua non du développement économique du Venezuela. C'est pourquoi la perspective de développement soutenable et la dimension pétrolière seront abordées de façon privilégiée tout au long de ce travail. Ces deux dimensions constitueront les lignes d'analyse transversales du développement en termes de perspective et d'illustration.

      Le Venezuela fut un pays pionnier et original dans la mise en place d'un droit de l'environnement. Mais la donne pétrolière et sa situation économique encore fragile tendent à donner priorité à l'économie nationale et à remettre en cause l'existence réelle d'un droit de l'environnement. L'objectif de ce travail est de faire un bilan de la situation environnementale au Venezuela en montrant ses points forts mais aussi ses lacunes. Cette analyse permettra de dégager les grands enjeux des décennies à venir.

      Le Venezuela est un pays pionnier dans la mise en place d'un droit de l'environnement (section 1), à la fois sur le plan administratif (I) et sur le plan législatif (II). Cependant, la pratique du droit de l'environnement reste virtuelle et remet en cause son existence même (section 2), à travers la priorité donnée à la politique économique (I) et le comportement d'un Etat corrompu qui n'a pas su lui donner les moyens de son efficacité et de son effectivité (II).

Section 1 : La mise en place d'un droit de l'environnement au Venezuela.

      Le Venezuela : pays d'Amérique latine, en voie de développement, exportateur de pétrole. Autant d'éléments qui font douter de l'existence d'un droit de l'environnement. Or le Venezuela est un pays pionnier et original en la matière. Très tôt, l'Etat se fait administrateur de l'environnement et établit un ensemble de principes et d'instruments qui lui permettent de mener à bien une véritable politique environnementale (I). Dans cette perspective, le législateur va combler les failles juridiques par l'adoption d'une loi cadre, postérieurement développée et complétée par des lois ordinaires et une loi pénale (II).

I. L'Etat, administrateur de l'environnement.

      Novateur et actif, tels sont les qualificatifs qui peuvent être attribués à l'Etat vénézuélien quant à son oeuvre dans la mise en place du cadre administratif et politique de l'environnement. Ici vont être distingués les deux niveaux complémentaires de la politique environnementale dans chacun desquels le Venezuela présente une grande volonté de participation à la mise en place effective d'un droit de l'environnement : le niveau national (A) et le niveau international (B).

A. La politique nationale de l'environnement.

      L'objet de cette première partie est de présenter à la fois le cadre juridique et administratif et de dresser un inventaire des instruments dont dispose l'Etat vénézuélien pour mener à bien sa politique environnementale. Ceci sera effectué en prenant soin de mettre en évidence les nuances propres à ce modèle de protection : principes fondamentaux, dispositions constitutionnelles, originalités temporelles...

      Au niveau de la politique nationale de l'environnement le Venezuela dispose d'un cadre juridique traditionnel (1) mais se distingue par la possession d'un cadre administratif pionnier et original (2).

1. Un cadre juridique traditionnel.

      Le cadre juridique du droit de l'environnement au Venezuela est dit « traditionnel » dans le sens ou il reprend les principes fondamentaux de la politique de l'environnement des pays en voie de développement (a). Par ailleurs, les bases juridiques du droit de l'environnement correspondent aux textes fondamentaux qui établissent tout Etat de Droit. Dans le cadre de cette première approche du droit de l'environnement au Venezuela, nous concentrerons l'analyse sur les articles fondamentaux de la Constitution, sachant qu'il sera fait état dans le développement postérieur des autres textes juridiques importants (b).

a. Les principes fondamentaux de la politique de l'environnement au Venezuela.

      La présentation des principes qui régissent la politique environnementale vénézuélienne s'inspire du travail d'Isabel de los Rios 1 .

      Conformément aux dispositions de la Loi organique de l'administration centrale 2 , il relève de la compétence du Ministère de l'environnement de formuler la politique environnementale du Venezuela. A cet effet, le ministère a établi une série de principes qui donnent à cette politique son fondement doctrinal.

      Environnement et développement doivent être compatibles : Le maintien du développement suppose que les interventions effectuées sur la nature préservent sa capacité de renouvellement. Ainsi, une bonne politique environnementale est la condition sine qua non du développement.

      L'utilisation des ressources naturelles doit être rationnelle : Elle doit garantir à perpétuité l'intégrité de la ressource et son rendement soutenable pour permettre son utilisation par les générations futures dans les meilleures conditions possibles.

      La conservation, défense et amélioration de l'environnement sont d'utilité publique : ce principe a été consacré dans l'article 2 de la Loi organique de l'environnement :

« Artículo 2 : Se declaran de utilidad pública la conservación, la defensa y el mejoramiento del ambiente. 3  »

      Cet article entraîne deux conséquences directes et capitales. La première est que le bien être de la société doit prévaloir sur celui de ceux qui la composent. La seconde est que la société a le droit de vivre dans des conditions environnementales adaptées qui lui permettent de satisfaire ses nécessités fondamentales et l'Etat a l'obligation de lui garantir.

      La complexité de l'environnement et du développement nécessite un traitement intégral : La politique environnementale doit donc agir sur tous les composants de l'environnement et affronter ces problèmes par le biais d'une planification multiple et interdisciplinaire.

      Chaque étape de développement génère ses propres problèmes environnementaux et nécessite des solutions spécifiques.

      Il est permis ou tolérable un certain dommage environnemental : Il doit être possible de permettre la pratique d'activités susceptibles de dégrader l'environnement (de forme réparable), qui se considèrent nécessaires dans la mesure ou elles rapportent des bénéfices économiques et sociaux évidents, chaque fois que sont établies des mesures pour limiter les dommages et réparer leurs effets. Ce principe est établit dans l'article 21 de la Loi organique de l'environnement.

« Artículo 21 : Las actividades susceptibles de degradar el ambiente en forma no irreparable y que se consideren necesarias por cuanto reporten beneficios económicos o sociales evidentes, sólo podrán ser autorizados si se establecen garantías, procedimientos y normas para su corrección. En el acto de autorización se establecerán las condiciones, limitaciones y restricciones que sean pertinentes. » 4 

      Même si la loi ne le dispose pas expressément, elle suppose aussi un déchet acceptable. Par ailleurs, Isabel de los Rios considère qu'il y a certains dommages admissibles bien que irréversibles comme dans le cas des exploitations minières et de l'urbanisation.

      La qualité de l'environnement dépend de la participation de toute la population : L'action des organismes publics n'est pas suffisante en elle seule pour réussir la protection de l'environnement. Il faut, par ailleurs encourager une participation citoyenne à la fois passive (non perturbation de l'équilibre naturel par les conduites individuelles) et active (action directe à tous les stades de la politique environnementale).

      Le problème environnemental est mondial : ni les écosystèmes, ni la pollution ne respectent ou ne reconnaissent les frontières politiques des Etats. La manipulation des ressources naturelles et la lutte contre la pollution doivent nécessairement être appuyées par une politique de coopération entre les Nations.

      Dans le cadre conceptuel que nous sommes en train de dresser, il parait pertinent de souligner l'importance de deux principes particuliers : celui de soutenabilité et celui de responsabilité environnementale 5 .

      Le principe de soutenabilité est l'élément central qui établit, nous l'avons vu, la dimension environnementale du développement.

      Le principe de responsabilité environnementale est présent dans les relations entre les différents acteurs institutionnels du secteur de l'environnement, tant dans les actions gouvernementales que dans la participation de la société civile. On peut donc dire que les ressources naturelles du pays forment un patrimoine environnemental qui fait partie intégrante du patrimoine national et dont chaque citoyen doit être le défenseur.

      L'énoncé de ces principes permet d'établir les bases du raisonnement politique et juridique de l'Etat vénézuélien à l'heure d'entreprendre la rédaction de textes de loi ou d'établir les programmes nationaux de protection de l'environnement. On peut dire que le postulat central de la politique environnementale vénézuélienne est la promotion de la relation société/développement et la recherche d'un équilibre entre le social et l'économique.

      Par ailleurs, le droit de l'environnement trouve ses bases juridiques dans plusieurs textes de loi, dont les principaux seront développés par la suite. Il est cependant opportun de s'attarder sur le fondement constitutionnel du droit de l'environnement vénézuélien, car la Constitution de 1961, présente en la matière des caractéristiques assez modernes.

b. Le cadre constitutionnel du droit de l'environnement.

      La Constitution du Venezuela date de 1961. Elle met fin a l'ère des dictatures et présente un certain équilibre entre les demandes sociales et la liberté individuelle. Cette apparente contradiction mais nécessaire complémentarité entre les deux concepts se retrouve dans le texte constitutionnel en ce qui, ici, nous intéresse : l'environnement. Après avoir présenté le concept de propriété privée, développé dans l'article 99 de la Constitution, il sera fait état des principaux articles de la Carta Magna qui régissent le droit de l'environnement.

La propriété privée et l'article 99 de la Constitution. 6 

      La Constitution garantie le droit de propriété dans son article 99 :

« Artículo 99 : Se garantiza el derecho de propriedad. En virtud de su función social la propriedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. » 7 

      Or, le fait que l'ordre juridique donne au droit de propriété un rang constitutionnel ne signifie pas pour autant que ce droit reste stable et sans aucune possibilité d'altération. Le texte constitutionnel réserve la possibilité à l'Etat d'établir postérieurement des limites et des modalités d'application.

      Ces limitations du droit de propriété et les obligations qui naissent de la propriété sont des matières de réserve légale. Par ailleurs, les limitations à la propriété ne peuvent pas être établies pour d'autres raisons que celles d'utilité publique ou d'intérêt général. La Constitution prévoit donc des limitations à la propriété, lesquelles peuvent être de caractère général ou particulier.

      L'économie vénézuélienne correspond au système de libre entreprise, ce qui exclut l'intervention illimitée de l'Etat et la possession par ce dernier de toutes les sources de production. C'est donc un régime mixte qui permet dans la même mesure, l'établissement d'une économie libérale comme celle d'une économie dirigée.

      Cette caractéristique de l'ordre juridique est celle qui va permettre au Venezuela l'instauration de normes environnementales d'application obligatoire pour les particuliers, qui voient leurs droits individuels non seulement économiques mais de tout ordre fortement restreints au profit des intérêts collectifs.

      Il peut également y avoir des restrictions, limitations et interdictions de caractère particulier, comme les servitudes qui peuvent donner lieu à des indemnisations ; ou les limitations issues des permis, approbations, autorisations ou concessions pour exploiter les ressources naturelles renouvelables.

Les bases constitutionnelles du droit de l'environnement.

      Dans toutes les Constitutions modernes, on observe l'inclusion du droit à un environnement protégé, au même rang que les autres droits. Au Venezuela, ce principe n'est pas formulé d'une manière explicite mais la Constitution dans son article 106, impose à l'Etat l'obligation de chercher à défendre et à conserver les ressources naturelles de son territoire :

« Artículo 106 : El Estado atendera a la defensa y conservación de los recursos naturales de su territorio, y la explotación de los mismos estará dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los venezolanos. » 8 

      Cet article dispose que l'exploitation des ressources naturelles sera dirigée en priorité au bénéfice collectif des vénézuéliens, consacrant ainsi la primauté des droits collectifs sur les droits individuels. C'est sur cet article que repose tout l'édifice du droit environnemental vénézuélien.

      Il parait nécessaire cependant de présenter les autres principes contenus dans la Constitution et qui ont une relation avec l'environnement, comme l'article 7 9  selon lequel les ressources naturelles font partie intégrante du territoire et sur lesquelles s'exerce pleinement la souveraineté nationale. Cet article permet de consacrer le lien entre le territoire national et les biens et ressources qui le composent.

      L'article 97 permet à l'Etat de se réserver des industries, exploitations ou services d'intérêt public déterminés pour des raisons de convenance nationale, ce qui ouvre la possibilité à l'Etat de se réserver l'exploitation de certaines ressources (comme il le fera pour le pétrole dans les années 1960).

      L'article 98 reconnaît la planification comme un instrument politique. En plus d'être prévu en matière économique il revêt un grand intérêt comme élément fondamental de la politique environnementale 10 .

      L'article 101 fait référence à la possibilité de déclarer l'expropriation de quelconque bien pour une raison d'utilité publique ou d'intérêt social, ce qui signifie non la limitation mais la possibilité de suppression de ce droit, qui peut être établit pour des mesures de protection de l'environnement.

      Ainsi, la Constitution vénézuélienne est une source matérielle du droit de l'environnement et elle établit les principes de la conservation et de la défense des ressources naturelles, l'obligation de les exploiter pour le bénéfice collectif et la possibilité d'imposer des mécanismes de défense de l'environnement.

      Cette brève présentation du cadre juridique de la politique de l'environnement au Venezuela nous a permis de constater d'une part, l'importance de la relation économie/environnement qui détermine l'équilibre de la société dans son ensemble. En second lieu, la place qu'est donnée aux ressources naturelles dans la rédaction constitutionnelle, notamment à travers l'article 106, qui constitue la véritable racine de la production législative postérieure. Enfin, la dimension collective donnée à la jouissance du droit de l'environnement, qui permet de limiter dans certains cas les droits individuels (de propriété, d'activité lucrative, d'initiative...). Ce cadre juridique n'a rien de très original. Cependant, le Venezuela est un pays remarquable en raison la précocité de l'établissement de son cadre administratif.

2. Un cadre administratif pionnier.

      Là est toute l'originalité et l'incroyable précocité du Venezuela. Avant même de nombreux pays occidentaux, le Venezuela se dote d'une structure administrative en matière d'environnement. Il met en place les acteurs institutionnels de l'environnement de même que les instruments nécessaires à la réalisation de leur politique. Nous allons tout d'abord présenter le Ministère de l'environnement (a), avant de dresser un tableau de l'organisation du territoire et des instruments de planification (b).

a. La création du Ministère de l'environnement et des ressources naturelles (Ministerio del Ambiente y des los Recursos Naturales o MARN).

      L'action officielle de l'Etat réalisée jusqu'à 1976 est caractérisée, comme nous le démontrerons par la suite, par une vision sectorielle de la problématique environnementale. Cette conception, ajoutée au manque d'une politique et d'un organisme recteur, génère des conflits dans la continuité et l'effectivité de la politique. Les efforts sont fragmentés entre les divers organismes qui ont compétence en matière environnementale comme : le Ministère des travaux publics, le Ministère de la santé et de l'assistance sociale, le Ministère de l'agriculture, l'Institut national des oeuvres sanitaires, etc. dont les plans et les projets n'ont aucune coordination, en raison du manque de normes juridiques et de techniques pour traiter la gestion environnementale comme un tout.

      Par ailleurs il faut remarquer que dans les années 1970 la priorité est donnée par le gouvernement vénézuélien aux questions de la conservation, ce qui correspond au surgissement de la préoccupation mondiale pour l'environnement. Ainsi, le Venezuela décide en 1976 de réaliser un changement institutionnel selon lequel est créé le Ministère de l'environnement et des ressources naturelles, sont promulguées les lois fondamentales, et est formulée pour la première fois une politique nationale environnementale. Il parait pertinent de présenter alors les modalités de ce changement, qui d'un point de vue de droit comparé présente une grande précocité. Après avoir présenté les compétences du ministère et les grands axes de la politique environnementale, nous nous attarderons à présenter l'organisation administrative de cette institution. Enfin, nous nous pencherons sur la vie quotidienne du MARN au moment de sa création à travers le témoignage d'Arnoldo José Gabaldón.

Un large domaine de compétences.
Les compétences du MARN.

      La Loi organique de l'administration centrale 11  de décembre 1976 est une loi fondamentale en cela qu'elle restructure l'administration vénézuélienne en éliminant certains ministères comme celui de travaux publics et en en créant de nouveaux comme le Ministère de l'environnement (MARN). La majeure partie des compétences de l'administration en matière d'environnement lui sont alors confiées. Le MARN devient l'organisme planificateur et exécuteur des activités de l'Etat vénézuélien en matière de conservation, défense et amélioration de l'environnement en vue de garantir l'utilisation rationnelle des ressources naturelles et favoriser l'amélioration de la qualité de vie du vénézuélien. C'est véritablement l'organisme d'orientation et de concentration de la dynamique de développement du pays.

La politique environnementale.

      Le MARN dispose d'une gamme étendue de compétences pour mener à bien la politique environnementale. Isabel de los Ríos 12  s'appuie sur le texte législatif et énumère les activités du MARN parmi lesquelles apparaissent les suivantes :

      La formulation de la politique pour la conservation, la défense et l'amélioration de l'environnement et des ressources naturelles renouvelables et pour l'utilisation rationnelle de ces dernières.

      La planification et l'aménagement du territoire.

      L'équipement du territoire.

      L'élaboration et l'établissement de normes qui orientent le processus d'utilisation de la terre et des autres ressources naturelles renouvelables.

      L'interdiction et régulation des activités dégradantes de l'environnement.

      La création, conservation, défense, amélioration et administration des parcs naturels nationaux et quelconque autre espace sujet à un régime spécial au bénéfice de son équilibre écologique.

      L'inventaire des ressources naturelles renouvelables.

      L'orientation des processus éducatifs et culturels dans la fin de promouvoir une conscience environnementale et de conservation.

      L'adéquation et coordination des activités de l'administration publique lorsqu'elles ont une relation avec l'environnement et les ressources naturelles renouvelables en coordination avec les ministères responsables de ces domaines.

      Ce ministère a le pouvoir de dicter des normes juridiques de protection environnementale ; de préparer les projets de lois et règlements en la matière pour qu'ils soient adoptés par le Parlement National ou par l'Exécutif ; d'imposer les sanctions administratives en cas d'infraction des normes environnementales et d'instruire les affaires lorsqu'il s'agit de délits en tant qu'organe de police judiciaire.

      Comme nous l'avons vu, dès sa création, le MARN dispose d'une large gamme de compétences. La structure administrative du ministère est tout aussi complète.

Une organisation administrative dynamique.

      Pour répondre à la diversité des actions dans le domaine de l'environnement, le MARN dispose d'une organisation dynamique : très structurée au niveau interne et avec une présence sur tout le territoire. La complexité de la matière de l'environnement a définit des réalités qui méritent une analyse en profondeur de la distribution interne des fonctions.

      En ce qui concerne la gestion des ressources naturelles renouvelables (comme la forêt et la faune) et en raison de la nature des services prêtés, a été choisie l'alternative institutionnelle des Services Autonomes : ce sont des organes administratifs dotés d'une autonomie de gestion, de financement et de budget qui jouissent d'une personnalité juridique.

      Ainsi, les réorganisations successives ont permis l'établissement d'une structure mixte, constituée par divers types d'instances organisationnelles, dont nous allons désormais développer l'analyse.

      Las dependencias de apoyo gerencial y administrativo

      Ce sont les unités administratives qui réalisent les activités d'assistance, de conseil, de coordination et d'appui logistique de la gestion des unités exécutrices. Leur finalité est de répondre aux objectifs du ministère et de réaliser sa mission de façon concertée et intégrale.

      Las dependencias operativas centrales de la gestión ambiental nacional .

      Se sont les unités rectrices, dans leur domaine de compétence, de l'administration et maniement de l'environnement. Elles ont la responsabilité d'un programme spécifique.

      Las dependencias operativas regionales de la gestión ambiental .

      Se sont les dix-sept directions régionales responsables de la gestion environnementale du Ministère au niveau de chacune des entités géographiques définies dans leur domaine d'action. Cela s'inclut dans le processus de déconcentration de la gestion et de participation de certaines régions au développement.

      Las dependencias operativas decentralizadas rectoras del aprovechamiento sostenible de un recurso natural específico.

      Services autonomes qui gèrent l'utilisation traditionnelle et soutenable d'une ressource naturelle spécifique (faune, forêt, bassins hydrographiques).

      Las dependencias operativas descentralizadas encargadas de la gestión ambiental en espacios geográficos definidos .

      Services autonomes chargés de la gestion d'un espace géographique défini (Amazonie, chaînes montagneuses...)

      Las dependencias operativas descentralizadas de servicios comunes a la gestión ambiental nacional.

      Services autonomes d'appui à la gestion environnementale nationale.

      Las dependencias operativas descentralizadas encargadas de la gestión administrativa de programas específicos.

      Instituts chargés de la gestion administrative de programmes spécifiques (Parcs nationaux, lac de Maracaïbo..)

      Las empresas del Estado adscritas.

      Ce sont les entreprises qui sont légalement sous la tutelle du MARN, mais dans la composition actionnaire desquelles sont engagés divers organismes de l'Etat.

      Fundaciones adscritas.

      Entités affectées au Ministère et destinées à la prestation de services aux secteurs public et privé dans le développement et la coordination de programmes d'éducation, divulgation, recherche et développement soutenable de l'environnement.

      Tous ces organes administratifs forment la structure administrative du MARN, constituée comme nous le présente le schéma suivant 13  par :

      Le niveau central : les organes de conseil et appui et les opérateurs centraux.

      Le niveau régional : organes opérateurs régionaux, les services autonomes.

      Le niveau décentralisé : instituts autonomes, entreprises de l'Etat et les fondations.

      

Le MARN présenté par Arnoldo José Gabaldón.

      Au Venezuela, le nom d'Arnoldo José Gabaldón 14  est inévitablement associé à l'écologie et à l'environnement, sa figure est considérée comme un exemple du vénézuélien qui a vécu entièrement pour son pays. La revue Ambiente 15  lui donne la parole pour présenter son expérience au Ministère de l'environnement 16 .

      En premier lieu, il souligne le caractère pionnier du MARN, qui a été le premier ministère de l'environnement en Amérique latine et le seul jusqu'en 1979. L'idée était de chercher à harmoniser le processus de développement et l'utilisation de l'environnement. Quand en 1977, le MARN utilise le slogan « environnement et développement », il est aussi pionnier en ce qui allait être baptisé, à partir des années 1980, le développement soutenable. Par la suite, il distingue trois obstacles au moment de la création du MARN qu'il a fallu solutionner en priorité :

      La relation entre conservation de l'environnement et développement n'était pas encore claire.

      D'un point de vue professionnel, il y avait très peu de personnes qui avaient reçu une formation adéquate pour gérer une politique d'environnement.

      Il n'y avait pas d'entreprises de conseil spécialisées dans l'environnement et la société civile n'était pas non plus organisée ni sensibilisée autour des thèmes de l'environnement.

      A chaque problème a été trouvée une solution. Le problème des carrières professionnelles a été résolu par la mise en place de programmes de formation et de suivit des cadres du MARN. Par ailleurs a été initiée une campagne très active en faveur de l'adoption du Règlement partiel n°1 de la Loi organique de l'environnement 17  dans l'objectif d'établir des Assemblées pour la conservation, défense et amélioration de l'environnement dans chacune des communes. Elles ont été mises en place entre 1977 et 1979 et Arnoldo José Gabaldón considère que ces assemblées sont les « ancêtres » des Organisations Non Gouvernementales actuelles. Enfin, ont été ouvertes des négociations avec le Ministère de l'Education dans le but d'introduire dans les programmes d'éducation, la dimension environnementale. Parallèlement, les professeurs ont été formés en la matière à travers des cours par correspondance.

      Sur le bilan de ces 20 années d'existence du MARN, Arnoldo José Gabaldón souligne le succès du Ministère dans la sensibilisation de la population à la problématique environnementale. Les ONG ont augmenté en prestige et en solidité et il faut désormais, selon lui, les considérer comme des alliées dans la poursuite des objectifs de la politique de l'environnement. Il est pour lui fondamental de prendre en compte ces groupes organisés de la société civile qui peuvent donner des conseils, faire des suggestions et donner des indications pertinentes sur l'orientation de la politique.

      Après avoir présenté le Ministère de l'environnement tel qu'il a été établit en 1977, il convient désormais d'analyser les principaux instruments de la politique de l'environnement.

b. Les principaux instruments de la politique de l'environnement.

      Là encore, le texte fondateur est la Loi organique pour l'aménagement du territoire 18 . Cette dernière attribue au MARN les compétences relatives à la planification et à l'aménagement du territoire : les deux principaux instruments du Ministère pour mener à bien sa politique.

      Nous allons présenter successivement ces trois instruments de la politique environnementale à savoir la planification, l'aménagement du territoire et les Aires Soumises à un Régime Administratif Spécial. 19 

La planification en matière d'environnement.

      La planification est un instrument politique qui doit tenir compte du modèle de développement du pays et de sa viabilité économique en relation avec l'environnement.

      Le choix d'une politique de développement soutenable au Venezuela nécessite un système de planification environnementale fondée sur un aménagement des facteurs environnementaux qui traite de façon intégrale les ressources naturelles et qui adopte des politiques de développement globales (et non divisées par activités ou par régions).

      La base constitutionnelle de la planification au Venezuela se trouve dans l'article 98 de la Constitution qui consacre parallèlement le principe d'initiative privée en matière économique et la faculté de l'Etat de dicter des mesures économiques pour planifier, rationaliser et encourager la production et réguler la circulation, distribution et consommation de la richesse dans le but d'impulser le développement économique du pays 20 .

      La planification a été mise en évidence à la conférence de Stockholm de 1972 dans les Principes 2, 4 et 14 21 . Au Venezuela, l'idée d'harmoniser la protection de l'environnement et un développement rationnel apparaît dans l'article 1 de la Loi organique de l'environnement  22 :

« Artículo 1 : La presente ley tiene por objetivo establecer dentro de la política del desarollo integral de la Nación, los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en beneficio de la calidad de la vida. »

      Les changements qu'introduit la Loi organique de l'environnement en matière de planification sont très importants. D'une part la planification n'a plus seulement un caractère économique mais aussi environnemental. D'autre part, pour la première fois est imposé le caractère obligatoire d'un Plan général  établit par loi organique autant pour le secteur public que pour les institutions de caractère privé quand l'Etat participe directement ou indirectement à 50% ou plus du capital.

      Sachant que les Plans environnementaux au Venezuela ont un caractère obligatoire, leur désobéissance entraîne l'imposition de sanctions. C'est ce qu'exprime l'article 6 de la Loi organique de l'environnement. 23  Il est cependant accepté que les effets du plan de l'environnement n'aient qu'un caractère indicatif pour le secteur privé.

      La compétence relative à la planification de l'environnement est donc attribuée au MARN en vertu de l'article 36.3 de la Loi d'administration centrale 24  et au Conseil National de l'environnement en vertu de l'article 11.4 de la Loi organique de l'environnement 25 .

L'aménagement du territoire.

      Au Venezuela existent depuis de nombreuses années des normes sur le processus d'aménagement du territoire mais le manque de coordination entre les divers organismes de l'administration n'a jamais permis de mettre en place un modèle de développement harmonieux entre les activités économiques et sociales et les caractéristiques du territoire qu'elles occupaient. Les modèles d'aménagement, orientés vers les considérations économiques, avaient généré des altérations dans la distribution naturelle des ressources et avaient nécessité de nombreux investissements dans la capacité de rénovation de ces ressources. Il devenait indispensable d'équilibrer l'aménagement de l'espace en établissant un procédé d'aménagement en accord avec les capacités et limitations physico-spatiales.

      C'est dans la Loi organique de l'environnement qu'apparaissent les premières références spécifiques à l'aménagement du territoire et plus précisément dans les articles 3 et 7 :

« Artículo 3.1 : a los efectos de esta Ley, la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente comprenderá : la ordenación territorial, y la planificación de los procesos de urbanización, industrialzación, poblamiento y desconcentración económica, en función de los valores del ambiente. »

« Artículo 7.1 : El Plan Nacional de conservación, defensa y mejoramiento ambiental, formará parte del Plan de la Nación y deberá contener  la ordenación del territorio nacional según los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones específicas y limitaciones ecológicas. »

      Par la suite, le Règlement Partiel N°3 de la Loi organique de l'environnement sur les normes d'aménagement du territoire 26  modifie et complète les dispositions antérieures.

      La Loi organique de l'administration centrale donne une forte responsabilité au MARN en matière d'aménagement du territoire, sans écarter les compétences d'autres ministères comme celui des transports, du développement urbain ou de la salubrité publique.

      C'est dans ce panorama juridique et à la suite de nombreuses études qu'est adoptée la Loi organique pour l'aménagement du territoire du 26 juillet 1983. L'objet de cette loi est d'établir les dispositions qui régiront le processus d'aménagement du territoire en coordination avec la stratégie de développement économique et social à long terme.

      Dans le texte, l'aménagement du territoire est entendu comme la régulation et promotion de la localisation des bassins de peuplement, des activités économiques et sociales de la population de même que le développement physico-spatial dans la finalité de réussir une harmonie entre le bien être de la population, l'optimisation de l'exploitation et de l'usage des ressources naturelles et la protection et valorisation de l'environnement.

      Les actions des organes publics en la matière comprennent l'élaboration, l'approbation, la gestion, exécution et contrôle des plans d'aménagement du territoire et l'adoption des normes réglementaires qui résultent nécessaires à cet effet. Les instruments classiques de l'aménagement du territoire sont les suivants :

      Le Plan National d'Aménagement du territoire : instrument à long terme qui sert de cadre de référence spatial aux plans de développement à moyen et court termes et aux plans sectoriels adoptés par l'Etat.

      Les Plans régionaux d'aménagement du territoire : qui ne coïncident pas nécessairement avec le territoire des entités fédérales et qui développent les directrices du Plan National d'aménagement du territoire en donnant priorité aux caractéristiques de l'espace régional.

      Les Plans nationaux d'utilisation des ressources naturelles et les autres plans sectoriels : ces derniers sont d'échelle nationale mais circonscrits à un seul secteur de la production.

Les Aires Soumises à un Régime Administratif Spécial.

      Le dernier instrument de protection de l'environnement que nous présenterons ici sont les Aires Soumises à un Régime Administratif Spécial 27  qui font l'objet pour leurs caractéristiques particulières d'une protection différente. Ces aires, soumises à une réglementation plus sévère offrent une meilleure garantie de l'exploitation rationnelle des ressources et peuvent inclure une exclusion totale de l'exploitation commerciale. L'établissement de ces aires est nécessaire pour assurer la survie des certaines espèces et la rénovation des ressources naturelles mais aussi pour faciliter la recherche, protéger les ressources, offrir de plus grandes possibilités de récréation et mettre à disposition de la collectivité les valeurs naturelles de la Nation dans des fins éducatives.

      En vertu de la Loi organique pour l'aménagement du territoire, il existe deux types d'aires soumises à un régime de protection spécial : les aires régies par des lois spéciales et les aires régies par les dispositions de cette loi. Cependant elles disposent d'un régime commun quant à la déclaration, la désaffectation et la planification.

      La déclaration de l'établissement d'une aire soumise à une régime administratif spécial (ASRAS) devra être adoptée par Décret du Président de la République réuni en Conseil des Ministres. Il est possible que coïncident sur un même espace deux ou plus ASRAS chaque fois qu'elles sont complémentaires ou compatibles 28 .

      La désaffectation partielle ou totale d'une ASRAS devra être établie par Décret de l'Exécutif après avis de la Commission Nationale de l'aménagement du territoire 29 . Dans la Loi forestière des sols et des eaux 30  est exigée l'approbation antérieure du Congrès pour la désaffectation des parcs nationaux et des réserves forestières.

      Quant à la planification, seront établis les Plans des ASRAS qui présenteront les lignes directrices et les politiques d'administration des aires.

      Nous allons donc présenter ces ASRAS en distinguant d'une part les aires soumises à des lois spéciales 31  et d'autre part les aires établies par la Loi organique d'aménagement du territoire 32 . L'Annexe B présente la distribution et la répartition spatiale de ces aires.

Aires soumises à des lois spéciales.

      Les Parcs Nationaux disposent d'un régime établit par la Ley forestal de suelos y aguas 33 , le Règlement de la Ley forestal de suelos y aguas 34 , la résolution 238 35  et le Règlement sur l'administration et la gestion des Parcs Naturels et Monuments naturels. Les parcs nationaux sont de grands espaces vierges qui contiennent un écosystème ou une partie importante d'un écosystème et qui sont interdits à toute exploitation commerciale, dans le but de préserver ces écosystèmes pour les générations futures, la recréation, la recherche scientifique et la protection intégrale et permanente des ressources naturelles renouvelables qu'ils contiennent.

      Les zones protégées sont régies par les articles 17 et 18 de la Ley forestal de suelos y aguas. On distingue deux types de zones protégées : celles établies par loi et celles établies par Décret de l'exécutif. Leur régime d'administration est moins sévère que celui des parcs naturels.

      Les réserves forestières sont régies par les articles 54 et 55 de la Ley forestal de suelos y aguas. Ce sont des aires établies dans le but d'exploiter une ressource. Aucune autre activité distincte de l'exploitation du bois ne pourra être établie sur ces terrains.

      Les aires spéciales de sécurité et de défense : Régies par l'article 15 de la Ley organica de seguridad y defensa, elles correspondent à la zone adjacente à la ligne frontalière du territoire national. Leur finalité expresse est la sécurité et la défense de la République mais elles préservent également les ressources naturelles en interdisant toute construction.

      Les réserves de faune sylvestre : Ce sont des aires établies pour l'exploitation de la faune sylvestre dans le cadre de programmes expérimentaux pour assurer la production continue des espèces nécessaires à l'exercice de la chasse. Elles sont régies par l'article 30 de la Ley de protección de la fauna silvestre 36 .

      Les refuges de faune sylvestre : Régis par l'article 31 de la Ley de Protección de la fauna silvestre, ce sont des espaces qui contiennent l'habitat et les communautés de certaines espèces en voie de disparition qu'elles soient migratoires ou sédentaires.

      Les sanctuaires de faune sylvestre : Régis par l'article 32 de la Ley de protección de la fauna silvestre, ce sont des zones où habitent des animaux caractéristiques de la faune nationale ou des espèces très rares au niveau mondial ou des zones où la concentration de certains animaux peut constituer un motif de récréation et de tourisme.

      Les monuments naturels : Ils font l'objet d'une protection absolue dans le but de garantir la conservation de certaines ressources naturelles pour elles mêmes. Ils sont régis par la Ley forestal de suelos y aguas et le Règlement sur l'administration et la gestion des Parcs Nationaux et Monuments Naturels.

      les zones d'intérêt touristique  sont régies par l'article 7 de la Ley de Turismo.

Aires soumises à la Loi organique d'aménagement du territoire.

      Les Aires de gestion intégrale des ressources naturelles sont composées par des espaces qui répondent à des caractéristiques déterminées 37 .

      Aires rurales de développement intégré : aires qui doivent être soumises à une stratégie de développement basée sur la participation coordonnée des entités publiques et de la population rurale.

      Aires de protection et de rattrapage environnemental : zones où les problèmes environnementaux provoqués par l'action de l'homme ou de la nature nécessitent la mise en place d'un plan de rattrapage qui élimine les effets des phénomènes dégradants.

      Sites de patrimoine historique, culturel ou archéologique.

      Réserves hydrauliques nationales.

      Aires de protection des travaux publics.

      Aires critiques à priorité de traitement : espaces qui, en raison de leur conditions écologiques requièrent un plan de gestion, aménagement et protection de caractère prioritaire.

      Aires boisées sous protection.

      Réserves de biosphère : Zones dans lesquelles sont combinées la présence de biomasses naturelles qui doivent être préservées pour leur valeur scientifique et biologique avec l'existence de populations locales caractérisées par leur mode de vie économique, social et culturel qui créent un système de relations homme/milieu original.

      Aires frontalières.

      Les aires soumises à un régime administratif particulier peuvent donc être distinguées en fonction de leur origine législative. Mais ces ASRAS peuvent aussi être présentées en fonction de leur finalité comme le présente le tableau suivant :

      
Catégorie de gestion Catégorie Total des catégories Superficie (en ha)
Fins protectrices Parcs nationaux 43 13.033.531
  Monuments naturels 40 6.919.097
  Refuges de la faune sylvestre 7 76.165
Fins protectrices à travers des usages réglementés Réserves de Biosphère 2 9.602.486
  Réserves nationales hydrauliques 13 1.738.552
  Réserves de faune sylvestre 2 50.031
  Aires critiques avec priorité de traitement 7 3.599.146
  Aires de protection des travaux publics 13  
  Zones de réserve pour la construction de retenues ou de barrages 2 7.043
  Aires de rattrapage environnemental et protection 2 557
  Zones protégées 57 11.625.861
Fins productrices Réserves forestières 10 11.327.898
  Aires boisées sous protection 39 3.387.898
  Aires de profit agricole spécial 6 357.955
  Aires rurales de développement intégré 7 3.984.814

      Aires soumises à un régime d'administration spécial au Venezuela en 1993

      Tableau réalisé à partir des informations de l'ouvrage Balance ambiental de Venezuela 1994-1995, Caracas, ed. MARN, 1995, 166 pages 103-120.

      L'aménagement du territoire, l'adoption de l'évaluation environnementale, la définition et l'ampliation d'aires protégées et de normes techniques modernes, la perception du thème de l'environnement dans les secteurs publics et privés et tout particulièrement la création du Ministère de l'environnement et des ressources naturelles sont les faits les plus illustratifs de la politique environnementale du Venezuela.

      Nous l'avons vu, le cadre de la politique nationale de l'environnement au Venezuela est un cadre moderne et structuré. Ses bases juridiques puisent dans le texte constitutionnel et restent relativement traditionnelles. Quand aux principes recteurs de la politique, ils correspondent à ceux d'un pays en voie de développement qui a fait le choix d'un modèle de développement soutenable, alliant entreprise privée et intervention de l'Etat.

      Cependant, la présentation de cette politique nationale ne peut pas se résumer à la qualification de « traditionnelle », car loin d'être commune, l'initiative du Venezuela en matière d'environnement a été un modèle précurseur pour tous les pays d'Amérique latine qui le suivront comme par exemple la Colombie en 1979. La date charnière de cette prise de conscience et mise en action est l'année 1976 avec la promulgation de la Loi organique de l'administration centrale et la Loi organique de l'environnement. Cependant, l'étude du droit de l'environnement ne peut en aucun cas être réduite au simple cadre national, en raison de l'importance que revêtent les relations internationales et leurs conséquences.

B. La politique internationale de l'environnement.

      L'internationalisation du droit de l'environnement date du début des années 1970. Elle est due à de multiples facteurs. Les premiers sont les facteurs naturels et technologiques qui incident sur l'universalité du droit de l'environnement : les procédés techniques industriels sont à l'origine des agressions environnementales les plus sévères. La science et la technologie jouent un rôle fondamental pour analyser, mesurer, contrôler et réparer ces agressions. Or ces données technologiques tendent à s'uniformiser, de même que l'échange d'information scientifique et légale devient essentiel. Les facteurs économiques contribuent aussi à l'internationalisation du droit de l'environnement. Apparaît alors la nécessité d'harmoniser les législations nationales ou d'établir, sous forme d'accords internationaux, des schémas de protection. Il faut remarquer enfin que les entreprises transnationales, en voulant échapper aux législations de lutte contre la pollution ont déplacé leurs entreprises dans des pays aux législations faibles ou inexistantes, essentiellement des pays du tiers monde, exportant ainsi la pollution des pays riches aux pays pauvres.

      La conscience mondiale vis à vis des problèmes environnementaux se réveillait peut à peu et laissait croître la crainte et l'inquiétude. Ces sentiments d'incertitude quant à la sécurité et la salubrité futures de la vie humaine ont poussé la communauté internationale à rechercher des solutions communes, cela à travers des conférences internationales (1) et à travers le rôle croissant des organisations internationales (2).

1. La participation aux conférences internationales des Nations Unies.

      Nous allons ici présenter de façon approfondie des deux principales conférences des Nations Unies : celle de Stockholm de 1972 (a) et celle de Rio de Janeiro de 1992 (b). Notre choix s'est limité à ces deux conférence en raison de la portée qu'elles ont eut tant au niveau international qu'au niveau national du Venezuela.

a. Le Venezuela à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement humain de Stockholm de 1972.

      La participation du Venezuela à cette Conférence et les résultats qui en ont été obtenus lors de cette dernière ont eu une très grande répercussion sur les idées et concepts institutionnels de l'environnement qui quelques années plus tard se sont développés dans ce pays. La Déclaration de principes de la Conférence de Stockholm de 1972 est devenue la base doctrinale environnementale de nombreux pays ayant participé à sa rédaction. Le Venezuela a joué un rôle important dans la rédaction et l'adoption du Principe 13 relatif à la nécessaire harmonie qui doit exister entre la politique de développement et l'environnement. Ce principe met en évidence l'importance du rôle des dirigeants quant à la planification et l'aménagement du territoire comme éléments fondamentaux de la gestion environnementale. Ces deux éléments deviendront les objectifs principaux du Ministère de l'environnement et des ressources naturelles (Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, ou MARN), à partir de sa création en 1977.

L'impact de cette Conférence sur la législation interne du Venezuela fut rapide.

      Un projet de loi sur la conservation, la protection et l'amélioration de l'environnement fut discuté et adopté en 1974 par le Congres National. Cependant, le Président de la République, Carlos Andres Perez, le renvoya au Parlement pour une nouvelle considération du texte, dans la finalité de prendre en compte une perspective plus large, intégrant :

      le développement social et économique de la Nation,

      la planification et l'aménagement du territoire comme éléments fondamentaux de la gestion environnementale,

      la réévaluation des aspects normatifs environnementaux,

      et enfin la compétence institutionnelle du secteur officiel.

      Le Gouvernement national présenta au Congres un projet qui après de longues discussions fut adopté et exécuté en 1976 sous le nom de Loi Organique de l'environnement. La Loi Organique de l'administration centrale qui crée en 1977 le Ministère de l'environnement et des ressources naturelles fut une autre des contributions importantes dérivées de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement humain.

L'impact de la conférence de Stockholm a également été important sur le plan international, tant au niveau conventionnel qu'au niveau politique.

      Bien que le Venezuela ait déjà été partie à quelques traités internationaux, c'est réellement à la suite de la Conférence de Stockholm, et inspiré par la Déclaration de principes adoptée à cette occasion, que l'état vénézuélien initie un véritable processus de participation et d'engagement actif aux forums et événements environnementaux internationaux, de même qu'aux négociations de conventions et autres instruments juridiques environnementaux de caractère multilatéraux et bilatéraux. En 1921, le Venezuela avait ratifié une Convention internationale relative à la protection des travailleurs exposés à certaines substances chimiques, initiée par l'Organisation Internationale du Travail. En 1940, il adopta la Convention relative à la protection de la faune de la flore et des beautés naturelles des pays d'Amérique, initié par l'Organisation des Etats Américains. Ainsi, pendant les années 1950 et 1960, d'autres instruments juridiques de caractère environnementaux ou relatifs à ce thème furent négociés, signés et ratifiés : Contamination de la mer par les hydrocarbures, 1954 ; Haute mer, 1958 ; Pêche et conservation des ressources vivantes de la mer, 1961 ; Conservation du thon dans l'atlantique, 1966 ; Habitat des oiseaux aquatiques 1971.

      La création du programme des Nations Unies pour l'environnement en 1972 a été fortement appuyée par le Venezuela qui, en 1982, ouvre une ambassade au Kenya, chargée de la représentation permanente du pays devant l'organisation environnementale internationale dont le siège est à Nairobi.

      Par ailleurs la conférence de Stockholm va avoir certaines répercussions sur la politique extérieure du Venezuela. La grande importance que le Venezuela attribut aux relations internationales se traduit dans l'organisation administrative de l'Etat : d'une part par la création d'un Bureau des Relations Professionnelles et des Relations Internationales au sein du Ministère de l'environnement, et d'autre part par la création d'une Unité environnementale au sein de la Direction Générale de l'économie et de la coopération internationale du Ministère des relations extérieures.

      La politique environnementale extérieure du Venezuela s'est essentiellement appuyée sur l'intensification des liens régionaux dans l'objectif de définir des positions communes sur les problèmes centraux.

      Pendant les vingt ans qui suivent la Conférence de Stockholm, le Venezuela a participé à la majeur partie des négociations environnementales de caractère multilatéral et le pays est signataire des conventions, accords et autres instruments juridiques dont les références et les thèmes sont présentés dans le tableau suivant 38 .

      

      

b. Le Venezuela et la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de Rio de Janeiro de 1992 : une participation active pour un événement manqué.

      Nombreuses furent les avancées que la communauté internationale a réalisé suite à la Conférence de Stockholm à travers la création d'institutions environnementales et l'adoption d'instruments juridiques au niveau des différents pays, contribuant ainsi à l'évolution du droit international de l'environnement. Par ailleurs, il y a eut un pas important de fait dans la compréhension du lien existant entre le processus de développement et celui de protection de l'environnement. La Conférence des Nations Unies de 1972 a donc permis de déposer la première pierre de l'édifice juridique international en matière d'environnement.

      La deuxième étape importante de ce processus est la Conférence des Nations Unies de Rio de Janeiro de 1992 sur l'environnement et le développement. Cette conférence réveilla les conflits d'intérêt en abordant la question du développement et en le présentant comme un thème central. La conférence de Rio met en évidence une nouvelle théorie, celle du développement soutenable. Le développement soutenable est un développement qui permet à la population d'améliorer constamment sa qualité de vie dans une recherche d'équité, de manière à ce que ne soient pas générées des tensions sociales incontrôlables. Un développement politiquement viable, établit au sein de systèmes démocratiques qui respectent les droits de l'homme et permettent la participation de la société civile. En développement qui cesse d'endommager de façon irréversible les écosystèmes qui constituent le socle de la vie sur la planète. Cette nouvelle approche plante une nécessaire redéfinition des objectifs et stratégies qu'avaient établi antérieurement les pays en voie de développement.

      Le Venezuela a activement participé aux différentes étapes de la conférence et a pris ouvertement position face aux résultats de cette dernière. Nous allons présenter successivement les différents thèmes abordés par la Conférence et les positions respectives du Venezuela quant à ces questions.

      La Charte de la Terre est le premier thème analysé par cette conférence. Elle présente les droits et obligations de tous les pays et les principes qui orienteront le développement soutenable sur la base d'une intense coopération internationale.

      Quant à l'aspect programmatique, le Venezuela a participé à la rédaction de l'Agenda 21 qui constitue la pièce clef du plan d'action pour le développement soutenable. Son contenu rassemble les grands thèmes du développement et de l'environnement et définit les objectifs, les actions à entreprendre, et les mécanismes de sa mise en oeuvre. Le Venezuela a par ailleurs présenté, lors des réunions préparatoires de la conférence de Rio, une série de propositions pour la rédaction de l'Agenda 21, présentées dans l'Annexe A et qui furent le résultat d'un effort commun des organismes institutionnels et des diverses organisations non gouvernementales du Venezuela.

      Par ailleurs, la Conférence des Nations Unies de Rio a permis d'initier deux processus de négociation de projets : l'un sur la conservation de la biodiversité et le second relatif au changement de climat, qui donnèrent lieu à l'adoption de deux Conventions internationales. Sur ces deux thèmes le Venezuela possède des intérêts fondamentaux. Prenons le cas de la Convention sur la Conservation de la diversité biologique pour analyser la position du Venezuela.

      Le thème de la biodiversité est un thème polémique pour les pays industrialisés car se sont eux qui traditionnellement ont tiré les plus grands bénéfices de ce patrimoine naturel à travers leur capacité scientifique et commerciale. Ils aspirent à maintenir leurs avantages alors que les pays en voie de développement, sur le territoire desquels se trouve la plus grande partie de cette biodiversité, sont pleinement conscients de la nécessité de leur conservation et aspirent à avoir pleine responsabilité et contrôle sur leur profit.

      Avec une superficie de près de 53% du territoire sous un régime d'administration spéciale (qui comprend 16% de la superficie constituée par les parcs naturels), le Venezuela est un pays qui possède une base de préservation de la majeur partie des écosystèmes et habitats, ce qui le place dans une position privilégiée quant à la conservation « in situ ». Cependant, le faible développement en biotechnologie et l'insuffisant système de contrôle sur les zones naturelles place le pays dans une situation de négociation avec les pays industrialisés pour avoir accès à la connaissance, aux techniques, et au financement nécessaires au profit et au contrôle de cette biodiversité. La position du Venezuela devant le projet de Convention sur la conservation de la biodiversité biologique se résume selon le développement suivant 39  :

      Conservation et usage de la biodiversité.

      Accès au matériel génétique.

      Développement et accès aux technologies.

      Un financement sous la forme de concessions.

      D'autre part, la Conférence de Rio établit une Déclaration sur la forêt non obligatoire juridiquement pour les Etats mais qui présente des principes généraux qui ont permis de développer postérieurement une Convention internationale.

      Le Venezuela, qui possède une superficie de plus de 50% de son territoire sous couverture forestière et autres avantages écologiques et économiques pour le développement forestier et qui, par ailleurs a un taux de déforestation important, a un grand intérêt à suivre étroitement ce processus. La position du Venezuela s'appuie sur une conception globale de la notion de forêt, et fait référence au Principe 21 de la Déclaration de Stockholm de 1972 en se qui concerne le droit souverain des Etats sur leurs ressources naturelles et leur usage (selon leur modèle de développement). Il reconnaît aux indigènes le droit d'usage de la forêt, dans le respect de leurs valeurs culturelles et leur lien vital à ce milieu.

      Quant aux ressources financières nécessaires à la réalisation du développement soutenable, il est important de préciser que pour de nombreux pays en voie de développement participant à la Conférence de Rio, la réalisation des engagements contractés entraîne le besoin d'importantes ressources pour répondre aux nécessités basiques du développement comme l'alimentation, la santé, l'éducation, le combat contre la pauvreté, etc.

      Le Venezuela dans ce débat affirme que les problèmes du développement soutenable requièrent d'énormes investissements que les pays en voie de développement ne sont pas en mesure de fournir. Ces importantes sources de financement des politiques environnementale et de développement ne peuvent venir que des pays industrialisés, se qui rend indiscutable la nécessité d'une coopération financière. Il serait donc nécessaire d'établir de nouveaux systèmes de financement, transparents et démocratiques, administrés sous la forme de fonds ad-hoc de caractère sectoriel (qui correspondraient aux problèmes environnementaux globaux). D'autre part, le Venezuela propose la création d'un fond spécial, différent des fonds ad-hoc, qui répondrait aux nécessités basiques du développement soutenable comme la réduction de la pauvreté, la dotation de services de base, etc.

      Un autre thème abordé par la Conférence de Rio est celui du transfert de technologies environnementales vers les pays en voie de développement, ce qui est un point central du développement soutenable.

      La position du Venezuela sur ce point est la suivante : il est nécessaire d'établir des fonds ad-hoc pour acquérir des technologies environnementales et pouvoir les mettre à disposition des pays en voie de développement, tout en respectant les droits de propriété intellectuelle. En parallèle, on doit encourager l'association et l'échange entre chercheurs et techniciens des pays industrialisés et des pays en voie de développement, tout en permettant la formation des chercheurs et techniciens des pays en développement en coopération avec les pays développés.

      Enfin, la Conférence de Rio a permis de proposer une réforme institutionnelle du système des Nations Unies pour répondre au mieux aux exigences du développement soutenable. De plus, cette proposition venait s'ajouter aux nécessités de faire quelques révisions institutionnelles pour rendre plus effectifs les recours administratifs de l'organisation internationale.

      Le Venezuela n'était pas favorable à l'établissement de nouveaux organismes car il y avait selon lui suffisamment de structures qui légèrement réorientées dans leurs procédés et leurs objectifs, pouvaient satisfaire pleinement les exigences dérivées d'une stratégie de développement harmonieuse avec l'environnement.

      La Conférence de Rio de Janeiro de 1992 sur l'environnement et le développement représente un challenge pour tous les pays en voie de développement. A moyen terme la priorité est donnée à la réduction de la pauvreté et de la marginalité sociale, de même qu'à une intense activité dans le domaine scientifique, pour permettre de développer un ensemble de technologies environnementales effectives. Cette Conférence a permis d'ouvrir un débat mondial sur l'espèce humaine qui constitue le point de départ pour de nouvelles actions de concertation internationale, mais aussi pour une intensification des législations internes (la date de 1992 correspond au Venezuela à l'adoption de la Loi Pénale sur l'environnement) et pour une réforme des administrations et institutions internes, adaptées à l'objectif de développement soutenable. Ce modèle de développement suppose également d'importants changements dans la rationalité économique qui fonde la théorie traditionnelle de la croissance. L'incorporation de l'élément « environnement » devra influencer non seulement les lois du marché mais aussi les activités productives. Pour les hommes politiques, l'environnement devrait devenir un argument de campagne électorale. De plus, la Conférence de Rio appuie et encourage le mouvement et l'action des organisations non gouvernementales qui acquièrent un rôle de plus en plus important (pour ne pas dire fondamental) dans la défense de l'environnement.

      Tels auraient du être également les défis du Venezuela. Or, le 19 juin 1992, le Sénat refuse au Président de la République d'assister pour 48 heures au sommet de la Terre, ou Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de Rio de Janeiro 40 . Cette décision est motivée par l'inconvenance d'un éloignement du chef de l'Etat dans la circonstance de la profonde crise politique provoquée par l'événement du 4 février de la même année. A cette date, le commandant Hugo Chávez, (actuel Président de la République du Venezuela) tentait de marcher sur Miraflores, mais le coup d'état avait avorté, laissant le pays dans une grave crise politique et sociale. Cet argument a donné lieu à de nombreuses interprétations. L'une d'entre elles est que les dirigeants politiques ne donnaient pas une importance majeure à la réunion internationale à laquelle assistaient plus de 100 chefs d'Etats et de gouvernements. Apres avoir participé activement pendant la phase des négociations préliminaires, le Venezuela était absent à l'heure de souscrire les engagements finaux. Dans le cas du Venezuela, on a observé que les leaders politiques en général ne donnaient aucune importance au thème. Après 1992, le pays s'est déconnecté du débat mondial qui s'était initié autour du modèle de développement soutenable. Le Venezuela est l'un des uniques pays du continent qui n'a toujours pas de Conseil ni de Commission Nationaux pour le développement soutenable ni a préparé un Agenda 21 national.

2. L'adhésion aux organisations internationales.

      Nous avons vu dans l'introduction de cette deuxième partie que le rôle joué par les organisations internationales dans la sensibilisation aux thèmes de l'environnement et leur défense a été très important. Aujourd'hui encore, ces dernières occupent une place fondamentale dans le débat international. Or, il convient de distinguer les organisations non gouvernementales (ONG) et les organisations gouvernementales. Dans cette partie, ne seront présentées que les organisations auxquelles le Venezuela est membre, la place croissante des ONG étant développée par la suite (section 2).

      En ce qui concerne la présentation des organisations internationales, va être faite une distinction entre les organisations internationales universelles, dont sont membres la majeure partie des Etats de la Communauté internationale (a) et les organisations régionales (b) 41 . Dans l'étude présente nous allons faire état des organisations régionales du continent américain et plus précisément de l'espace latino-américain desquelles le Venezuela est membre.

a. Les organisations internationales universelles.

      Même si de nombreuses organisations internationales avaient traité antérieurement des problèmes environnementaux dans leurs domaines d'action spécifique, c'est véritablement à partir de la Déclaration de Stockholm de 1972 que s'est systématisée l'action de ces organisations. Aujourd'hui, presque toutes les organisations mondiales abordent directement ou indirectement les problèmes de l'environnement, nous ne citerons ici que les principales.

      L'Organisation des Nations Unies (ONU).

      Au sein des Nations Unies, a été crée le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (dont les initiales sont PNUMA en espagnol : Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente). Ce programme a été établit en 1972, son siège est à Nairobi au Kenya, et il dispose d'offices régionales sur chaque continent. Pour le continent américain, la représentation a été crée à Mexico : ce fut le premier organisme mondial des Nations unies à s'établir physiquement dans un pays en voie de développement. Son objectif est de maintenir la situation environnementale mondial sous une constante surveillance, de manière à garantir la prise en compte des problèmes environnementaux de dimension internationale et de préserver l'environnement au bénéfice des générations futures.

      Organisation pour l'alimentation et l'agriculture. (FAO)

      Crée en 1945, cette organisation s'intéresse à la conservation des ressources naturelles essentiellement pour la surveillance des sols, l'inventaire des ressources hydrauliques, et autres thèmes relatifs à l'environnement.

      Organisation des Nations unies pour l'Education la Science et la Culture (UNESCO).

      Cette organisation, dont le document constitutif est entré en vigueur en 1946 se propose de contribuer à la paix et à la sécurité à travers l'éducation, la science et la culture, la collaboration entre les Nations, dans l'objectif d'assurer le respect universel. Elle est à l'origine de la réunion de deux conventions mondiales, une relative à l'humidité au niveau international, précisément comme habitat des oiseaux aquatiques, signée à Ramsar en Iran en 1971 et une autre sur la protection du patrimoine mondial culturel et naturel, signée à Paris en 1972.

      Le programme international de l'éducation environnementale de l'UNESCO et le PNUMA depuis 1975 collaborent dans les systèmes éducatifs du monde entier. Le programme « l'homme et la biosphère », qui fonctionne depuis 1971, est chargé d'étudier les relations homme/environnement et traite fondamentalement de la protection et manipulation des ressources naturelles. C'est l'un des programmes les plus ambitieux au niveau mondial en ce qui concerne la conservation du milieu.

      Organisation Mondiale de la Santé (OMS).

      Elle fut établie en 1946 e ses activités sont étroitement liées au problème de l'environnement. Elle coordonne et exécute des programmes relatifs à la distribution de l'eau, au traitement des déchets et supervise les polluants spécifiques à la santé de l'homme et participe à la lutte locale contre les pollutions.

      Organisation Maritime Internationale (OMI).

      Crée en 1948, elle a comme mission d'examiner toutes les questions relatives à la navigation maritime et a consacré une grande partie de ses activités au problème de la pollution des mers. Ce fut grâce à son initiative que furent conclues les grandes conventions internationales sur la lutte contre la pollution des mers : celle de 1954 relative à la pollution maritime par les hydrocarbures ; celle de 1972 sur le versement des déchets depuis les bateaux ; celle de 1973 sur la prévention de la pollution des bateaux, toutes adoptées à Londres.

      Union Mondiale pour la Nature (UICN).

      Elle a été fondée en 1948 et réunit plus de 450 membres entre les Etats, les organismes gouvernementaux et non gouvernementaux, scientifiques et autres experts de la conservation des ressources vivantes. Elle maintient des relations de travail avec l'UNESCO, la FAO et PNUMA.

      Ses objectifs sont d'assurer la conservation de la nature et précisément sa diversité biologique ; garantir que lorsque sont utilisées les ressources naturelles, cela se fasse de façon rationnelle et soutenable ; et guider le développement vers des modes de vie en harmonie avec les autres composants de la biosphère. Elle a comme fonctions de surveiller l'état des écosystèmes et des espèces dans le monde ; planifier des activités de conservation ; et administrer l'assistance et l'aide pour l'implantation de ces activités.

      Fond Mondial pour la vie sylvestre (WWF).

      C'est une institution internationale de conservation, crée en 1961. Son siège est en Suisse mais elle compte également plusieurs organisations nationales sur les cinq continents. Son champ d'action est la conservation de l'environnement naturel et des processus essentiels de la vie sur terre. Ses objectifs sont de contribuer à la création d'une conscience face aux menaces qui pèsent sur l'environnement et à l'initiation au niveau mondial d'appui moral et financier pour protéger les êtres vivants et le convertir en activités basées en priorité sur les recherches scientifiques.

      Le GATT.

      L'accord original ne contenait pas de référence spécifique à l'environnement mais elles ont été peu à peu inclues, au travers de rondes successives de négociation.. Au cours du Sommet sur la Terre, le GATT s'est avéré être l'organisme qui permettrait l'application de mesures tendant à obtenir un commerce international soutenable.

      Noue pouvons distinguer trois domaines dans lesquels entrent en relation le GATT et les matières environnementales.

      En premier lieu, les principes fondamentaux de non discrimination et traitement national, qui accordent certaines lignes directrices sur les modes d'application des politiques de l'environnement. Les pays ne peuvent pas appliquer de mesures commerciales discriminatoires contre les membres de l'institution. Quant au traitement national, il est exigé que les politiques appliquées aux pays étrangers (et parmi elles, celle de l'environnement) ne soient pas plus onéreuses que celles qui sont appliquées aux produits nationaux similaires.

      En second lieu, les exceptions générales de ces deux principes doivent être interprétées dans le but de déterminer quand les nécessités de l'environnement sont prioritaires par rapport aux règles générales.

      Enfin, en troisième lieu, les règles obligent les pays à certaines conduites qui garantissent que les normes environnementales ne seront pas utilisées pour obtenir des avantages de façon masquée au détriment d'autres pays.

b. Les organisations internationales régionales.

      L'action des organisations universelles est complétée par celle des organisations régionales. Les organisations régionales européennes sont les plus avancées en la matière, présentant un système d'intégration et d'unification régionales avancé, parmi lequel sont largement approfondies les questions environnementales.

      On peut dire que cette expérience européenne a servi de modèle aux organisations régionales latino-américaines comme par exemple le Pacte Andin ou l'ALADI, qui cherchent dans une moindre mesure un schéma d'intégration entre les pays qui les composent. Nous allons présenter quelques organisations régionales du continent américain et plus précisément latino-américain 42 .

      L'Organisation des Etats Américains (OEA).

      La Charte de l'OEA a été signée en 1948 à Bogota. Elle a été modifiée par la suite par deux Protocoles : celui de Buenos Aires de 1967 et celui de Cartagène de 1985. Ses objectifs sont principalement politiques comme la promotion et la consolidation de la démocratie, le respect de la non intervention et la recherche de solutions pacifiques des controverses (bien que l'on puisse affirmer que les apports en la matière ont été bien maigres).

      En matière d'environnement, sa participation est considérable. Elle a crée un Département sur « le développement régional et l'environnement » et a organisé de nombreuses réunions sur le thème environnemental au niveau ministériel des Etats membres. En matière d'éducation environnementale, cette organisation a permis d'établir des programmes de formation des enseignants, dirigeants et spécialistes et a publié des plans d'études et des documents de référence sur ce thème. L'un des canaux de cette politique de coopération entre les Etats se trouve à Mérida, dans les Andes vénézuéliennes.

      Dans le rapport annuel du Secrétaire Général 1991-1992 sont mentionnées les activités du Département sur « le développement régional et l'environnement »: pendant cette période furent réalisés des projets nationaux sur l'environnement dans vingt Etats membres. Dans cette même période, ont été exécutés plusieurs projets pluriannuels : le projet pluriannuel de coopération amazonienne, celui de développement intégré des régions frontalières en Amérique centrale et le projet pluriannuel sur le tourisme entre autres.

      Quant aux programmes à long terme, l'Assemblée Générale de l'OEA a adopté une Résolution le 8 juin 1991 à Santiago du Chili qui a crée le Programme Interaméricain d'Action pour la Conservation de l'Environnement.

      La Banque interaméricaine de développement (BID).

      C'est une organisation établie en 1959 dans l'objectif de contribuer au financement du développement économique et social de l'Amérique latine ; son siège est à Washington. Ses préoccupations environnementales datent de 1979, année durant laquelle fut approuvée la Politique Opératoire 713, qui établit sa politique environnementale.

      Par la suite, l'organisation a renforcé ses politiques connexes au développement économique comme le développement urbain, la santé publique et le développement rural, de façon à inclure dans les projets de développement, les variables environnementales. Ses principaux champs d'intérêt en la matière sont la politique de l'environnement, la qualité de l'environnement, les opérations de l'environnement et la participation citoyenne.

      L'une des stratégies de la Banque pour atteindre un développement soutenable est le financement prioritaire des oeuvres destinées à l'environnement et au développement et des opérations de coopération technique, ce qui encourage nécessairement des réformes au niveau de l'ordre juridique des pays membres. Son rôle fut décisif dans le travail préparatoire du Sommet de Rio et elle est l'un des organismes dirigeants dans l'exécution de l'Agenda 21 en Amérique Latine.

      Le Pacte Andin.

      Le Pacte Andin trouve son origine dans la Déclaration de Bogota du 16 août 1966 et réunit la Colombie, le Venezuela, le Chili, l'Equateur et le Pérou. La Bolivie est devenue membre en 1961 alors que le Chili quittait le Pacte en 1973.

      Il faut remarquer que le Pacte andin a permis l'adoption de conventions importantes comme par exemple la Convention Andrès Bello d'intégration éducative, scientifique, technologique et culturelle, signée à Madrid le 27 novembre 1990 (cette convention a permis un apport fondamental en matière d'éducation environnementale et en plus des pays du Pacte Andin, l'ont signée le Chili, le Panama et l'Espagne), la Convention Hippolite Unanue sur la coopération en matière de santé des pays de l'aire andine, signée au Pérou le 18 décembre 1971 et son Protocole additionnel signé à Caracas le 19 novembre 1974. Cette dernière convention donne priorité à la résolution des problèmes relatifs à la santé : dénutrition, éducation sanitaire des populations, pollution environnementale, désastres écologiques...

      Système Economique Latino-Américain (SELA).

      Un total de vingt-cinq pays se sont réunis en octobre 1975 pour créer cette institution de coopération internationale et d'intégration économique, ce qui est à marquer d'une pierre blanche sur le chemin de la coopération entre les pays latino-américains. Le siège est à Caracas et a comme finalité de promouvoir la coopération intra-régionale, dans le but d'accélérer le développement économique et social de ses membres.

      Au sein de cette politique, on peut distinguer dix types d'action parmi lesquels on trouve celui de « stimuler la coopération pour la protection, conservation et amélioration de l'environnement ».

      Lors de sa XVIII Réunion Ordinaire, célébrée à Caracas en septembre 1992, a été rédigé le document « commerce, environnement et pays en voie de développement ». Les préoccupations se sont centrées sur la nécessité de réconcilier les objectifs économiques et environnementaux.

      L'Association Latino-Américaine d'Intégration (ALADI).

      Le 18 février 1960, à travers le Traité de Montevideo est crée l'ALALC à laquelle souscrivent initialement l'Argentine, le Chili, le Mexique, le Paraguay, le Pérou et l'Uruguay. Plus tard viennent s'ajouter le Brésil, la Colombie et l'Equateur, puis le Venezuela en 1966 et la Bolivie en 1967. C'est un traité permanent et ouvert qui permet l'incorporation de nouveaux membres. A travers le Traité de Montevideo du 12 août 1980 est instituée la ALADI qui se substitue à l'organisation antérieure, avec les mêmes pays membres.

      Cette organisation a pour finalité de promouvoir l'expansion du processus d'intégration de la région et son objectif ultime est l'établissement d'un marché commun latino-américain. Parmi ses buts principaux est celui d'éliminer graduellement les charges et restrictions de tout ordre qui peuvent limiter l'importation de produits originaires du continent.

      Comme dans le cas du GATT, les relations entre le commerce et l'environnement sont chaque jour plus étroites. Ces institutions qui, au départ, n'avaient que des objectifs économiques, on dut incorporer les préoccupations environnementales dans leurs programmes.

      Le thème de la conservation de l'environnement a été privilégié au niveau international, précisément après le sommet de Rio de Janeiro, et il va résulter impossible d'écarter le thème de l'environnement de toutes les réunions, qu'elles soient universelles ou régionales, négociations ou plans communs de coopération.

      Il convient cependant de relativiser ces initiatives, qui, restant largement dépendantes de la volonté des Etats, trouvent de nombreuses limites dans leur adoption et leur application. Les bonnes intentions ne manquent pas mais leur limite est proche.

      Au niveau international, malgré les efforts des pays en voie de développement pour faire entendre leur voix, la politique générale reste largement favorable aux pays occidentaux. Le sommet de Kyoto de 1998 s'est concentré autour du débat d'idées entre les Etats-Unis et l'Union Européenne. Les entreprises multinationales sont toujours à la recherche de pays où les restrictions environnementales sont à moindre coût et les entreprises pharmaceutiques n'hésitent pas à exploiter les ressources environnementales de milieux comme la forêt amazonienne sans faire participer les équipes scientifiques nationales.

      Au niveau régional les politiques de coopération et d'intégration entre les pays d'Amérique latine sont entièrement dépendantes des situations politiques nationales. Or les années 1980 et 1990 ont été synonymes de déséquilibre total pour ces pays (politique, avec les nombreuses dictatures qui ont marquées cette période, économique, suite aux crises de 1979 et 1983, et sociale, replongeant ces pays dans l'inégalité et la pauvreté sociales). On parle de la « decada perdida », la décennie perdue pour ces pays. Il est triste de constater que le continent latino-américain est d'une extraordinaire richesse et que les Etats qui le composent ne sont pas capables de s'entendre pour mettre en place des systèmes effectifs de coopération et d'intégration sur des thèmes aussi fondamentaux que l'environnement ou l'éducation.

      Malgré une culture et une histoire largement communes, chaque entité étatique garde une identité propre. Parmi elles, le Venezuela présente des caractéristiques exceptionnelles en matière d'environnement. Nous avons présenté le caractère pionnier de son administration et de sa politique environnementale nationale de même que sa volonté de participation aux actions internationales. Il convient désormais de présenter la législation environnementale du Venezuela.

II. L'Etat, législateur de l'environnement.

      Après avoir vu l'Etat administrateur de l'environnement, nous allons présenter l'essentiel de son travail législatif qui se concentre autour de deux textes fondamentaux : la Loi organique de l'environnement de 1976 et la Loi pénale de l'environnement adoptée en 1992. La première a permis de mettre un terme à une protection sectorielle de l'environnement (A), alors que la deuxième « finalise » la mise en place du droit de l'environnement (B).

A. D'une protection sectorielle à une protection générale.

      Dans la politique environnementale vénézuélienne, 1976 est une date clef. Elle marque tout d'abord, nous l'avons vu, l'adoption de la Loi organique de l'administration centrale qui prévoit la création du Ministère de l'environnement et des ressources naturelles. Mais c'est également la date d'adoption de la Loi organique de l'environnement, première loi de référence en matière d'environnement. Cette loi est la méthode pour la formulation de la politique environnementale et l'instrument juridique pour son exécution (2). Avant cette date il existait quelques expressions juridiques de l'intérêt porté à la conservation des ressources naturelles mais elles pouvaient être qualifiées selon Isabel de los Ríos comme :

« ..una visión fragmentaria de lo ambiental que concebía los recursos renovables aislados unos a otros... » 43 

      Cette vision fragmentaire de la protection de l'environnement c'est traduite juridiquement par l'adoption de lois spécifiques à chaque ressource naturelle, isolées les unes des autres (1).

1. Une protection sectorielle jusqu'aux années 1970.

      L'évolution de la législation de l'environnement au Venezuela est une évolution lente, sans lignes directrices définies et avec une régulation dispersée, sans solution de fond pour la conservation de l'environnement.

      Depuis les époques ancestrales 44 , de nombreuses sociétés parmi lesquelles celles d'origine précolombienne indigène étaient harmonieusement liées à leur environnement mais la colonisation a occasionné une rupture entre la culture et la nature, initiant un processus de sur-utilisation des forêts et des sols. La propre évolution du droit environnemental vénézuélien trouve son origine dans les Leyes de Indias. Ces dernières contiennent des normes ordonnant que tout terrain ou montagne qui ont été occupés par des particuliers doivent être restituées au conseil auquel ils appartiennent. Apres leur restitution ils ne pourront pas être cultivés ni vendus bien que se soit pour l'usage et le profit communautaire.

      Plus tard, les Lois, Ordonnances et Cédules royales ont inclut des régulations et interdictions sur la taille et la plantation des arbres, usage et conservation des eaux, interdiction de la taille et brûlage des forêts et des montagnes. La norme la plus ancienne que l'on trouve au Venezuela est l'Ordonanza del Cabildo de Caracas du 29 avril 1594 45  qui interdisait que l'eau des tanneries ne soit rejetée dans les cours d'eau, sous peine d'une amende de 10 pesos d'or et la fermeture des tanneries aux dépends du responsable. Cette disposition est remarquable non seulement pour la date de sa publication mais également pour le type de sanction qu'elle établie.

      De manière générale, les conquistadores ont établit un modèle d'occupation de l'espace et de surexploitation de la main d'oeuvre, de l'environnement et des ressources naturelles. J. Martínez Rincones site Jacques Berque selon lequel la colonisation implique le bouleversement du système de liens propre à une société entre une nature et une culture. La colonisation les déculturise et les dénaturalise de leur contextes socioculturels et telluriques 46 .

      Le Libérateur Simon Bolívar a promulgué une série de Décrets de conservation. Depuis Bogota, le 22 décembre 1827, il émet le Décret sur la Politique Générale dans lequel il inclut des chapitres relatifs à la préservation de l'environnement, la salubrité et la beauté des peuples :

« ...en las calles, plazas y demás lugares públicos no se arroje basura, cadáveres de animales y otras cosas del que lo haya botado o tenga culpa ; que por medio de las personas, carros o casas destinados se quiten de las calles todas las basuras o cosas que la ensucien ; que estén corrientes para el mayor aseo ; que las refinerías, fábricas semejantes que puedan infeccionar el aire, se pongan fuera de las ciudades y villas, teniéndose especial cuidado que no corrompan las aguas con las materias animales o vegetales o que ellos se arrogen ». 47 

      A travers son célèbre Décret de Guayaquil du 31 juin 1829, il tente d'établir des lignes directrices pour l'usage rationnel des forêts en friches et particulièrement des bois et plantes médicinales.

      Ont donc existé par la suite une quantité d'instruments juridiques dictés à différentes époques et sous différentes optiques, ce qui donnait comme résultat une vision fragmentaire de l'environnement qui concevait les ressources naturelles isolées les unes des autres.

      En 1910 est établie la première Ley de Bosques y de Aguas. Postérieurement seront établies la Loi de vigilance pour interdire la pollution des eaux par le pétrole du 20 juillet 1936, qui établie comme sanction des amendes entre 100 et 5000 bolívars, le Code Pénal de 1964 qui contient de nombreux articles en relation avec l'environnement, la Loi de salubrité nationale et les lois Forestal de Suelos y de Aguas de 1966 et de Protección y Defensa de la Fauna Silvestre de 1970 que nous allons aborder plus profondément.

a. La Ley Forestal de Suelos y de Aguas promulguée le 25 janvier 1966 dans la GO N°1.004.

      Cette loi a pour antécédent la Ley de Bosques, Suelos y Aguas de 1910 qui a été la première loi à traiter globalement trois des quatre ressources naturelles renouvelables principales. Cette loi a pour objet la conservation, développement et profit des ressources naturelles sol et eau et des produits qui en dérivent. Elle contient 48 une déclaration d'utilité publique sur la protection des bassins hydrographiques, des courants et chutes d'eau, des parcs naturels, monuments naturels, zones protégées, réserves de régions vierges et réserves forestières. Elle établit toute une série de contrôles de l'exploitation et utilisation des ressources naturelles renouvelables à travers la délivrance de permis, concessions et contrats et de sanctions en cas de non respect de ses dispositions. Les sanctions établies par la Ley Forestal de Suelos y de Aguas sont les suivantes : amende pouvant atteindre 50.000 bolívars, détention ou jusqu'à 3 ans de prison 49 . Si elle se référe expressément aux sols et aux eaux, cette loi est fondamentalement dirigée vers la protection forestière.

      La loi a été modifiée par le Reglamento de la ley de suelos y de aguas publié dans la GO N°2.022 Ext.28-4-1977 qui a permis d'adapter les dispositions législatives à la nouvelles situation crée par l'établissement du MARN. Par ailleurs, le Reglemento sobre Guardería ambiental (GO 34.678 du 19-3-1992) a dérogé le Chapitre III du Titre II et le Titre XII du Règlement général.

b. La Ley de protección a la fauna silvestre publiée dans la GO N°29.289 Ext. 11-8-1970.

      Elle complète le texte antérieur en régissant la protection rationnelle de la faune sylvestre et de ses produits, la chasse, l'équipement de chasse et les aires soumises à un régime administratif spécial relatives à la faune. Cette loi présente une définition intéressante de la faune sylvestre. Sont considérés comme faune sylvestre les mammifères, oiseaux, reptiles et batraciens qui vivent librement et hors du contrôle de l'homme dans des environnements naturels qui ne peuvent pas faire l'objet d'occupation sauf par la force et les animaux de même nature qui apprivoisés ou domestiqué, retournent à leur condition primitive.

      Quant aux sanctions, sont prévues dans les articles 100 à 113 des sanctions d'amende pouvant atteindre 50.000 bolívars, de confiscation de l'équipement de chasse, des animaux chassés et de leurs produits et arrestation. Dans le cas de récidive, aux peines pécuniaires s'ajoute l'annulation de la licence de chasse et l'impossibilité de la renouveler l'année suivante.

      Les deux lois, précédemment présentées, établissent les principes généraux, les institutions protectrices des ressources naturelles, les contrôles administratifs sur l'activité des particuliers en matière d'environnement, les sanctions administratives correspondantes aux violations de leurs dispositions et les limitations à l'exercice des libertés individuelles au profit de l'intérêt général 50 .

      Cependant, on peut affirmer que la période antérieure à l'année 1976 est marquée par l'adoption de textes environnementaux diffus, sectoriels et sans aucune coordination inter-législative. Leur application n'en est que plus sommaire en l'absence, faut-il le rappeler d'un organisme recteur de la politique environnementale. Dans ce contexte, l'adoption de la Loi organique de l'environnement marque véritablement la volonté du législateur vénézuélien de donner un nouveau souffle à la protection de l'environnement.

2. La loi organique de l'environnement de 1976 ou la première législation générale.

      Le contexte international favorable au développement de la législation environnementale 51 et l'évidente nécessité de mettre en place un système de protection de l'environnement global ont poussé le législateur vénézuélien à adopter en 1976, la Ley orgánica del ambiente. La promulgation des lois organiques de l'environnement et de l'administration centrale initie une réforme qui constitue le véritable point de départ du développement d'un droit de l'environnement proprement dit, conçu comme une nouvelle relation entre l'homme et son environnement et qui offre un traitement intégral et unificateur aux différents problèmes environnementaux. Nous allons présenter dans un premier temps la loi elle même (a), puis nous verrons les conséquences directes qu'elle a supposé au niveau de la législation (b) 52 .

a. Présentation de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA).

      La Ley orgánica del ambiente est une loi cadre, c'est à dire qu'elle établit uniquement les lignes directrices et les principes recteurs qui seront plus tard développés dans des textes spéciaux. Son caractère de loi organique la rend plus rigide et moins vulnérable qu'une loi ordinaire 53 . L'objet de cette loi est donc d'établir les lignes directrices et principes recteurs pour la conservation, défense et amélioration de l'environnement au bénéfice de la qualité de vie, et cela au sein de la politique de développement intégral de la Nation (Article 1) 54 . La loi consacre ainsi le principe d'écodéveloppement, à la recherche d'un équilibre entre environnement et développement. Le texte est divisé en 37 articles, organisés en 8 chapitres :

      Chapitre I : Dispositions générales.

      Chapitre II : De la planification de l'environnement.

      Chapitre III : Du Conseil national de l'environnement.

      Chapitre IV : De l'administration de l'environnement.

      Chapitre V : De l'interdiction ou correction des activités susceptibles de dégrader l'environnement.

      Chapitre VI : Des sanctions.

      Chapitre VII : De la Procure de l'environnement.

      Chapitre VIII : Dispositions transitoires et finales.

      Après avoir présenté les dispositions générales de la loi, nous étudierons plus précisément le Chapitre relatif aux sanctions et terminerons par la présentation des autres dispositions importantes.

Les dispositions générales.

      Dans son article 2, la loi déclare d'utilité publique la conservation, défense et amélioration de l'environnement ce qui permet la réalisation immédiate de l'expropriation sans déclaration d'utilité publique antérieure par le Congrès. Par la suite, l'article 3, définit la conservation, la défense et l'amélioration de l'environnement comme les activités d'aménagement du territoire, les autres activités d'urbanisation et d'industrialisation, l'utilisation rationnelle des ressources naturelles et des espaces soumis à un régime de protection spécial, l'interdiction des activités dégradantes pour l'environnement, l'orientation des processus éducatifs dans le but de promouvoir une conscience environnementale...

      Le Chapitre II de la loi reconnaît la planification comme le mécanisme fondamental pour répondre aux objectifs de la loi.

      Par la suite, le Chapitre V soumet le contrôle à l'exécutif national des activités susceptibles de dégrader l'environnement. Parmi elles on peut citer celles qui directement ou indirectement polluent ou détériorent l'eau, l'air, les fonds marins, le sol ou le sous-sol ou qui incident défavorablement sur la flore ou la faune, l'introduction et l'utilisation de produits non biodégradables, celles qui produisent des nuisances sonores, qui détériorent le paysage, modifient le climat et quelconque autre activité capable d'altérer les écosystèmes naturels et d'avoir une incidence négative sur la santé et le bien être de l'homme (article 11).

Les sanctions.

      Etant une loi programmatique, la loi organique de l'environnement stimule le développement de la législation pénale et contient elle même un Chapitre sur les sanctions(chapitre VI), que nous allons présenter plus précisément.

      L'article 24 établit les paramètres de l'imposition des sanctions aux violateurs des dispositions environnementales. Ces sanctions peuvent être des amendes (pouvant atteindre un million de bolívars) ou des peines privatives de liberté (jusqu'à un maximum de dix ans) 55 .

      L'article 25 précise que l'application des peines n'empêche pas l'organisme de contrôle d'adopter par ailleurs les mesures nécessaires pour éviter les conséquences préjudiciables dérivées de l'acte sanctionné. Ces mesures sont les suivantes :

      Occupation temporaire totale ou partielle des sources polluantes, qui ne pourra pas excéder 6 mois.

      Fermeture temporaire ou définitive des fabriques ou établissements qui par leur activité altèrent l'environnement, en le dégradant ou en le polluant que se soit directement ou indirectement.

      Interdiction temporaire ou définitive de l'activité originaire de la pollution.

      Modification ou démolition des constructions violatrices des dispositions de protection, conservation ou défense de l'environnement.

      Quelconques autres mesures tendant à corriger et réparer les dommages causés et éviter la poursuite des actes préjudiciables pour l'environnement.

      Il faut préciser que la législation va plus loin dans l'article 26, en prévoyant l'adoption, au cours même de la procédure de mesures préventives nécessaires pour éviter les conséquences dégradantes de l'activité jugée.

      La Ley orgánica del ambiente prévoit donc la responsabilité devant la République de ceux qui réalisent des activités dégradantes sur l'environnement et les oblige à les réparer, le plus souvent par indemnisation.

Autres dispositions.

      Enfin, la LOA crée une gamme d'organismes comme le Bureau du procureur de l'environnement (qui ne sera pas mise en place), les Conseils pour la conservation défense et amélioration de l'environnement (dont les compétences serons transférées au MARN) et la Garde environnementale chargée de l'examen, vigilance et fiscalisation des activités ayant une incidence sur l'environnement, exercée essentiellement par la Garde Nationale.

      Dans le Chapitre VIII relatif aux dispositions transitoires et finales, la loi déclare pour la première fois que l'environnement est un bien juridique digne de tutelle juridique. Enfin l'article 36 ordonne la création des normes pénales. Il est à l'origine de l'établissement de la Ley penal del ambiente de 1992 et des nombreux Décrets et normes techniques qui la développent.

      Pour conclure, il convient de rappeler que la LOA est l'un des instruments légaux les plus importants au Venezuela. Elle met un point final à la régulation fragmentaire de l'environnement et oriente le travail législatif vers l'adoption d'un cadre juridique correspondant au nouveau style de développement qu'adopte le pays.

b. Production législative initiée par la LOA.

      La LOA, en établissant le principe d'aménagement du territoire (dans son article 2), va entraîner l'adoption d'un texte complémentaire : la Loi organique d'aménagement du territoire de 1983. Cette dernière régule la distribution spatiale de la population et des activités économiques dans le but de tendre à l'harmonie entre le bien être de la population, l'optimisation de l'exploitation des ressources naturelles et la protection de l'environnement 56 . En appui à l'aménagement du territoire en matière de distinction spatiale des activités est adoptée en 1987 la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística 57 . Cette loi a pour objectif l'aménagement du développement urbain sur tout le territoire national, dans le but d'atteindre une croissance des centres de peuplement harmonieuse (article 1).

      Finalement, parmi les lois cadre, doit être mentionnée la Ley orgánica de procedimientos administrativos, instrument légal qui permet d'établir les procédures administratives et de les appliquer. Cette loi publiée en 1981 est importante dans le sens où elle établit les tâches de l'administration centrale (qui sont les activités propres d'une administration de gestion). C'est un corps normatif qui régule les aspects centraux de la relation entre l'administration publique et les particuliers. Sur cette base, elle prévoit un ensemble de pouvoirs, prérogatives et obligations au profit des particuliers. Peu à peu, cette loi a transformé le caractère informel de l'administration en formalisme procédurier et la situation d'impotence et de sujétion des particuliers en une situation de garantie des droits.

      Avec la Constitution, ces lois forment l'ensemble des lois cadres du système environnemental du Venezuela. En effet, elles contiennent les principes généraux qui seront précisés et mis en pratique par la suite à travers d'autres lois de moindre importance hiérarchique, dictées sous la forme de Décrets présidentiels. L'annexe D présente les principales Lois, Règlements, Résolutions et Décrets qui se référent à la question environnementale.

B. La pénalisation du droit de l'environnement par l'adoption de « la ley penal del ambiente » en 1992.

      La Loi Pénale de l'environnement a été adoptée en exécution de l'article 36 de la Ley Orgánica del Ambiente qui dispose qu'« en exécution de cette loi devront être dictées les normes pénales adéquates pour la garantie des biens juridiques sous la tutelle de cette loi » 58 . Son adoption a généré un large débat doctrinal et la rédaction de nombreux projets qui finaliseront par l'adoption de la loi le 5 décembre 1991 et sa promulgation le 2 janvier 1992. La Ley Penal del Ambiente (LPA) régule les relations entre la société et l'environnement au Venezuela d'un point de vue punitif, à travers un système normatif qui établit les principes, les tipos penales et les normes de procédure adaptés au caractère protectionniste du droit de l'environnement.

      Dans une première partie sera présentée la phase préparatoire et les différentes étapes du raisonnement dans la rédaction de la loi (1). Nous étudierons, dans un deuxième temps, le contenu même de cette loi, considérée comme le véritable point d'orgue de la protection de l'environnement au Venezuela (2) 59 .

1. Antécédents et étapes de l'adoption 60 .

      Parmi les apports théoriques qui ont initié le développement du droit pénal au Venezuela, le travail ' Lineamientos sobre los delitos contra la naturaleza y el ambiente ' de 1977 a une grande importance. Ce dossier a été rédigé par un groupe pluridisciplinaire, coordonné par la sociologue Ingrid Ossot de Flamerich et publié par J. Martínez Rincones. Son élaboration répond à une demande de la Commission des problèmes sociaux du Sénat qui voulait établir une norme pénale comme le prévoyait la LOA. Cependant, cette initiative n'a pas eu de continuité. Le travail interdisciplinaire présente des éléments novateurs pour l'époque car il expose les formes d'actions délictueuses et frauduleuses en relation avec la pollution hydraulique, les dommages du sol, les actions qui endommagent le paysage naturel et d'autres thèmes spécifiques. L'objectif de ce travail est d'inclure un nouveau titre dans le Code Pénal mais l'idée est abandonnée au profit de l'adoption d'une loi indépendante.

      Cet avant-projet a été repris avec peu de modifications par le Ministère de l'environnement. Le texte a été présenté devant le Sénat en 1981 sous la forme d'un projet de loi.

      En 1983, la Commission de l'environnement et de l'aménagement du territoire présente un projet dans lequel elle développe les aspects importants du modèle initial (principalement le référent à la procédure administrative). Mais le projet ne peut pas être discuté dans les limites temporelles de la session parlementaire et n'a pas de continuité.

      En 1984, la Commission de politique intérieure du Sénat renonce à l'idée de développer une norme pénale indépendante de la loi cadre et décide de réformer la LOA en y introduisant les aspects pénaux. Le Sénat approuve la réforme en novembre 1986, ce qui provoque une vive opposition des spécialistes en la matière qui affirment que cette initiative convertirait la LOA en un texte hybride avec des apparences d'inconstitutionnalité. Cette position a été soutenue par le MARN, PDVSA, et d'autres organismes et personnalités en la matière.

      Le projet est remis à la Chambre des députés et précisément à la Commission de l'environnement et de l'aménagement du territoire qui va recycler les propositions et idées soulevées antérieurement dans l'objectif d'amplifier la classification des délits environnementaux. Elle inclut un chapitre sur le milieu marin 61  et une référence au milieu lacustre.

      En 1988, de nombreux éléments relatifs aux sanctions, aux fonctionnaires, au régime d'exemption et aux sanctions appliquées aux déchets toxiques 62  sont apportés. Il faut noter que le travail de la Commission a été complété par une analyse des normes prévues dans les législations étrangères 63 . La version définitive de l'avant projet de la Commission a été publiée le 28 juin 1988.

      En 1989, la Commission de l'environnement reconnaît le caractère prioritaire du Projet de loi pénale de l'environnement. Quelques modifications sont apportées 64  et le projet est adopté par la Chambre des députés le 21 novembre 1990 et transmis au Sénat. Ce dernier le transmet à son tour à la Commission permanente de l'environnement et de l'aménagement du territoire du Sénat, crée au début de la session parlementaire de 1989-1993. Une nouvelle procédure de consultation nationale est initiée. Elle permet de prendre connaissance des observations et propositions de plusieurs organismes publics, universitaires et non gouvernementaux. Le résultat du travail de révision est l'élimination de 40 articles qui étaient déjà établis par le Code pénal, la Ley forestal de suelos y de aguas ou qui n'étaient pas pertinents sur le plan pénal. Par ailleurs sont introduits de nouveaux éléments comme la peine de trabajo comunitario 65  qui prétend introduire un facteur correctif plus effectif que les peines de prison. Certains articles sont améliorés et rédigés avec l'introduction de nouveaux éléments 66 .

      Bien que le texte final soit différent de celui de 1991, le projet conserve les aspects importants de la structure de base. Le texte est adopté par le Sénat en novembre 1991 et transmis à la Commission de l'environnement et de l'aménagement du territoire de la Chambre des députés où elle est adoptée le 5 décembre. Elle sera publiée le 2 janvier 1992 dans la GO N°4.358.

2. Analyse et conséquences juridiques.

      La loi pénale de l'environnement (LPA) comprend 69 articles, organisés en trois Titres, eux mêmes divisés en Chapitres. Le Titre I est relatif aux dispositions générales, il énonce les principes recteurs : objet, sanctions, mesures de sécurité, mesures de restitution, dispositions de procédure. Le Titre II, sur les délits contre l'environnement se divise en sept Chapitres, selon la nature du bien protégé. Enfin le Titre III se réfère aux dispositions transitoires et finales. L'objet de cette loi est énoncé dans l'article 1 :

« Artículo 1 : La presente ley tiene por objeto establecer dentro de la política del desarollo integral de la Nación, los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en beneficio de la calidad de vida ».

      L'infraction va ici être abordée sous sa double conception à la fois matérielle et morale. La présentation suivante se propose de suivre cette distinction et de développer les points novateurs de la rédaction. Seront donc présentés successivement l'élément matériel de l'infraction (a) et l'élément moral (b). Une dernière partie présentera les remarques complémentaires qui peuvent être formulées sur la LPA (c) 67 .

a. L'élément matériel.

      L'élément matériel est un élément constitutif de l'infraction. C'est avant tout un comportement par lequel s'exprime la volonté délictueuse. Cette première partie va donc s'attacher à présenter les caractéristiques objectives de l'infraction telles qu'elles sont énoncées dans le texte législatif. Nous allons distinguer deux points : tout d'abord l'application géographique des dispositions pénales, puis les formes délictueuses punissables.

Application géographique.

      Les dispositions de la LPA s'appliquent à toutes les infractions qu'elle prévoit, commises sur le territoire de la République. Le critère de territoire de la République ayant une perspective juridique, il ne se limite pas à l'espace délimité par les frontières terrestres mais recouvre l'espace sur lequel s'exerce la souveraineté de l'Etat. Sont donc compris dans ce concept de territoire : la surface terrestre, fleuves, lacs et îles sur lesquels s'exerce la souveraineté de l'Etat inclus, la mer territoriale, la plate-forme continentale, la zone économique exclusive, l'espace aérien et les vaisseaux et aéronefs vénézuéliens.

      Par ailleurs, la loi peut être appliquée aux délits environnementaux commis hors du territoire vénézuélien lorsque le fait a affecté ou mis en danger au Venezuela un bien juridique protégé par les dispositions de la loi. C'est ce que dispose l'article 2.

Les conduites délictueuses.

      Le défit de l'établissement des tipos penales ambientales (types pénaux environnementaux) est de respecter le principe de légalité, pilier fondamental du droit pénal moderne et qui exige la précision et détermination de ces tipos penales. Par ailleurs, se trouve la nécessité de chercher des formules qui rendent possible la sanction des actions qui mettent en danger ou affectent gravement les conditions environnementales. Cette recherche doit prendre en considération la nature des transgressions et leur dépendance des critères techniques changeants au rythme du progrès et paradoxalement générateurs de la détérioration de l'environnement.

      La LPA face à cette réalité et à ces exigences a taché de ne pas mettre en danger la sécurité des citoyens en établissant des dispositions qui devront être complétées par des normes techniques : ce sont les normas penales en blanco. La conduite délictueuse n'est présentée que partiellement et devra faire l'objet de l'adoption d'une norme complémentaire, le plus souvent administrative. Ces normas pénales en blanco garantissent une plus grande protection du principe de légalité via à via du justiciable. L'article 8 dispose que lorsque les tipos penales en blanco requièrent une disposition complémentaire pour la détermination de la conduite délictueuse ou de son résultat, elle devra prendre la forme d'une Loi, d'un Règlement de l'exécutif ou d'un décret approuvé en Conseil des ministres. L'article 68 dispose également que conjointement à la publication de cette loi, le MARN publiera en une seule fois toutes les dispositions complémentaires auxquelles se remettent les tipos penales en blanco prévus dans le texte 68 .

      Par ailleurs, les délits énoncés dans la LPA sont des délits dits « de peligro » (danger, menace), c'est à dire qu'une simple menace du bien juridique est suffisante pour la définir comme un délit. Si effectivement elle produit un dommage, la sanction est aggravée (principe général prévu par l'article 10) 69 .

      Le Titre II énonce ces formes de délit en les classant par bien juridique protégé. Le Titre II se divise en 7 chapitres dans lesquels sont regroupés les différents délits qui peuvent être commis sur les biens suivants :

      Chapitre I : Dégradation, empoisonnement, pollution et autres actions ou activités susceptibles d'endommager les eaux.

      Chapitre II : Détérioration, empoisonnement, pollution et autres activités ou actions susceptibles d'endommager le milieux lacustre, marin et côtier.

      Chapitre III : Dégradation, altération, détérioration, pollution et autres actions susceptibles d'endommager les sols, la topographie et le paysage.

      Chapitre IV : Empoisonnement, pollution et autres actions susceptibles d'altérer l'air ou l'atmosphère.

      Chapitre V : Empoisonnement, pollution et autres actions susceptibles d'endommager la flore, la faune, leur habitat ou les aires soumises à un régime administratif spécial

      Chapitre VI : Omissions dans l'étude et l'évaluation de l'impact environnemental.

      Chapitre VII : Déchets toxiques et dangereux.

      L'énumération de chacun des délits correspondant à ces chapitres ne parait pas pertinent dans l'analyse suivante 70 . Il convient cependant de préciser qu'à l'exception de l'article 54, aucun délit n'est sanctionné par une peine supérieure à 8 ans 71 .

      Par ailleurs, on peut faire la distinction entre les délits qui menacent la sauvegarde de l'intégrité environnementale dénommés délitos de peligro abstracto 72  et les faits, activités ou conduites dont la sanction dépend du danger auquel ont été réellement exposés les conditions de l'environnement appelés delitos de peligro concreto 73 .

      Après avoir présenté les éléments objectifs constitutifs de l'infraction, nous allons maintenant dresser le cadre de l'élément moral.

b. L'élément moral.

      L'élément moral correspond à une conception subjective de l'infraction. Cette dernière est vue avant tout comme un fait humain. L'élément moral est le lien existant entre l'auteur du délit et l'infraction. Dans ce développement vont être distingués plusieurs éléments : tout d'abord le concept de culpabilité à travers l'analyse duquel nous aborderons la notion de faute pénale, les personnes pénalement responsables et les dispositions novatrices de la LPA en la matière. La dernière partie sera consacrée à la présentation des circonstances modificatrices de la responsabilité.

La faute pénale.

      Dans cette première partie, nous allons aborder la notion de faute pénale telle qu'elle est présentée dans la LPA c'est à dire en rupture avec la règle traditionnelle.

      La culpabilité est un élément qui permet de mettre en relation le fait délictueux, non juridique et sa valeur comme conduite attribuable juridiquement à un sujet. En d'autres termes, elle mène à se prononcer sur la valeur morale de la conduite comme action d'un sujet pénal. La théorie distingue le dolo, la culpa et la preintención comme les différents modes d'appréciation de la valeur subjective.

      Le dolo est la connaissance et volonté de réaliser l'action délictueuse c'est à dire que l'agent a agi avec une conscience délictueuse ou en ayant connaissance du fait au moment de prendre la décision d'agir.

      La culpa est la situation dans laquelle l'auteur du délit agit sans la prudence requise. La base du comportement coupable est dans l'inexécution du devoir de prudence. Ce dernier se manifeste dans quatre situations : l'imprudence, la négligence, la désobéissance et la imperita.

      La LPA considère le dolo comme une source générale de culpabilité et la culpa comme source exceptionnelle et leur donne la même caractéristique : être applicables à tous les types pénaux environnementaux. Le dolo est donc présumé dans tous les délits, autant que la culpa. La LPA établit donc clairement qu'il n'y a pas de délit environnemental sans une volonté coupable. Il n'existe pas de responsabilité objective en matière de droit pénal de l'environnement. Par conséquent, un sujet ne peut pas répondre pénalement sur la base d'une simple relation objective avec le dommage ou danger environnemental.

      Cependant, la LPA présente une nouveauté : dans le droit pénal ordinaire 74 , la règle est la responsabilité dolosa (frauduleuse) et le sujet répond en responsabilité culposa (fautive) uniquement lorsque la norme le prévoit explicitement répondant ainsi au système dénommé système du Numerus Clausus (les cas de responsabilité fautive étant déterminés par la loi). En revanche, la LPA consacre le système de Numerus Apertus et prévoit l'application d'une sanction réduite lorsque l'un des délits contemplé par la loi est commis par imprudence, négligence inobservation ou impericia de règlements, ordres ou instructions (Article 9).

      Enfin, il faut signaler que comme dans le droit pénal ordinaire, la culpabilité n'est pas présumée mais elle doit être prouvée lors de la procédure. Par ailleurs, il ne suffit pas pour incriminer un sujet qu'il ait exprimé une volonté contraire aux intérêts environnementaux mais il faut que cette volonté s'exprime par un fait ou une conduite externe qui ait mis effectivement en danger l'environnement ou l'ait endommagé, selon les prévisions objectives de la loi.

Les personnes pénalement responsables.

      Dans cette partie, nous allons présenter les personnes pénalement responsables puis nous verrons quelles ont été les nouveautés prévues par la LPA en matière de sanctions. Enfin, nous présenterons les exceptions prévues par la loi en la matière.

      La LPA distingue dans les articles 5 et 6 les sanctions applicables aux personnes physiques et les sanctions applicables aux personnes juridiques, comme le présente le tableau suivant :

      
  Personnes physiques (article 5) Personnes juridiques (article 6)
Sanctions principales PrisonArrestationAmende (jour de salaire min.)Trabajo comunitario Amende (peine de base)Interdiction de l'exercer l'activité (entre 3 mois et 3 ans)Fermeture (grave).
Sanctions complémentaires (sur décision du tribunal) InhabilitationsSuspension des charges.  
  Publication de la sentence.Destruction ou neutralisation de l'objet du délit.Retrait des permis et autorisations.Interdiction de contracter avec l'administration publique.

      Tableau des sanctions applicables aux personnes physiques et aux personnes juridiques telles qu'elles sont prévues par la loi pénale de l'environnement de 1992.

      Tableau réalisé à partir du texte de la Loi pénale de l'environnement de 1992.

La responsabilité pénale des personnes juridiques

      Cette distinction, qui n'était pas prévue dans les premiers projets de loi, pose la question de la responsabilité pénale des personnes juridiques. Sur ce point existe un vif débat doctrinal.

      A. Arteaga Sánchez écrit que le plus important en la matière est l'établissement de sanctions applicables aux personnes juridiques dans les cas où les délits environnementaux ont été l'action de personnes physiques qui se sont servies de personnes juridiques, dont l'activité a été dénaturalisée pour être mise au service d'intérêts nocifs pour la communauté. La LPA part du principe que seules les personnes physiques peuvent commettre des délits environnementaux et souffrir les conséquences pénales consacrées par la loi. Mais comme le dispose l'article 3, indépendamment de la responsabilité des personnes physiques, les personnes juridiques seront sanctionnées en conformité avec la loi dans tous les cas où le fait punissable décrit par la loi a été commis par décision de ses organes, dans son propre domaine d'activité, avec des ressources sociales et dans son intérêt exclusif ou préférentiel. La LPA n'altère pas pour autant le principe traditionnel « societas delinquere non potest ». Seules les personnes physiques sont des sujets actifs des délits environnementaux mais lorsque ces personnes agissent en représentation de la personne juridique, les sanctions prévues par l'article 6 de la loi pourront être appliqués à ces dernières (Article 4).

      Alors que A. Arteaga Sánchez ne reconnaît pas la responsabilité pénale des personnes juridiques bien que l'on puisse leur appliquer des sanctions (dans le respect du principe « societas delinquere non potest »), Isabel de los Ríos affirme que la responsabilité des personnes juridiques existe mais est réduite au point d'être dénaturalisée : d'un coté on élimine leur responsabilité pénale et on laisse de l'autre la possibilité de les sanctionner. Cependant bien que ne soient apparemment exigées que trois conditions, il résulte que dans la réalité il sera pratiquement impossible d'appliquer une sanction aux personnes juridiques car les conditions exigées sont plus nombreuses et rarement cumulées :

      commission des délits par décision de ses organes,

      dans le cadre de l'activité propre à l'entité,

      avec des ressources sociales,

      dans son intérêt exclusif ou préférentiel,

      qu'il existe une personne physique responsable,

      que cette personne soit gérant, administrateur ou directeur de l'entité,

      la personne physique devra avoir été détenue.

      Cependant, J. Martínez Rincones reconnait la responsabilité pénale des personnes juridiques dans son interprétation de la loi qui, selon lui, établit une rupture en dépassant le principe traditionnel « societas deliquere non potest » et en établissant le principe « societas deliquere potest » qui résout la question de la culpabilité par la voie de la subjectivité dérivée. Le principe de responsabilité pénale subjective de ces personnes est maintenue alors que la loi ne laisse pas la possibilité d'établir leur responsabilité objective. L'auteur présente la lecture suivante des articles 3 et 4 :

      oui les personnes juridiques sont des sujets pénalement responsables en matière d'environnement.

      elles répondent pénalement pour les délits commis sous leur ordre ou par décision de leurs organes et en exercice de leurs fonctions.

Les nouveautés établies par la LPA en matière de sanctions.

      Dans le tableau des sanctions applicables, on peut distinguer deux nouveautés établies par la LPA : le jour de salaire minimum et le trabajo comunitario, que nous allons présenter successivement.

      Le système traditionnel en matière d'amende a été modifié et a été introduite une solution absolument novatrice pour le pays qui change le montant pécuniaire en un nombre de jours de salaire minimum (article 7). Ce système permet de maintenir les peines d'amende actualisées au niveau de vie et à la valeur de la monnaie.

      La seconde nouveauté établie par la LPA est la peine de trabajo comunitario (travaux d'intérêt général), applicable aux personnes physiques et disposée dans l'article 5.2. Cette peine sera imposée par décision du juge. Elle consiste en la réalisation, pendant la durée de la peine, de travaux dans l'intérêt de la communauté et qui ne suppose aucune dévalorisation de la dignité personnelle.

Exceptions à l'applications de la responsabilité pénale

      La LP consacre quelques exceptions à l'application de la responsabilité pénale.

      La LPA comprend des hypothèses d'inviolabilité ou d'exemption absolue de l'application de la loi pénale, d'immunités et de prérogatives ou privilèges de procédure. La LPA exempte de ses dispositions les paysans et les indigènes, et cela dans certaines conditions. Les articles 66 et 67 disposent que les paysans établis en noyaux spontanés et les indigènes sont exemptés des prévisions de la loi à une condition : que les faits délictueux aient eut lieu dans des zones où ils ont toujours demeuré et qu'ils aient été réalisés en harmonie avec leur mode traditionnel de vie, d'occupation de l'espace et de vie avec l'écosystème 75 . On peut signaler qu'alors que l'exemption de la responsabilité pénale des paysans n'a pas de base juridique, celle des indigènes s'appuie sur l'article 77 de la Constitution.

Circonstances modificatrices de la responsabilité : circonstances aggravantes et atténuantes.

      La LPA consacre certaines circonstances qui ont comme conséquence la modification du quantum de la peine parce qu'elles mettent en évidence ou bien un mineur/majeur dommage ou bien une mineure/majeure responsabilité du sujet. Par conséquent, le juge peut augmenter la peine jusqu'à sa limite supérieure, la baisser jusqu'à sa limite inférieure ou les compenser lorsqu'elles se présentent dans l'un et l'autre cas.

      La LPA établit comme circonstances d'aggravation de la responsabilité pénale :

      La condition de fonctionnaire (article 11).

      La production du dommage (article 10).

      La réalisation du fait dans des lieux peuplés avec un danger pour la vie ou la santé des personnes (article 12).

      La réalisation de l'acte dans des aires de protection spéciale (article 13).

      Aggravation par la nature même des agents polluants (article 14).

      Par ailleurs, la LPA consacre dans son article 15 comme cause d'atténuation de la responsabilité pénale, la circonstance selon laquelle l'auteur du fait agit dans un but de subsistance familiale ou personnelle.

c. Remarques complémentaires.

      Dans cette partie, il parait important de présenter deux dispositions de la loi qui n'ont pas été traitées dans le développement inférieur : celle de l'exercice de l'action civile et l'établissement de mesures provisoires.

      L'exercice de l'action civile est prévu par l'article 20 de la LPA qui dispose que de tout délit contre l'environnement nait une action pénale pour la punition du coupable mais peut également naître une action civile pour la restitution et la réparation du dommage. L'action civile n'est invocable que si la conduite délictueuse a effectivement produit un dommage à l'environnement. L'article 21 prévoit que si le dommage a affecté un bien public (qu'il soit du domaine public ou du domaine privé de l'Etat), l'action civile sera rendue publique et pourra s'exercer d'office, tout comme l'action pénale.

      Enfin, il est important de dire que la LPA prévoit l'établissement de mesures provisoires (article 24). Le juge pourra donc d'office ou sur sollicitude d'une des parties ou de l'organisme administratif dénonciateur et à n'importe quelle étape de la procédure adopter les mesures nécessaires pour éliminer un danger, interrompre la réalisation du dommage à l'environnement ou aux personnes ou éviter les conséquences dégradantes du fait jugé.

      La promulgation d'une loi ne solutionne pas tous les problèmes mais une grande partie des difficultés en matière de répression pénale des délits contre l'environnement est résolue par la consécration de l'environnement comme bien juridique. La promulgation de la LPA a permis de répondre à la fragmentation des sanctions, aux solutions partielles et aux objectifs divergents. La LPA crée une nouvelle position en matière pénale au Venezuela, position qui maintien la rigueur et la rationalité qu'exige le droit pénal en établissant nous l'avons vu une nouvelle conception de la culpabilité, et en se basant sur le principe de « numerus apertus ». Elle consacre de nouvelles possibilités pour la sanction pénale des personnes juridiques et applique des formes de sanctions originales (jour de salaire minimum et trabajo comunitario).

      La LPA est une loi moderne et actuelle qui marque le point d'orgue du développement du droit de l'environnement au Venezuela et contribue au développement soutenable de la Nation. Cette loi conçoit le droit pénal comme une science préventive qui sanctionne en dernière instance. Elle rénove les principes du droit pénal pour les adapter à un modèle de société dont la relation agressive entre l'homme et l'environnement menace de détruire les bases sur lesquelles est érigé le modèle de civilisation. En ce sens, on peut dire que la LPA s'inscrit dans la stratégie de « cuidar la Tierra » (veiller sur la Terre, en prendre soin) pour réussir un développement durable et soutenable.

      Il n'y a pas eut d'erreur quant à l'appréciation de la portée de cette loi. Au moment même de son adoption s'était déjà produit un changement : les entreprises étaient occupées à s'adapter à la nouvelle législation, les avocats qui ne s'étaient jamais intéressés au droit de l'environnement apprenaient son existence et certains, plus audacieux, se spécialisaient sur la question en quelques jours. La loi a rempli l'une de ses fonctions les plus importantes : celle d'initier le changement de comportement des particuliers à travers la menace de la peine.

      Avec cette loi, (la première qui se promulgue en Amérique latine),le Venezuela prend la tête du mouvement international dans le domaine de la criminalisation des comportements contraires à la protection de l'environnement et offre une nouvelle arme pour la défense des biens écologiques du point de vue du droit pénal.

Section 2 : L'application du droit de l'environnement au Venezuela : un droit encore virtuel.

      Nous avons vu que le Venezuela dispose d'une structure administrative et juridique relativement complète et moderne qui en fait un pays remarquable au sein de l'espace latino-américain, en matière d'environnement. Cependant l'effectivité de ce droit est loin d'être palpable dans la vie économique et sociale quotidienne. En d'autres termes, alors que le Venezuela dispose d'un droit de l'environnement ce dernier reste virtuel dans son application. La question économique reste prioritaire (I) et la pratique de l'Etat largement corrompue, ce qui laisse de grand défis au pays, à l'aube de ce nouveau millénaire (II).

I. L'économie, frein à l'effectivité du droit de l'environnement.

      Comme tout pays en voie de développement, le Venezuela donne une grande importance à la politique économique. Or dans le cas précis du Venezuela, plus que l'économie, c'est véritablement le pétrole qui détermine les choix politiques de l'Etat. A ce titre, l'exploitation pétrolière va engendrer de graves problèmes environnementaux (A). Dans les années 1990, la profonde crise qui marque le pays (à la fois économique, politique et sociale) va nécessiter l'établissement d'un modèle de réajustement économique qui à son tour va avoir de nombreuses répercussions sur l'environnement (B).

A. Le pétrole comme priorité économique du pays.

      Le Venezuela est un pays dont la richesse économique est essentiellement basée sur l'exploitation du pétrole. Le pétrole est découvert en 1870 dans l'Etat de Tachira. Les indiens l'utilisaient pour calfater leurs pirogues, confectionner des bougies ou encore piéger les animaux. Le premier puits d'exploitation est établit en 1914 et dès lors, la recherche de l'or noir va réveiller les passions endormies de la fièvre de l'or des siècles précédents. Le pétrole va devenir la pièce centrale de l'économie vénézuélienne, rapportant au pays une source fantastique de richesses (1) mais étant aussi à l'origine de grands problèmes environnementaux (2).

1. Le modèle de développement basé sur l'exportation pétrolière.

      Dans cette partie, nous nous proposons de présenter les principales étapes de l'exploitation pétrolière comme priorité économique du Venezuela pour mieux comprendre la problématique environnementale de ce pays et l'importance fondamentale de cette ressource. Cette perspective va être abordée sous un angle chronologique, par l'étude des deux principales étapes de l'exploitation pétrolière : la ruée vers l'or noir (a) et la politique sembrar el petróleo (semer le pétrole) ou les bienfaits de l'économie pétrolière (b) 76 .

a. La ruée vers l'or noir.

      Lorsqu'en 1922, la compagnie Shell découvre le champs pétrolier de la rive orientale, la nouvelle fait le tour du monde, faisant basculer le Venezuela dans une nouvelle ère économique. Dans les deux années qui suivent l'événement, 73 compagnies étrangères se précipitent vers le lac de Maracaïbo pour y entreprendre des forages. Si l'ouest joue un rôle important dans les années 1920, très vite de nouveaux gisements viennent compléter cette géographie pétrolière. La fièvre de l'or coïncide avec le règne de Juan Vicente Gomez qui accueille les compagnies pétrolières à bras ouverts, en leur attribuant des concessions et en fixant les royalties perçues par l'Etat vénézuélien à taux très bas. L'essentiel des bénéfices de l'économie pétrolière vont donc dans un premier temps dans les caisses des compagnies étrangères. Les années 1920 font du Venezuela le principal exportateur de pétrole au niveau mondial.

      Le régime de López Contreras, qui prend le pouvoir en 1936 est marqué par une diminution de la prérogative des compagnies pétrolières étrangères : il augmente les taxes sur les nouvelles concessions et double le montant des royalties de l'Etat. Peu à peu le Venezuela reprend le contrôle de son pétrole. Pendant la seconde guerre mondiale le général Angarita profite de la forte demande pétrolière pour faire pression sur les compagnies, parvenant à assurer au Venezuela près de 50% des bénéfices liés au pétrole. Il encourage les entreprises à raffiner le pétrole sur le territoire vénézuélien et prévoit légalement le transfert à l'Etat de toute les concessions pétrolières pour l'année 1983. Cependant, la dernière dictature de Jimenez retarde ces ambitions. Il accorde aux compagnies nord américaines d'immenses avantages fiscaux et utilise l'argent du pétrole pour financer sa politique de grands travaux. Il faut attendre l'avènement de la démocratie pour retrouver cette idée d'un Etat entrepreneur.

b. Sembrar el petróleo ou les bienfaits de l'économie pétrolière.

      Peu à peu l'Etat vénézuélien va prendre conscience de la richesse dont il dispose et va prendre en main la gestion du pétrole au détriment des compagnies étrangères.

      Entre 1945 et 1958, la production de pétrole triple et les revenus tirés par l'Etat sont multipliés par huit. L'exploitation pétrolière vénézuélienne sait tirer parti de la guerre de Corée et de la crise de Suez de 1956 en répondant aux besoins accrus des Etats-Unis. La bourgeoisie qui accède au pouvoir en 1958 juge donc de plus en plus urgent de contrôler les profits des compagnies pétrolières. Dans ce dessein l'Etat n'accorde plus de concessions et fonde en 1960 une compagnie nationale : la Corporation Vénézuélienne du Pétrole (CVP), chargée de développer une industrie pétrolière indépendante, aux cotés des compagnies étrangères. Mais les bénéfices du pétrole baissent entre 1965 et 1970, en raison d'un ralentissement des exportations et d'une sensible dégradation des prix, ce qui a une influence directe sur le plan social. Les causes de la crise sont diverses mais résultent en grande partie de la stratégie des multinationales sur le marché mondial. Cette situation défavorable pousse le gouvernement de Rafael Caldera à prendre une série de mesures protectionnistes qui vont permettre de redresser la situation économique.

      A la prise de conscience de l'Etat vénézuélien sur la richesse du pétrole, succède un consensus autour de la nationalisation.

      Les éléments économiques sont favorables lorsque Carlos Andres Perez est élu Président. Il décide alors de construire le « Grand Venezuela » et manifeste son désir l'accroître l'intervention de l'Etat. Le gouvernement entend lutter contre l'épuisement rapide des gisements, éviter les excédants afin de maintenir les prix élevés et encourager l'exportation de produits raffinés. Une grande partie de la manne pétrolière est employée pour nationaliser les industries, depuis le gaz jusqu'à la métallurgie et finalement le pétrole en 1976. PDVSA (Petróleos De Venezuela Sociedad Anónima), devient la nouvelle entreprise de l'Etat qui se réserve désormais toute l'exploration, l'exploitation, la transformation, le transport, le stockage et le commerce intérieur du pétrole. Cependant, le commerce est encore assuré à 80% par les multinationales. Véritable empire, PDVSA s'occupe en réalité de tout ce qui touche aux hydrocarbures et à leurs dérivés. A la fin des années 1980, elle intervient même dans les finances du pays. En contrepartie, les gouvernements successifs s'intéressent toujours à ses bénéfices.

      Parallèlement, le Venezuela occupe une place croissante sur la scène internationale. En 1960, le pays est à l'origine de la création de l'Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole (OPEP) et joue pendant les années 1970, un rôle prépondérant au niveau international  77  . L'Etat vénézuélien, sous la présidence de Perez, cherche à diminuer sa dépendance vis à vis des Etats-Unis (au moment où ceux ci préfèrent jouer la carte du Moyen Orient) en diversifiant sa clientèle  78  .

      Comme nous venons de le démontrer, le développement de l'économie vénézuélienne s'est toujours largement appuyé sur l'exploitation pétrolière. Le schéma de la page suivante présente la structure en pourcentage du produit national entre les années 1960 et 1970 79  .

      L'exploitation du pétrole est aujourd'hui concentrée dans deux grandes zones, comme le présente la carte de la page 84 : la zone occidentale (Zulia, Barinas, Falcón et Apure) et la zone orientale (Anzoátegui, Monagas, Guárico et Delta Amacuro). Pour l'année 1992, la production de la zone occidentale représente un peu plus de 66% de la production totale, l'état Zulia, au niveau fédéral se maintenant comme le principal producteur de pétrole  80  . Quant à la durabilité théorique des réserves de pétrole, elle est estimée à 65 ans, plaçant le Venezuela à la septième place des pays ayant la plus grande réserve de pétrole estimée au monde. Il est important de préciser que les réserves de la frange de l'Orénoque représentent un volume de près de 1,2 million de barils de pétrole lourd et si les plans de développement de l'exploitation dans cette zone se concrétisent, le Venezuela deviendrait l'un des producteurs les plus importants au niveau mondial  81  .

      

      

2. L'impact environnemental de la production pétrolière.

      Le pétrole étant la ressource centrale de l'économie vénézuélienne et son exploitation une priorité, l'environnement souffre du peu d'attention qui lui est portée dans la poursuite de l'exploitation de l'or noir. Après avoir présenté de manière générale les dommages causés par le pétrole (a), nous nous concentrerons sur l'étude pratique de la situation du lac de Maracaïbo, merveille naturelle et principal centre de production pétrolière du pays (b).

a. Les problèmes environnementaux principaux causés par l'exploitation des hydrocarbures.

      L'exploitation des gisements de pétrole a marqué dans une grande mesure la géographie du Venezuela, notamment au niveau des déplacements de population et de concentration urbaine. Cette activité a généré des impacts sociaux et physio-biologiques très importants. Parmi les impacts positifs de caractère socio-économique, il faut remarquer que l'exploitation pétrolière a été le véritable moteur de développement du pays. De plus, certains états comme l'Etat Zuliz, Falcon, Anzoátegui et Monagas doivent leur prospérité et peuplement actuel aux activités pétrolières. Cependant les impacts négatifs sur l'environnement sont nombreux et nous allons les présenter en les classant de la façon suivante : exploration et production, raffinement et transformation des hydrocarbures 82 .

exploitation et production d'hydrocarbures.

      Les impacts de l'exploitation et de la production pétrolière sur l'environnement vont être présentés selon les types de sujets affectés.

      En premier lieu sont affectés les écosystèmes à travers des activités qui présentent un risque important de dégradation des sols, des eaux et de l'air. On peut citer comme exemple les perforations de strates géologiques, l'ouverture de voies de pénétration, les déversements accidentels de pétrole et d'eaux de gisements, l'installation de structures provisoires comme les oléoducs, les gazoducs, la construction de raffineries et de ports d'embarquement...

      D'autre part, l'activité pétrolière endommage le milieu physico-biologique de manière considérable (surtout dans les premières années d'exploitation). L'ouverture de voies de pénétration et d'exploitation, la construction de dépôts et l'installation de services et de campements ont dégradé la végétation et les sols d'aires importantes de l'Etat Zulia par exemple. Ainsi, certains lieux d'exploitation ont été complètement déboisés ou présentent des traces de pollution en surface. Les puits abandonnés et désaffectés et les installations complémentaires (tubes, gazoducs, oléoducs,..) restent au milieu de la nature. Dans la zone nord orientale du lac de Maracaïbo, les accidents de déversement pétrolier ont gravement affecté la qualité de l'eau de cette réserve.

      Enfin, cette activité a des incidences sur la démographie et les activités de la population qui se marginalisent à la fermeture des puits d'exploitation et restent au chômage dans des zones où seule existait l'activité pétrolière.

Raffinement et transformation des hydrocarbures.

      Depuis les années 1970, le Venezuela a réalisé de grands efforts pour augmenter la valeur ajoutée de ses produits d'exportation. Le raffinement du pétrole, la pétrochimie et la liquéfaction du gaz naturel sont les procédés industriels relativement récents dans le pays. Cependant, ces installations produisent elles aussi d'importantes dégradations de l'environnement. Sachant que les nouvelles installations prennent en considération les limites d'émission d'effluents imposées, la tendance à la concentration des industries le long du littoral vénézuélien, produit un impact cumulé des industries qui peut dépasser les niveaux de tolérance. Par ailleurs, cette concentration génère de graves pressions sur la disponibilité des ressources naturelles et des services publics et est à l'origine de la formation de centres urbains dans des lieux déjà congestionnés. Les installations pétrochimiques du Tablazo et de Morón qui ont produit de graves dommages sur l'environnement sont des exemples de cette politique de concentration dans un même espace des activités industrielles et des bassins de peuplement.

      Les projets de l'industrie pétrolière vénézuélienne sont de telle ampleur que la décision du lieu le plus convenable est actuellement sujet d'une profonde analyse que prennent en considération les plans d'aménagement du territoire. Ces derniers mesurent l'impact environnemental des projets industriels et leur pression sur les ressources naturelles de même de leurs conséquences démographiques.

      Un article de la revue Soluciones 83  présente les idées de Claus Graf, membre de la direction de PDVSA qu'il a présenté dans son discours d'ouverture de la IV conférence sur la Santé, l'environnement et la sécurité industrielle à Caracas en juin 1998. Selon lui, pour minimiser les impacts environnementaux et avancer dans la réussite des objectifs fixés par la planification stratégique du secteur pétrolier, il faut approfondir immédiatement les mesures de prévention tant au niveau physique qu'au niveau social. Les accidents tels que l'explosion de la raffinerie de Puerto la Cruz, la pollution des plages de Barlovento par un déversement de diesel, ou les accidents des états d'Anzoátegui et de Monagas ont eu des impacts physiques dramatiques et trouvent tous leur origine dans les éléments suivants : accélération des activités, pression sur les installations déjà usées et intervention de personnes étrangères à l'industrie qui veulent en tirer des profits économiques. Au niveau social, dans le cas de l'accident de Barlavento par exemple, les autorités locales ont calculé qu'avaient été affectés directement 260 pêcheurs et petits/moyens commerçants.

      Claus Graf se pose alors la question de savoir s'il est possible de contrôler autant de variables à la fois. Il répond positivement en énonçant les conditions d'une bonne gestion de l'environnement. Il propose que PDVSA associe ses efforts avec le Gouvernement central, les gouvernements locaux et les municipalités touchées par l'exploitation. Par ailleurs doit être initié un effort communautaire par l'établissement de canaux de communication et de plans d'action avec les organisations de la société civile régionale et les ONG. Enfin, doit être mise en place une politique publique de communication qui assure le nécessaire flux et reflux de l'information entre l'industrie et le reste de la société.

b. Etude de cas : le lac de Maracaïbo.

      Après avoir présenté de façon générale les problèmes que pose l'exploitation pétrolière, nous allons nous centrer sur l'analyse de la salification du lac de Maracaïbo. Ce lac est une originalité naturelle dans le sens où c'est originairement un lac d'eau douce ouvert sur la mer et dont le milieu aquatique présente une grande rareté (et par conséquent d'une grande fragilité). L'annexe G regroupe des cartes de présentation du lac qui permettent de se familiariser avec son milieu géographique et naturel. Cependant, c'est également le principal centre de production pétrolière du Venezuela. A ce titre, il a été l'objet de nombreuses installations artificielles et de nombreux dommages environnementaux. Le dernier accident mais aussi le plus tragique de la région est celui du Nissos Amorgos 84 . Ce pétrolier d'origine grecque a déversé en 1997 l'équivalent de 25 000 barils de pétrole dans le golfe du Venezuela, à l'embouchure du lac, en raison d'une erreur de navigation. Un autre problème très grave est la présence au fond du lac, d'un véritable sac de tuyaux, emmêlés les uns dans les autres, superposés, rafistolés, branchés les uns aux autres, qui transportent le pétrole et sont à la merci de la moindre fuite qui peut rapidement se transformer en désastre écologique. L'ensemble des tuyaux mis bout à bout à la date de 1997 sont d'une longueur totale de 45.730 kilomètres dans un espace de 12.870 km² ! et seulement 75% d'entre eux sont actifs 85  .

      Mais le problème environnemental qui va ici nous occuper est la salification du lac par le canal de navigation creusé pour que les navires pétroliers puissent y entrer. Après avoir présenté les problèmes de cette salification, nous verrons quelle est la solution proposée par le gouvernement de l'Etat Zulia et quelles sont les propositions alternatives.

La situation du lac de Maracaïbo.

      Pendant plusieurs milliers d'années, le nord du continent sud américain a présenté un lac cristallin d'eau douce avec une multiplicité de formes de vie en son sein. Mais ce miroir d'eau en forme de goutte a perdu ses meilleures qualités quand, pour extraire l'or noir qu'elle dissimulait, se sont ouvertes des routes de navigation qui ont laissé à leur passage des eaux troubles et chaque fois plus salées. Des milliers de litres de déchets industriels et d'eaux noires ont pollué son intérieur et l'eau salée est entrée jusqu'en son coeur, ne rencontrant aucune barrière sur son chemin. En moins d'un siècle, le lac de Maracaïbo, centre et poumon de l'occident vénézuélien a été dégradé par l'intervention humaine, au point de ne plus rien avoir en commun avec ce qu'il était. Selon le président de l'Institut pour le Contrôle et la Conservation du Lac de Maracaïbo (ICLAM), Luis Herrera, la transformation de cet ancien estuaire en un système hydraulique chaque fois plus salé n'est pas le problème le plus grave qu'affronte le lac, mais c'est la raison de la disparition de milliers d'espèces d'eau douce et intermédiaires qui vivent uniquement dans ce genre d'écosystème où se mélangent sans se mélanger complètement eau douce, eau marine en un équilibre désormais rompu.

      Le processus de salification a débuté avec l'ouverture du canal de navigation en 1958. Les eaux ont alors souffert un changement de leur composition chimique qui avait déjà débuté avec l'intensification de l'exploitation pétrolière en 1938. Des lors, la salification a suivit une courbe croissante jusqu'à rendre l'eau impropre à la consommation humaine. Cette tendance est aggravée par le phénomène de sécheresse des fleuves du bassin hydrographique qui apportent moins d'eau douce au lac. C'est donc formé peu à peu un cône de sel au centre du lac, dans les profondeurs. Le degré de salinité du lac est exprimé par le tableau suivant :

      
Décennies Valeur moyenne de salinité de l'eau du lac (en milligrammes/litre).
1970 3,05
1980 3.532
1990 4.253

      Indications complémentaires sur la salinité moyenne en milligrammes/litres :

      eau douce : entre 65 et 300 mg/l.

      eau de mer : entre 33.000 et 38.000 mg/l.

      Tableau réalisé à partir des informations de l'article « Salinización del lago de Maracaïbo », MANA TARA, revista de educación ambiental, N°1, año 1, bimensual, Maracaïbo, page 19.

La solution proposée par l'état Zulia.

      La Commission de l'Etat Zulia chargée de l'aménagement du lac a établi une politique portuaire qui va être présentée ici. Le développement postérieur s'appuie sur la présentation du projet rédigé par cette même commission et reprend sa structure et ses arguments  86 .

      Tendance mondiale à l'intensification du transport maritime. La globalisation de l'économie stimule chaque jour davantage l'échange commercial entre les continents, ce qui accentue la tendance à l'utilisation de bateaux de plus grande dimension. Par ailleurs, cette évolution rend nécessaire l'utilisation de ports de transferts, récepteurs et distributeurs de charge, où le transport multifonctions joue un rôle déterminant. Or l'Etat Zulia, équipé pour l'accueil de bateaux de moindre dimension et limité par la profondeur du canal de navigation existant, se trouve dans une situation désavantageuse au plan international.

      Le canal de navigation du lac de Maracaïbo. Pour que le canal de navigation du lac de Maracaïbo soit une voie pour les grand pétroliers, du présent et du futur, il est nécessaire de revoir ses dimensions, en augmentant sa largeur et sa profondeur, ce qui entraînerait nécessairement une augmentation du niveau de salification du lac et de graves conséquences environnementales et écologiques.

      Une politique pour la compétitivité et le sauvetage du lac. La politique envisagée s'appuie sur trois propositions :

      Créer un véritable système portuaire basé sur :

      la construction d'un port international dans le golfe de Venezuela qui fonctionne comme récepteur et distributeur de charge,

      le maintien et la stimulation de la construction de ports dans les eaux intérieures du lac et au niveau de ses fleuves navigables pour des embarcations qui nécessitent des profondeurs inférieures à 3,7 mètres,

      et par la garantie de l'interconnexion entre les facilités portuaires des eaux intérieures et le port du golfe du Venezuela.

      Redéfinir le canal de navigation en le réduisant en profondeur au niveau de l'intérieur du lac et en augmentant la profondeur et la largeur à l'embouchure pour faciliter le déplacement des grands bateaux jusqu'au port du golfe de Venezuela.

      Garantir une administration intégrale du transport aquatique dans le système Golfe du Venezuela/Lac de Maracaïbo/fleuves navigables du bassin.

      Le développement de cette politique nécessite une grande cohésion et cohérence dans l'action des diverses institutions qui interviennent dans sa réalisation.

      Le schéma suivant présente la situation de l'embouchure du lac avant et après l'établissement de la politique envisagée.

Les critiques du projet et propositions alternatives.

      Il se trouve que cette proposition, malgré ses bonnes intentions, ne fait que déplacer le problème car la fermeture naturelle du canal de navigation du lac de Maracaïbo sera très longue, ce qui m'empêchera pas l'entrée de courants salins ni le passage de pétroliers, bien que de moindre taille. Par ailleurs, cela ne présente qu'un traitement partiel du problème, car il ne répond pas au problème des effluents et déchets libérés par les industries chimiques du site du Tablazo et les déchets domestiques des bassins de peuplement, ni au problème de pollution et de sécheresse des fleuves du bassin hydrographique du lac. Enfin, la construction d'un port international sur le littoral vierge de l'ouest du golfe du Venezuela suppose un dommage considérable autant au niveau écologique qu'au niveau humain.

      Un projet alternatif d'aménagement a été proposé par la faculté d'architecture de l'université Zulia pour l'embouchure du golfe du Venezuela et plus précisément pour l'île San Carlos de la Barra 87 . Il s'appuie sur les arguments suivants.

      L'île San Carlos fait partie du cordon littoral du golfe du Venezuela à la porte du lac de Maracaïbo. Elle est située dans un écosystème hautement sensible, en évolution permanente en raison des processus de sédimentation et d'érosion occasionnés par les vents alizés. Au XVIIème siècle, les côtes et les peuples du lac de Maracaïbo furent victimes d'attaques pirates constantes. En 1621, on décide d'ériger la forteresse de San Carlos et une tour sur l'île voisine de Zapara pour protéger l'entrée du lac où, ultérieurement allait se produire la bataille du lac de Maracaïbo qui marquera l'indépendance du Venezuela. Forteresse de défense et d'attaque, centre pénitentiaire général et prison sous la dictature, ce lieu, grandement symbolique sur le plan historique est nommé monument national en 1965. C'est aujourd'hui un musée d'histoire orale. La beauté de ses paysages et les formes variées des ressources naturelles et touristiques ont fait que les plans régionaux d'aménagement du territoire de même que plusieurs institutions l'ont reconnu comme une aire d'intervention prioritaire pour le développement touristique. Cette combinaison entre nature et culture répond à l'une des plus grande espérances du tourisme interne régional. C'est alors monté peu à peu le projet « Proyecto San Carlos », sur la proposition d'un groupe d'étudiants de l'école d'architecture et avec l'appui de nombreux spécialistes en histoire, patrimoine, informatique, urbanisme, tourisme, biologie et technologie... qui ont conjugué leurs savoir et leurs expériences pour proposer la revalorisation de cette île. Le projet académique a pour objectif de sensibiliser et donner aux professionnels les instruments nécessaires au développement d'une proposition qui va dans l'intérêt des ressources naturelles. Ils se prononcent pour une utilisation touristique et récréative basée sur un développement de très faible impact environnemental, avec une participation des populations locales à tous les stades de décision, en respectant le rythme de vie local, les possibilités technologiques, le cadre environnemental et pour la réglementation de la restauration et revitalisation du cadre historique et des biens de cette zone.

      San Carlos joue son avenir entre le pouvoir économique et gouvernemental et la préoccupation d'un groupe pluridisciplinaire d'universitaires, planificateurs, urbanistes environnementalistes qui cherche à défendre par des arguments éthiques et techniques un espace encore vierge et une population dont la tradition de pêche risque d'être compromise par la mise en place d'un port carbonifère de grande envergure. La population se prononce violemment contre les dirigeants qui selon eux défendent leurs intérêts politiques et personnels au nom de la protection de l'environnement.

      Comme nous l'avons vu dans cette première partie, le pétrole, en tant que priorité économique du Venezuela a véritablement constitué un frein à la mise en place réelle du droit de l'environnement. Les dommages occasionnés par l'exploitation de cette ressource dès le début du siècle sont d'une ampleur considérable, la réalité des études d'impact environnemental se met en place très doucement et la prise de conscience au niveau politique et social n'est pas encore automatique. Les intérêts économiques et la volonté de compétitivité sur le plan international dictent encore leur loi au détriment de propositions alternatives. Mais nous allons voir que l'économie vénézuélienne a connu une grave crise au début des années 1990, qui a nécessité la mise en place d'un plan d'ajustement structurel dont les impacts environnementaux diffèrent de ceux de l'exploitation pétrolière.

B. Le Venezuela, prisonnier du pétrole : vers la crise ou l'apparition de nouveaux problèmes environnementaux.

      L'économie vénézuélienne présente la caractéristique d'être une économie mixte. Le pétrole a toujours été le secteur dominant et jusqu'à la fin des années 1970, les bénéfices pétroliers ont permis de maintenir un bon niveau de croissance économique et une situation de plein emploi. A partir environ de 1975, les bénéfices pétroliers augmentent, remplissant les caisses de l'Etat et permettant la réalisation de grands projets d'utilisation du capital. Mais la plupart de ces investissements sont économiquement erronés et le pays plonge dans l'endettement extérieur. Les cours du pétrole commencent à baisser dès 1982 mais c'est le 18 février 1983 surnommé « le vendredi noir » que le pays rencontre la plus grande crise. Les efforts pour stabiliser la monnaie échouent alors que le montant de la dette ne cesse d'augmenter avec la baisse du prix du brut. Est alors nécessaire la mise en place d'un programme de réajustement structurel dont les modalités seront présentées dans une première partie (1) alors qu'apparaissent de nouveaux problèmes environnementaux, liés à ce choix économique (2) 88 .

1. La politique économique et le réajustement structurel.

      Lorsque Carlos Andrés Pérez arrive au pouvoir pour la deuxième fois en février 1989, le pays est en crise. Quelques 150 familles accaparent 70% de la richesse nationale et le taux de chômage atteint près de 30%. Pérez mène alors une politique complètement opposée à celle de son premier mandat et opte pour l'ultra-libéralisme en lançant un programme d'ajustement économique, appelé par la suite el Paquete. Les politiques du programme d'ajustement structurel regroupaient plusieurs mesures parmi lesquelles on peut citer les suivantes :

      Elimination de la régulation des prix de nombreux produits basiques.

      Elimination du système multiple de taux de change et adoption d'un taux de change flottant, dévaluant immédiatement le bolívar de 150% en 1989.

      Augmentation du prix et des tarifs de l'électricité, fertilisants, etc.. pour les aligner sur les prix internationaux.

      Réduction de la protection douanière pour une large série de produits et élimination des permis et autorisations dans de nombreuses branches.

      Elimination des contrôles sur les investissements étrangers directs.

      Signature d'accords avec le FMI et la Banque Mondiale pour une assistance financière dans le but d'équilibrer la balance des paiements et pour un financement structurel sectoriel.

      La privatisation est devenue l'ombre des programmes d'ajustement économique de nombreux pays d'Amérique latine. Au Venezuela, la justification de la privatisation a été spécialement forte car l'Etat (en tant que récepteur direct des bénéfices pétroliers) avait la capacité d'investir dans différents secteurs qui pouvaient s'organiser de façon plus efficace depuis le secteur privé. Lorsque le secteur privé ne pouvait pas rembourser les dettes contractées avec l'Etat, ce dernier en devenait propriétaire. Cette situation signifie que les secteurs sociaux et environnementaux ont été exposés aux privatisations, alors que le déficit des entreprises de l'Etat était financé.

      La plus grande partie des privatisations a eut lieu au cours de l'année 1991 et aux débuts de l'année 1992. Au milieu de l'année 1992 ont commencé à apparaître de sérieux conflits politiques et sociaux. Le gouvernement gardait la perspective d'accélérer les privatisations pour rembourser une partie substantielle de sa dette interne et externe avant la fin de la décennie.

      Toutes les privatisations réalisées jusqu'alors avaient été justifiées par l'argument selon lequel les compagnies étaient inefficaces, généraient des pertes et imposaient une charge fiscale ou prêtaient des services de faible qualité. Or la vente de ces entreprises exclusivement pour ces arguments ne garantissait pas un résultat final cohérent au processus de privatisation. Le transfert des entreprises vers le secteur privé peut entraîner une meilleure régulation si le cadre juridique est le bon et si le Gouvernement n'a pas de difficultés à s'imposer des régulations. Mais d'un autre coté, il existe une forte tentation d'adoucir le Paquete qui est en train d'être privatisé en l'exonérant des plus lourdes régulations environnementales. Jusqu'alors, les principales privatisations avaient été celles de la compagnie nationale de télécommunications et de la ligne nationale aérienne qui ne supposent pas de grands impacts environnementaux par la nature de leur activité.

      Les résultats de l'année 1993 laissaient paraître une véritable correction des indicateurs macro-économiques à la hausse. Les réformes du marché, accompagnées d'austérité fiscale ont coïncidé avec l'augmentation des prix du pétrole au niveau mondial qui ont donné un coup de fouet aux indicateurs économiques et ont réussi à générer une croissance économique substantielle. Cependant, le mal être social, politique et militaire avait considérablement empiré (générant de violentes protestations sociales, plusieurs coups d'état avortés et la démission du président Pères en 1993). Les difficultés des réformes ont été évidentes face à la crise de la balance commerciale de 1993 et à la crise du marché des changes de 1994. Les bonnes années de cette époque ont produit bien peu d'effets positifs durables.

2. Les conséquences du plan de réajustement structurel sur l'environnement.

      Lors de la réalisation de ce plan de réajustement économique, le gouvernement a prêté peu d'intérêt à la protection de l'environnement, la croissance économique ayant été l'unique objectif important, les considérations éthiques ont été relayées au second plan. En dehors de la dégradation des conditions de vie de la société vénézuélienne qui s'est définitivement enfoncée dans la pauvreté et la misère (que nous ne développerons pas dans le cadre de cette partie), ce plan a eu des répercussions directes sur l'environnement (a), et sur les institutions de l'environnement (b) 89  .

a. Les effets des politiques d'ajustement structurel sur l'environnement.

      Il est difficile de différencier précisément les impacts de la politique d'ajustement structurel et ceux des politiques économiques de long terme. Certaines politiques étaient déjà en place avant le gouvernement Pérez, de telle sorte que beaucoup des effets datent du début de la décennie 1980.

      Cependant il existe trois éléments qui montrent une relation claire et directe entre le plan d'ajustement et l'environnement :

      La réduction des dépenses publiques a occasionné un affaiblissement direct des institutions et des programmes de l'Etat avec des impacts environnementaux indirects occasionnés par la considérable augmentation de la pauvreté.

      La stimulation des investissements étrangers, a permis par ailleurs l'expansion des industries pétrolière et minière et du tourisme.

      Le relâchement des contrôles a permis une augmentation d'une exploitation exempte de contrôles.

      Les changements qui ont eu lieu durant le plan d'ajustement économique ont été analysés par la surveillance des facteurs suivants :

      Utilisation de la terre par secteurs.

      Pollution de l'atmosphère.

      Eau.

      Traitement des déchets.

      Ressources biologiques.

      Ressources minérales.

      Structure de l'administration de l'environnement.

      A donc été constituée une base de données quantitative pour permettre une analyse comparée entre les pays et entre les époques.

b. Les institutions, l'environnement et l'ajustement structurel.

      Vont désormais être considérées les institutions en relation avec l'environnement dans le sens le plus général du terme (ONG, associations, ministère, parcs naturels).

      Ces dernières années, a eu lieu une modification définitive au sein des ONG qui les a éloigné des considérations physiques de l'environnement et a orienté leur action vers les dimensions socio-économiques des problèmes de l'environnement, autant au niveau urbain qu'au niveau des aires rurales et dans les communautés indigènes.

      Plus de 8.000 associations civiles ont développé une action importante dans la gestion de l'environnement, obtenant des résultats positifs dans la protection des aires naturelles contre des projets de construction, contre l'entrée dans le pays de déchets toxiques, etc. Cependant ces dernières années, leur capacité d'action collective s'est affaiblie. Ce changement est attribué en partie au programme d'ajustement économique. Ont surgi d'autres problèmes économiques de plus grande urgence et les différences socio-économiques des communautés ont augmenté les divisions entre leurs membres : à l'action coopérative s'est substituée une lutte pour obtenir le peu de ressources que l'Etat met à leur disposition. Si ces associations continuaient à s'affaiblir, cela constituerait une perte réelle pour le défi d'une administration soutenable des ressources naturelles du pays.

      Cependant, c'est réellement le ministère de l'environnement (MARN) qui a le plus souffert des réformes économiques. Cette institution a perdu près d'un tiers de ses 6.100 employés entre 1989 et 1994, diminuant de moitié son personnel technique et professionnel. Le budget de 1993 représente à peine la moitié du budget de 1988. Face à cette adversité le ministère a réagi en prenant trois grandes sortes de mesures.

      Le ministère a d'abord crée des unités administratives autonomes dédiées à la protection de la faune sylvestre, la gestion des forêts, protection régionale de l'environnement et prestation de services.

      En accord avec les politiques de décentralisation de l'Etat et la privatisation prévue par le programme d'ajustement économique, la responsabilité de certains services a été transférée à des niveaux inférieurs du gouvernement ou au secteur privé.

      Enfin, le ministère a accru la coopération avec la société civile organisée à travers d'ONG. Bien que ce soit une tendance favorable, il n'y a pas de politique claire de gestion commune entre l'Etat et les ONG. De fait, il existe de nombreux conflits : les ONG affirment que de nombreuses activités pour lesquelles leur est demandé leur appui sont motivées par des considérations financières incompatibles avec leurs objectifs de conservation.

      Quant à l'institution des parcs naturels, il est difficile de déterminer les effets de la politique d'ajustement économique mais on peut en citer cependant deux d'entre eux : un effet direct sur le budget annuel engagé pour la gestion de ces espaces et un effet indirect générant plus de pressions externes sur le système de protection des parcs.

      Pour conclure sur les effets de la politique d'ajustement économique sur l'environnement vénézuélien, on peut dire que ce dernier a intensifié une exploitation qui était déjà en augmentation et qu'il a réduit la possibilité d'un développement soutenable à long terme en intensifiant les processus qui ont détérioré les ressources naturelles et en réduisant la capacité de l'Etat pour implanter des politiques de développement soutenable.

      Nous avons vu que quelques soient les choix politiques du gouvernement vénézuélien, l'économie reste une priorité pour l'Etat et la protection de l'environnement est relayée au second plan dès qu'apparaissent de nouvelles difficultés. Or il se trouve que les dommages environnementaux s'accumulent et s'aggravent, prenant une large longueur d'avance sur les mesures de protection et de conservation nationales. Les institutions déjà existantes subissent des pressions externes de plus en plus oppressantes et s'affaiblissent sans qu'à aucun moment on n'adapte leurs instruments de défense aux nouvelles donnes économiques. Ainsi, les parcs naturels sont l'objet de convoitise pour l'exploitation des ressources qu'ils renferment, le ministère voit son budget diminuer, les associations civiles ont tendance à délaisser la protection de l'environnement physique pour se préoccuper des conséquences socio-économiques des politiques nationales et les ONG cherchent les fonds nécessaires à leur financement. L'environnement naturel, pendant ce temps est l'objet de graves dégradations, car même si les industries respectent les normes dictées au niveau national, leur concentration géographique et leur pollution cumulée dépasse largement les seuils établis. Le pétrole reste la priorité économique et les pressions du marché international entretiennent le cercle vicieux de la monoexportation. Les intérêts économiques et politiques (quelques fois même personnels) priment sur la protection de l'environnement et la perspective de développement durable. C'est ce que démontre l'exemple du lac de Maracaïbo dont le projet de politique portuaire cache derrière un aspect de protection environnementale, de plus graves dommages environnementaux que ceux qui existent actuellement.

II. L'Etat, administrateur de l'environnement corrompu.

      L'économie, bien qu'étant un frein notable à l'effectivité du droit de l'environnement n'en est pas pour autant l'unique facteur. L'Etat a aussi une large part de responsabilité autant au niveau des institutions que des choix politiques qui se sont le plus souvent limités à la défense d'intérêts politiques et personnels, donnant au monde de la corruption les raines de la Nation. Le modèle est connu et ne mérite pas un approfondissement de la question dans le travail suivant : il correspond au fonctionnement de l'Etat latino-américain dans toute sa splendeur et ses vices.

      Nous allons donc nous pencher sur ce dysfonctionnement de l'application du droit de l'environnement par l'Etat vénézuélien en étudiant dans un premier temps les problèmes que connaissent ses institutions (A), puis nous nous attarderons sur les limites de la politique environnementale (B).

A. Le mauvais fonctionnement des institutions.

      Dans la première partie de ce travail, nous avons présenté les institutions que l'Etat vénézuélien avait établi dès l'année 1976, et qui ont fait de ce pays l'une des nations les mieux équipées sur le plan administratif et juridique environnemental : création d'un ministère de l'environnement et d'une administration très complète, dotée d'instruments d'application, établissement d'un cadre législatif moderne, avec deux textes fondamentaux dont l'un harmonise la protection de l'environnement et l'autre met en place les dispositions pénales nécessaires à un bon respect du droit.

      Or il advient que dans l'application de ces dispositions les limites à leur effectivité sont proches et suffisamment importantes pour remettre en cause la réelle existence d'un droit de l'environnement. Nous allons en démontrer les limites à travers deux aspects importants : l'excessive centralisation de l'administration qui laisse peu de marge d'action aux pouvoirs locaux (1) et l'absence du juge (2).

1. Une administration trop centralisée.

      Dans cette première partie, nous allons étudier les limites que présente l'administration environnementale vénézuélienne en présentant dans un premier temps les dispositions constitutionnelles de l'administration environnementale et la centralisation effective des pouvoirs au sein de l'administration centrale (a). Cependant, nous verrons dans une deuxième partie que cette limite du pouvoir politique local encourage le développement des actions non gouvernementales (b).

a. Une centralisation qui freine la politique locale.

      Après avoir présenté les dispositions constitutionnelles de l'administration environnementale, nous verrons que la réalité traduit une concentration des pouvoirs au niveau central. Enfin, nous verrons comment l'Etat Zulia répond à ce manque de décentralisation.

Les bases constitutionnelles de l'administration environnementale 90  .

      La Constitution distribue les compétences entre le pouvoir national, le pouvoir étatique (au niveau des Etats fédérés) et le pouvoir municipal.

      Elle dispose dans son article 25 que la municipalité constitue l'unité politique primaire et autonome au sein de l'organisation nationale et elle lui attribue des compétences dans certaines matières. Par ailleurs, la Ley Orgánica del Régimen Municipal 91  spécifie les compétences des municipalités et dans ce sens, nous pouvons observer qu'une grande partie des matières sont prioritaires au sein du système légal environnemental. Les municipalités sont donc compétentes dans la gestion des services publics en matière de distribution d'eau, de circulation urbaine, de réalisation d'activités d'aménagement du territoire à travers l'exécution de plan de développement urbain et de nombreuses autres. La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio attribue également de larges compétences aux municipalités.

      En ce qui concerne les Etats, la Constitution leur attribue des compétences résiduelles. Ainsi, elle leur attribue les compétences qui ne sont attribuées ni au pouvoir national, ni au pouvoir municipal. La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio leur attribue les compétences d'approbation et d'élaboration des plans régionaux d'aménagement de même que le contrôle de l'exécution du plan national et des plans régionaux. La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Compétencias del Poder Público 92  de décembre 1989 prévoit le transfert de la prestation des services du pouvoir public aux Etats.

      Pour le pouvoir national, la Constitution dans son article 136 lui confère les compétences dans les matières principales de la gestion de l'environnement. Ces actions sont réalisées par l'exécutif national c'est à dire fondamentalement par le MARN.

La centralisation du pouvoir.

      C'est la Loi organique de l'administration centrale qui établit précisément les compétences du Ministère de l'environnement et des ressources naturelles en tant que planificateur et exécuteur des politiques environnementales. La concentration des fonctions au sein du ministère lui ont attribué un niveau d'autonomie fonctionnelle important, ce qui a permis le développement et la consolidation d'une culture organisationnelle normative et fiscale d'un coté et la mise en place de la politique environnementale de l'autre. Le ministre de l'environnement Rafael Martínez Monro, envisage une redéfinition de la politique environnementale au Venezuela et propose de casser la vision autarcique du MARN 93 . Ce ministère s'est jusqu'à présent considéré comme autosuffisant pour résoudre les problèmes environnementaux, faisant seul usage de ses propres compétences. Le MARN en oublie de prendre conscience que les causes des problèmes environnementaux sont en grande partie d'origine économique et sociale et leur solution échappe aux compétences de ce ministère. Cette sensation de manque de collaboration, de coopération, de consensus et d'accord se traduit par un affrontement et un certain autoritarisme. La solution qu'il propose est de considérer tous ces aspects dans un cadre de cohérence institutionnelle. Il conclut en disant que dans un pays embarqué dans un processus de privatisation et d'ouverture, la cohérence des politiques publiques peut être déterminante dans la captation d'investissements favorables aux intérêts nationaux.

      Or on peut constater que la mise en oeuvre de la politique environnementale a eut un succès limité et cela pour différentes raisons 94  :

      La coordination des programmes environnementaux avec les autres ministères n'a pas constitué une ligne de politique prioritaire.

      Le renoncement du MARN à déléguer des compétences environnementales n'a pas permis la conversion de la politique environnementale en une politique étatique (au niveau fédéré).

      L'application de la politique environnementale de contrôle et de planification n'a pas permis la participation du secteur privé, qui s'est limité à l'attaquer de forme réactive.

      Le manque d'équipes techniques compétentes a fait défaut dans la mise en oeuvre de la politique environnementale.

      Le peu d'intérêt que les gouvernements des Etats fédérés et des communes ont manifesté dans la participation à la politique environnementale.

      La promulgation de la Loi organique de décentralisation, délimitation et transfert de compétences du pouvoir public et la Loi organique de régime municipal précédemment citées ont permis la décentralisation légale de l'activité environnementale. Cependant, dans la pratique, il y a eu peu d'intérêt participatif, certainement en raison du manque d'éducation environnementale d'une grande partie des hommes politiques et de la capacité institutionnelle limitée des gouvernements pour assumer des responsabilités environnementales. Sur cet aspect de la décentralisation il est important de remarquer que tous les Etats du Venezuela ne sont pas concernés par les mêmes problèmes environnementaux et surtout dans des proportions différentes : alors que l'Etat Zulia doit assurer l'équilibre entre exploitation pétrolière et conservation du lac de Maracaïbo, l'Etat Amazonas doit gérer les ressources naturelles de la forêt et l'Etat Districto Federal doit faire face aux problèmes d'urbanisation sauvage, de salubrité de l'eau et de l'air, etc. Il faut donc répondre à la diversité de ces situations par une délégation du pouvoir central au niveau des Etats, mieux aptes à connaître les problèmes de leur région et à y répondre pertinemment et efficacement.

      En 1990, le MARN a initié un processus de déconcentration qui a poursuivit la délégation de la gestion environnementale à des organisations d'administrations autonomes. L'objectif final était de parvenir à l'autosuffisance économique et à la séparation des activités stratégiques et des activités opératoires. Se fut finalement un changement plus structurel que stratégique. En effet, nous l'avons vu à travers l'étude des impacts environnementaux du programme d'ajustement structurel, cette décision de déconcentration ne répond pas à une volonté réelle du ministère mais à une nécessité économique donnant peu de portée à une telle mesure.

L'exemple de l'Etat Zulia.

      Au sein de l'Assemblée législative de l'Etat Zulia s'est constituée une Commission de l'environnement. Cette initiative n'est pas commune à tous les Etats de la République vénézuélienne mais la nature des activités produites sur le territoire de cet Etat la justifie largement 95 . Sa formation dépend de la législature qui peut varier d'un Etat à l'autre.

      En ce qui concerne l'Etat Zulia, le pouvoir exécutif est attribué à un gouvernement et le pouvoir législatif à une assemblée législative de 23 députés. Au sein de cette assemblée est formée une Commission de l'environnement, composée de 5 députés élus par l'assemblée législative. Le président est élu par les membres de la commission. La commission désigne les conseillers spécialisés, privés ou publics pour étudier techniquement et scientifiquement les problèmes environnementaux de la région. Ses compétences sont les suivantes :

      Défendre les droits de l'état en matière d'environnement.

      Surveiller la politique environnementale du gouvernement et sa bonne application.

      Protéger les écosystèmes de la région.

      Promouvoir la participation de la communauté dans la solution des problèmes environnementaux.

      Etablir des mécanismes de consultation publique sur les graves problèmes écologiques de l'état Zulia et leurs solutions.

      Garantir que le développement soutenable soit le nouveau paradigme, comme engagement vis à vis des générations futures.

      L'économie ne peut pas être le facteur principal de développement de la région, étouffant les ressources naturelles.

      Surveiller l'économie pétrolière et carbonifère au niveau des processus de production réalisés dans le lac.

      Cette Commission illustre le combat d'un pouvoir local qui exprime sa volonté d'intervenir dans la protection de l'environnement et le processus de sensibilisation et d'éducation environnementales 96 .

b. Une centralisation qui encourage les actions non gouvernementales.

      Comme nous venons de le démontrer, l'action des pouvoirs publics manque de cohésion et de proximité aux problèmes environnementaux que connaît le Venezuela. Face à cette inefficacité des pouvoirs publics, s'organise une action parallèle su secteur privé et de la population civile. La sensibilisation de la population commence peu à peu à encourager la formation d'associations et d'organisations non gouvernementales, qui prennent en charge essentiellement l'aspect socio-économique. Par ailleurs, le secteur économique, indépendamment de ses obligations vis à vis de l'Etat, prend l'initiative de s'aligner avec les exigences internationales, plus sévères que les normes nationales.

L'action civile à travers les associations et les ONG.

      Le mouvement environnementaliste non gouvernemental est chaque jour plus important au Venezuela. Dans ce sens, la Ley Orgánica del Ambiente a conçu les assemblées pour la conservation, la défense et l'amélioration de l'environnement comme instruments de canalisation de la participation citoyenne 97 . Malgré les difficultés rencontrées, la communauté vénézuélienne a pris peu à peu conscience et a initié un mouvement environnemental qui exige une plus grande participation au sein de l'action institutionnelle. Ce mouvement a été d'une telle intensité que le MARN a créé en 1988 un Bureau des relations avec la Communauté Organisée (ORCO), avec une délégation présente dans la majorité de ses dépendances régionales. L'objectif principal était d'établir un lien permanent avec les organisations environnementales et culturelles pour réussir une participation continue de ces dernières dans l'exécution des programmes d'action directe dans le contrôle du respect des valeurs environnementales.

      Cependant, la concentration de ces organisations dans le District Fédéral est à déplorer car elle confirme le centralisme déjà constaté au niveau des institutions publiques (167 organisations qui représentent près de 50% des organisations en 1993) 98 .

      Il existe par ailleurs, des institutions de conseil en matière d'environnement. Ces institutions s'orientent vers l'élaboration d'études, d'analyses ou de projets qui fondent les bases d'une correcte administration des valeurs de l'environnement. Le type et le nombre de ces organisations pour la date de 1993 est relevée dans le tableau suivant :

      
Type d'organisation Nombre
ONG 343
Bureau de Conseil en matière d'environnement 115
Bureau de Conseil en matière d'environnement qui réalisent des études d'impact environnemental et des audits environnementaux 33
Laboratoires registrés au MARN 50

      Organisations environnementales non gouvernementales en 1993.

      Tableau réalisé à partir des informations contenus dans Balance ambiental de Venezuela 1994-1995, Caracas, ed. MARN, 1995, pages 90-91.

L'action du secteur économique.

      Parallèlement à l'action de la population civile, les entreprises initient par leur propre initiative un mouvement d'alignement aux normes de qualité imposées au niveau international (normes ISO 9.000 et ISO 14.000 par exemple).

      Dans ce mouvement, l'entreprise pétrolière PDVSA joue un grand rôle et se propose d'établir « une ligne environnementale pour tous »2 99 4. PDVSA a défini un cadre de référence environnemental qui sert de guide aux entreprises étrangères qui participent aux Conventions et qui prévoit essentiellement des études environnementales et une harmonisation de l'exécution de l'activité pétrolière avec le développement socio-économique. En 1997, PDVSA a développé des programmes et des projets environnementaux, d'hygiène et de sécurité industrielle au Venezuela pour un montant total de 700.000 millions de bolívars. Carlos Corrie, agent de l'environnement, de l'hygiène et de la sécurité industrielle de PDVSA assure qu'il doit y avoir un engagement clair vis à vis de la question environnementale.

      S'est formé sur cette proposition, un Comite Petrolero Venezolano de Ambiente, Higiene y Seguridad Industrial qui regroupe toutes les entreprises de cette aire d'activité. L'objectif est de promouvoir l'échange d'information, d'expériences et de technologie et de consolider les stratégies et actions qui impulsent l'amélioration de la gestion environnementale de l'industrie pétrolière. L'une des activités les plus importantes de ce Comité est la révision du Décret 2.289 pour la gestion et la récupération des déchets industriels dangereux 100 .

      Devant les carences des institutions publiques, les acteurs sociaux et économiques s'organisent pour protéger l'environnement et répondre aux exigences environnementales internationales, plus rigoureuses que celles de la législation nationale.

2. L'absence du juge.

      Les lacunes existant sur le plan judiciaire sont une excellente illustration des faiblesses de l'Etat en matière de protection de l'environnement : la plupart des cas sont traités par des juridictions pénales ordinaires, qui ne disposent d'aucune formation adaptée, ni sur le plan juridique ni sur le plan technique. Ainsi, pour l'ensemble du pays il n'existe que trois juges « environnementaux »2 101 6 .

      Revenons sur l'étude de la loi pénale d'Isabel de los Ríos et voyons quelle est la juridiction compétente pour appliquer ce texte 102 .

      Selon Isabel de los Ríos, la complexité, la nouveauté et la spécificité du thème de l'environnement exigeait la création à moyen terme d'une juridiction spécialisée dans l'environnement. Il y avait eu des propositions qui envisageaient que dans l'attente de la création de ces tribunaux, ce soit les juges spécialisés dans les questions d'agriculture qui connaissent des délits contre l'environnement. Cette solution complaisait parfaitement les dispositions en vigueur, puisque l'article 12 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios disposait que ces juges devaient connaître les délits et fautes en matière de ressources naturelles renouvelables.

      Cependant, il fut établit que la connaissance des délits environnementaux correspondait aux juges pénaux ordinaires. Cette disposition ne fait qu'augmenter la saturation de ces tribunaux et assure une marginalisation des cas de délits environnementaux, priorité étant donnée aux jugements des détenus. Sans compter que les juges de la matière agricole avaient déjà une connaissance approfondie et une sensibilité vis à vis de la question environnementale, argument qui n'est pas négligeable.

      En plus, cette disposition donne lieu à un conflit de compétences : La Ley deTribunales y Procedimientos Agrarios est d'un niveau hiérarchique supérieur à la Ley penal del ambiente et sur le point de la compétence juridictionnelle, elle est d'application prioritaire. La Cour Suprême a déjà eu à se prononcer sur ce débat dans au moins quatre sentences depuis l'entrée en vigueur de la Ley penal del ambiente. La chambre de Cassation pénale a réitéré la compétence du juge pénal ordinaire mais Isabel de los Ríos pense que les conflits sont continuer à se présenter et que l'avis du tribunal peut changer, les sentences s'étant jusqu'alors contentées de renvoyer à la consultation de la norme sans l'analyser et de répéter l'exposition des motifs de la Ley penal del ambiente :

« mantener la unidad de la jurisdicción penal y facilitar su manejo y aplicación ».

      A l'absence d'un juge compétent vient s'ajouter l'absence de jurisprudence. Le droit de l'environnement n'existe qu'à travers les textes qui le prévoient mais sa réalité judiciaire reste virtuelle. Il existe de nombreux cas de pollution du milieu naturel ou d'accidents industriels qui contaminent des populations locales mais aucun n'a abouti (certainement résolus de façon officieuse, avec quelques billets qui couvrent l'incident d'une chape de silence).

      Bien qu'il faille reconnaître l'effort et le caractère pionnier de la labeur de l'Etat vénézuélien en matière d'environnement, la mise en marche des institutions ne garantie pas son bon accomplissement. Les carences administratives et judiciaires sont profondes et font remettre en cause la propre existence d'un droit de l'environnement. Le point positif de cet amer échec est l'établissement progressif d'une initiative privée en la matière aussi bien au niveau de la population civile que du secteur économique.

B. Les limites de la politique environnementale.

      Après avoir démontré que le droit de l'environnement est un droit virtuel quant à son application par les institutions vénézuéliennes, nous nous proposons désormais d'analyser les limites de la politique environnementale dans la problématique de développement soutenable, établie par le gouvernement au début des années 1990 et dont l'effectivité est invisible et les critiques nombreuses (1). Enfin, nous présenterons les défis du XXI siècle qui attendent le Venezuela, en nous concentrant sur le défi de l'aménagement du territoire puis nous étudierons les modalités du défi « chaviste » (2).

1. Aspects critiques de la politique environnementale.

a. Le concept de pentagone de « l'insoutenabilité ».

      Arnoldo Jose Gabaldón, qui fut le premier ministre de l'environnement en 1977, Président de 1997 à 1999 du Conseil d'administration du Programme des Nations Unies pour l'environnement et directeur de l'entreprise Ecology and Environment SA, présente dans un article datant de 1998 la notion de pentagone de l'insoutenabilité 103 . Il se réfère à cinq aspects critiques auxquels le Venezuela doit répondre pour pouvoir s'approcher d'une trajectoire de développement soutenable. Ces cinq dimensions caractéristiques vont être présentées successivement.

      Stagnation économique et de la pauvreté.

      Alors que le Venezuela stagne économiquement , le processus de pauvreté se poursuit. Le pourcentage de la population qui vit dans des conditions de pauvreté critiques devient inadmissible pour un pays dont le développement est qualifié de soutenable. Il faudrait donc inverser ce processus pour permettre d'augmenter la consommation de biens et de services, essentiel pour améliorer les conditions de vie.

      Fragilité institutionnelle.

      Il manque au Venezuela, selon l'auteur, un Etat apte pour mener à bien les politiques publiques appropriées, capable de les appliquer avec effectivité et efficacité, tout en respectant les règles de Droit. L'un des aspects les plus préoccupants de la crise nationale est le processus de fragilisation et de désarticulation que souffrent les institutions publiques pour exécuter leurs fonctions. L'administration publique est totalement désordonnée et se montre incapable de répondre correctement aux services fondamentaux. Devant cette situation d'incapacité de l'Etat, la société civile n'a pas pu dépasser sa fragilité historique et n'est pas non plus organisée pour défendre ses intérêts.

      Manque de consensus social sur la signification de développement soutenable.

      Dans l'actualité, le développement soutenable ne constitue pas un objectif prioritaire dans l'agenda politique des vénézuéliens, il n'existe pas même de compréhension globale du principe de développement soutenable. Au sein même des leaders politiques, existe une grande ignorance sur la portée du concept et sur l'interrelation des facteurs responsables de l'insoutenabilité.

      Forte croissance démographique.

      Bien que le taux de croissance démographique ai diminué à partir des années 1960, il reste toujours très élevé. Il faut rester conscient du fait qu'une population en croissance a besoin de plus de nourriture, de biens, de services et de territoires. Par ailleurs, l'explosion démographique suppose un plus grand effort économique pour pouvoir augmenter les revenus individuels de la population, ce qui est également fondamental pour dépasser les seuils de pauvreté critiques.

      Mauvaise gestion des ressources naturelles.

      Dans cette partie, l'auteur fait une distinction entre quatre procédés qui, selon lui, méritent une grande attention en raison de leurs conséquences ou potentiels de dégradation environnementale.

      Situation des villes où vivent 80% de la population. Les critiques sont nombreuses quant au fonctionnement des villes et aux problèmes qu'elles posent : déficit des services de ramassage des ordures, d'eau, d'égouts, dont les conséquences sur la mortalité infantile sont encore très importants. Les effluents domestiques et industriels non traités occasionnent la pollution de l'air, des rivières et des fleuves. A cela s'ajoutent les catastrophes naturelles qui affectent principalement les groupes modestes. Sur ce dernier point, on peut citer l'exemple récent des catastrophes de décembre 1999 lors desquelles les pluies diluviennes ont emporté des pans de collines sur lesquelles étaient établis les bidonvilles. Ces catastrophes ont eu lieu essentiellement dans l'état du District Fédéral où se trouve concentrée la majeure partie de la population.

      L'impact environnemental de l'agriculture. L'agriculture entraîne une importante dégradation des écosystèmes. Le taux de déforestation des forêts vénézuéliennes est d'environ 400.000 ha annuels, dû en grande partie à l'ampliation de la frontière agricole. A cela s'ajoute la pollution des vallées et rivières par les produits chimiques.

      La privatisation du secteur minier. Selon l'auteur, la potentialité polluante de la privatisation minière de Guyane est de la plus grande importance. Ouvrir les portes de l'exploitation minière donnerait lieu à l'une des plus grandes destruction écologique du pays. Les régions concernées sont celles d'Imataca mais aussi la région d'Amazonie. La décision de permettre l'exploitation minière de l'Amazonie n'aurait pas que des conséquences nationales sinon qu'elle mettrait en jeu une partie importante de l'une des dernières forêts vierges de la planète.

      La privatisation du pétrole. Ses conséquences sur l'environnement peuvent également être dévastatrices si ne sont pas mises en place certaines réglementations environnementales. Les Etats les plus concernés par cette ouverture pétrolière sont l'Etat de Zulia (avec le lac de Maracaïbo), l'Orient et le delta de l'Orinoque.

      Après avoir présenté cette théorie du pentagone de l'insoutenabilité, Arnoldo José Gabaldón présente les deux forces principales qui selon lui conditionnent la trajectoire du développement.

      D'une part la société civile. Beaucoup de signes indiquent qu'une forte opinion publique se réveille au Venezuela. C'est une force déterminante pour que l'Etat et la société puissent s'accorder sur les conditions d'une plus grande justice sociale et les préoccupations écologiques.

      D'autre part se trouve le processus politique mondial, dont les manifestations s'orientent toutes dans la même direction : la création de nouveaux instruments de droit de l'environnement international, l'établissement de directives par les organismes multilatéraux de financement unique en appui des projets de développement soutenable, les nouveaux instruments de politique économique.

      Le Venezuela, de part sa grande dépendance de l'exportation de combustibles fossiles, doit prendre particulièrement en considération cet aspect. Selon Arnoldo José Gabaldón, il faut viser le pentagone de l'insoutenabilité, établir les instruments d'une stratégie économico-sociale capable de ramener une croissance stable et de lutter contre la pauvreté. Ces objectifs devraient être une priorité absolue, de même que la réforme de l'Etat pour corriger la situation de fragilité institutionnelle et perfectionner le fonctionnement de la démocratie est indispensable pour encourager l'éducation et l'information de la société civile. Il est également fondamental pour lui d'établir une politique démographique et un aménagement du territoire qui limite l'explosion démographique. Tout cela renforcé par une gestion de l'environnement beaucoup plus active et efficace.

b. Les défis du développement soutenable.

      Ainsi sont établis les défis du développement soutenable selon Arnoldo Jose Gabaldón, mais les critiques sont plus largement développées dans le rapport national de la CNUMAD sur le développement soutenable au Venezuela 104 .

      Il est nécessaire d'établir une véritable stratégie de développement soutenable qui traite de façon intégrale tous ses éléments (interconnectés entre eux et étroitement dépendants) sous peine de dans rester dans un déséquilibre caractéristique des sociétés sous développées. Les actions à mener sont au nombre de neuf, tel que les établit le rapport de la CNUMAD.

      Le premier défi est celui de l'éradication de la pauvreté qui reste, malgré les efforts des gouvernements successifs, la condition de près de 80% de la population vénézuélienne. Cette situation a été aggravée par la crise de la fin des années 1980 qui a donné naissance à la revolución del hambre (la révolution de la faim) en 1989. Les vénézuéliens ont souffert dans leur chair des conséquences de la politique d'ajustement structurel établit par le gouvernement et sous le contrôle du FMI. Le défi est désormais de dépasser la stratégie économique par la mise en place d'une croissance soutenable et d'une distribution équitable des ressources (qui sont loin d'être minimes dans le cas du Venezuela). Par ailleurs, doit être mis en place un système global de sécurité sociale qui inclut une politique de sécurité alimentaire, une amélioration constante des services de santé et d'éducation et des programmes d'assainissement environnemental autant dans le milieu urbain que dans le milieu rural.

      Le deuxième défi du développement soutenable est l'ampliation de l'espace socio-politique, de façon à créer une société civile forte et indépendante, qui puisse stimuler l'action de l'Etat. Dans ce domaine, on peut distinguer plusieurs types d'action.

      Une société écologiquement consciente et participative. Il doit être mis en place un instrument qui permette à la jeunesse de comprendre ce que signifie réellement un développement durable en harmonie avec la nature. Cette éducation doit être divulguée à tous les stades de l'apprentissage de manière à élever de nouveaux esprits conscients et indépendants au sein du débat social. Cela passe par une nécessaire démocratisation de l'éducation. Le niveau de démocratie est proportionnel à l'éducation de sa population et à la prolifération d'organisations participatives.

      L'intégration de la femme eu sein de la politique de développement soutenable. La féminisation de la pauvreté rend nécessaire une profonde redéfinition du rôle de la femme dans toutes les activités et précisément dans ses fonctions d'acteur de l'environnement. Ce défi passe par la garantie de la jouissance de ses droits, sa préparation à travers une éducation qui lui soit accessible et le renforcement de son autorité naturelle dans les activités communautaires, si nécessaire à la conservation, à la défense et à l'amélioration de l'environnement.

      Le renforcement du droit de l'environnement. Au Venezuela se sont produites de grandes avancées dans la matière à travers l'adoption, nous l'avons vu d'un large ensemble de textes juridiques de caractère environnemental. Cependant, il est lamentable que par ignorance des lois ou par inefficacité des institutions chargées de les faire respecter, il ne produise toujours pas d'effet remarquable dans la défense du patrimoine naturel.

      La compréhension de la valeur économique de la conservation. Jusqu'à présent, le discours de la conservation s'est centré sur deux aspects de la protection de l'environnement : la survie de l'espèce humaine et la défense de valeurs éthiques. Pour que le développement durable entraîne définitivement la réflexion et l'action de ceux qui gèrent l'activité productive, il est nécessaire que ces derniers réalisent que par la poursuite effrénée de la compétitivité et de la rentabilité, c'est leur croissance à long terme qu'ils sont en train de mettre en cause. Et que le coût de la protection de l'environnement est certainement moindre que le coût des pertes qui sont envisageables à long terme.

      Enfin, la valeur de la diversité culturelle. Il est important de reconnaître l'identité culturelle de la nation vénézuélienne. La revalorisation de ce concept suppose la reconnaissance des régionalismes et des minorités ethniques, qui comme les peuples indigènes, exigent sécurité et protection. La question de l'identité nationale du Venezuela est un point complexe car le pays a une population en crise qui cherche son identité entre la modernité et la tradition. Comme pays le moins « espagnol » de l'Amérique latine, la variété ethnique, et culturelle qui cohabitent rendent difficiles le sentiment d'appartenance à une nation commune. Le Venezuela est la contrée du mimétisme : tout ce qui vient du Nord est reproduit, « couleur locale » (introduction d'éléments anglophones dans le langage, le Base Ball est le sport national...). Mais la crise de la fin des années 1980 a ralenti cet élan de mimétisme de la culture « moderne » et a encouragé la réapparition de traditions et de mythes traditionnels comme celui de Maria Lionza, déesse de la forêt. 105 

      Le troisième grand défi du développement soutenable est l'utilisation durable des ressources naturelles, qui passe par la nécessité de poursuivre l'approfondissement de la connaissance des ressources naturelles et des formes rationnelles de leur utilisation. Cela suppose que pour chaque ressource (eau, sols agricoles, écosystèmes, forêts, air, hydrocarbures, minéraux..) soit trouvée une solution adaptée qui garantisse une exploitation rationnelle (dans le cadre des ressources naturelles non renouvelables) ou une protection efficace (dans le cadre des ressources naturelles de base), pour garantir la qualité de vie qui est due à chaque citoyen.

      Au Venezuela, il est important d'appeler l'attention sur la potentialité que présente l'écotourisme. Par ce biais pourrait être utilisés de vastes espaces naturels de haute valeur scénique et récréative.

      La planification est le quatrième défi du développement soutenable et sa présentation sera approfondie dans la partie suivante.

      La gestion des ville et le contrôle du processus d'urbanisation est essentielle dans un pays urbain. Toutes les villes d'importance présentent des situations de marginalité, de saturation structurelle des services publics et de croissance des coûts unitaires de développement de ces services. En synthèse, les villes vénézuéliennes renferment une grande partie des principaux problèmes environnementaux qui touchent à l'écologie humaine. L'expérience a démontré que la solution à ce problème mérite une grande imagination et une grande audace. Il est indispensable d'agir sur deux versant : le renforcement de l'administration municipale, avec une mobilisation de la population civile et une utilisation soutenable des ressources.

      Disposer d'une génération de technologies environnementales adaptées aux problèmes locaux est un autre défi fondamental. Pour cela, il est nécessaire de réaliser un immense effort de recherche et de développement. Or le pays en la matière présente de grandes faiblesses. D'une part, il reste largement dépendant du transfert des technologies depuis les pays industrialisés. Ce transfert résulte non seulement cher mais aussi inadapté aux réalités sociales et économiques du pays. Il faut donc encourager les technologies nationales et traditionnelles qui résultent être au moment de l'analyse des résultats, plus appropriées pour répondre aux problèmes écologiques du pays. Par ailleurs, il faut que le Venezuela promeuve et renforce son système scientifique et technologique, en l'orientant vers une utilisation rationnelle des ressources naturelles.

      Le septième défi est la formation de ressources humaines compétentes en matière d'environnement. Pour cela, il est nécessaire que se produise une profonde transformation du système éducatif qui permette de préparer intellectuellement les vénézuéliens. Cet effort spécifique touche aux disciplines les plus variées comme les sciences, la technologie, l'ingénierie, l'économie, le droit, l'écologie, la sociologie... Dans ce domaine, les universités ont un grand rôle à jouer. Mais ce dessein requiert une augmentation considérable des ressources financières destinées à l'éducation. Là encore, la coopération internationale peut être bénéfique.

      Le financement du développement durable implique l'établissement d'une croissance économique vigoureuse et constante, qui puisse assurer une dépense croisante en matière de protection, défense et utilisation du patrimoine social et naturel. A l'augmentation des efforts publics doit se joindre une plus grande participation du secteur privé. Par ailleurs doit être définitivement résolu le problème de la dette extérieure. Enfin, les pays industrialisés doivent changer leur comportement, dans le sens ou ils doivent établir les prix justes des matières primaires à l'exportation, incluant leurs coûts environnementaux. Là encore la coopération internationale peut jouer un rôle important dans l'aide au financement, surtout si elle s'accompagne d'une assistance technique.

      Le dernier grand défi mais pas le moindre est la réforme de l'Etat qui doit redéfinir son rôle dans la défense de l'environnement. Il faut reconnaître les efforts qui ont été développées dans ce sens mais l'effectivité nous l'avons vu n'est pas encore appréciable. Le MARN est pour une grande partie responsable de cet échec par son manque d'ouverture sur la participation civile et privée et son important degré de centralisation.

      Pour conclure sur cette critique du développement soutenable au Venezuela, on peut dire que le défi principal est dans l'établissement d'une démocratie qui réponde aux souffrances de la population et lui donne une plus grande part de participation dans les orientations politiques. Or cette participation doit être éclairée, ce qui passe par un effort d'éducation et de développement des domaines d'enseignement qui font carence aujourd'hui. Cette démocratie doit par ailleurs rester ouverte sur le plan international et utiliser le biais de la coopération.

2. Les défis du XXI siècle.

      La problématique de la gestion de l'environnement au Venezuela repose en grande partie sur l'exploitation des ressources naturelles et plus précisément sur l'exploitation pétrolière. Or à l'aube du XXI siècle, de nouvelles richesses font envisager un futur prospère pour ce pays, sous l'incontournable condition que la politique d'aménagement du territoire s'accorde avec une protection efficace et réelle de l'environnement (a).

      Cependant le défi d'aujourd'hui est celui imposé par la voix du peuple, « le défi chaviste », qui remet en question toute la problématique jusqu'alors établie et connue, laissant place à un projet national démocratique de grande envergure qui ébranle toutes les certitudes (b).

a. Les défis de l'organisation du territoire.

      Le territoire vénézuélien est organisé autour de trois grands pôles qui concentrent l'activité urbaine et industrielle du pays et à ce titre, qui présentent également les plus grands problèmes environnementaux. Ces zones d'intense activité sont entourées de régions en déclin. Le réel défi de l'aménagement se situe au niveau des zones aujourd'hui vides d'activités mais qui renferment les richesses du futur.

Les zones d'activité.

      La carte de la page suivante représente les grandes zones d'activité du Venezuela en relation avec le milieu naturel. On peut distinguer trois grands pôles d'activité qui correspondent par ailleurs aux principaux bassins de peuplement.

      Les deux régions capitale et centrale (de Caracas à Valencia, zone du Venezuela utile, pôles N°1 et 2), séparées par les planificateurs, méritent d'être regroupées car elles concentrent la population et les activités. Cette région forme la colonne vertébrale de la structure urbaine et industrielle du pays. Ne pouvant pas s'étendre vers le Nord en raison du relief, le développement s'est étendu latéralement, le long du littoral. Ce phénomène de métropolitain est ici accentué par l'ampleur de la rente pétrolière et des investissements étrangers et la volonté d'intervention de l'Etat démocratique dans

      

Zones d'activité du Vénézuela

Source : Pouyllau M., Brisseau-Loaiza J., Géographie Universel

      l'économie. Ce sont les « pétrobolívars » 106  qui lui ont donné sa physionomie actuelle, résolument moderne, ainsi que sa ceinture de ranchitos, à l'image d'une croissance très rapide et des fortes inégalités sociales que celle-ci a engendré.

      Hors de ce centre, des villes et des régions ont su développer services et activités, en jouant à la fois sur leur éloignement de Caracas, ce qui leur permettait de s'affirmer comme des capitales régionales véritables, et sur les investissements de l'Etat qui souhaitait les développer pour équilibrer le poids croissant de la métropole.

      Autour de Maracaïbo, l'Etat du Zulia et la région de planification se confondent, ce qui évite les rivalités de capitales comme dans les Andes ou le Nord Est. Il y a là de sérieux atouts pour le développement : taxes et revenus tirés de près de 80% du pétrole national, investissements réalisés par les compagnies, capitalisme régional né du commerce avec les Andes. Cette zone d'activités est la plus importante après celle de Caracas. Elle a su profiter des investissements de l'Etat central qui voulait en faire le pôle industriel de l'ouest, fondé sur la pétrochimie et sur les constructions navales. La région Centre Ouest dessinée autour d'elle regroupe deux sous-espaces de développement endogène fondé sur des traditions d'échanges et de complémentarité : l'un est celui des sierras et de la côte avec les Etats de Falcon, Yaracuy et Lara et l'autre associe le piémont sud-oriental des Andes et les Llanos de l'Etat Portuguesa.

Les zones en déclin.

      D'autres régions, après des cycles agricoles de type colonial, ont surtout subi les effets négatifs de l'exploitation pétrolière, c'est à dire un fort exode rural : elles n'ont reçu en retour que quelques aides et investissements ponctuels, contribuant en fait à accroître les différences locales au sein d'espaces qui conservent souvent de fortes densités de population rurale et mériteraient donc une attention particulière.

      Parmi les régions touchées on distingue la zone Est des îles et de la côte de l'Etat Sucre. Aujourd'hui, on mise sur le tourisme en restaurant le patrimoine colonial, en aménageant des plages et la route du littoral : mais les concurrents deviennent nombreux sur la côte caraïbe, à commencer par Margarita.

      Dans la cordillère de Mérida, on retrouve les mêmes problèmes des autres pays andins : ancienneté du peuplement, précocité de l'installation espagnole et du métissage, périphérisation dans un système économique qui privilégie la côte et ses villes. L'économie pétrolière a doublement affecté les Andes, à cause de l'effondrement des exportations et des prix du café et du cacao qui y avaient maintenu une prospérité supérieure à celle des autres régions agricoles et parce que leur population part vers les camps pétroliers très proches puis vers Caracas. Les solutions d'avenir pour les Andes sont plus à chercher et à traiter à l'échelle du village ou de la vallée qu'à celle de l'ensemble de la chaîne car les perspectives de développement local sont ici bien réelles. On ne doit pas se contenter d'encourager les migrations vers les nouveaux espaces agricoles des Llanos du piémont 107 .

Les zones du futur.

      Cette zone est délimitée sur la carte des enjeux de l'aménagement du territoire par un trait rouge (Venezuela du futur). Elle correspond à la zone du Guyana et s'étend à l'ouest vers les Llanos. Dans ces plaines couvertes de savanes souvent arborées, les conditions de la mise en valeur sont déterminées par le contrôle de l'inondation des fleuves grâce aux barrages construits dans les piémonts andins.

      Les décideurs vénézuéliens croient dans la Guyane puisqu'ils ont crée là en 1961, un pôle de développement industriel et une ville nouvelle, un ensemble géré par la première des corporations régionales, la CVG (Corporation vénézuélienne de la Guyane). La région associe à l'Etat de Bolívar les territoires fédéraux d'Amazonas et du Delta Amacuro, soit 45% du territoire et 4% seulement de la population. Le milieu est différent du reste du pays : le bouclier guyanais, morceau de socle précambrien, dominé par quelques hauts reliefs tabulaires de grès disséqués (les tepuis), est couvert par la forêt dense. Le moteur du développement a été ici le fer, exploité dès 1955 et sur lequel fut créée l'usine sidérurgique de Matanzas, en 1960. L'hydroélectricité du barrage de Guri sur le Caroni attira les industries de l'aluminium à partir de 1966, alors même que la construction de la ville de Ciudad Guyana et l'ouverture d'un nouveau marché de consommation favorisaient la création de nombreuses industries légères.

      Or il advient que cette zone du territoire vénézuélien renferme les plus importantes richesses minières et pétrolières encore inexploitées du pays. La carte suivante présente la répartition des parcs naturels et de l'industrie pétrolière. Si on l'associé à la carte antérieure qui présentait les enjeux de l'aménagement du territoire, on remarque que la zone du Venezuela du futur, de même qu'une partie de la ceinture pétrolière de l'Orénoque sont à cheval sur les parcs naturels actuels. Se présente alors l'enjeu de la protection de l'environnement face aux nécessités de développement. Le régime juridique de protection doit être suffisamment solide et effectif pour que la projection guyanaise puisse se faire en harmonie avec l'exploitation des ressources. La problématique est la même mais elle se présente sur un espace encore vierge de toute intervention humaine. L'un des plus grands défis du Venezuela est donc d'anticiper ses besoins économiques et énergétiques à long terme pour établir une politique et un régime de protection environnementaux qui répondent au plus près aux nécessités de cet espace.

b. Le défi « chaviste ».

      Il est tant de remettre en cause tout le développement de ce travail. L'instabilité globale du Venezuela a fait basculer le pays en décembre 1998. L'ex-putschiste Hugo Chávez est élu Président de la République avec plus de 60% des voix par une population lasse des manigances politiques et financières des deux partis démocratiques traditionnels AD et COPEI, qui s'étaient jusqu'alors successivement partagé le pouvoir. Le Président respecte ses promesses en convoquant une Assemblée Constituante qui rédige une nouvelle Constitution : la V Constitution de la République du Venezuela, adoptée par référendum en décembre 1999. Après avoir présenté brièvement le profil et les grandes lignes de la politique de cet acteur du changement, nous verrons quelles sont les modifications constitutionnelles apportées qui touche directement ou indirectement à la matière de l'environnement.

      

Source : INTEVEP
Hugo Chávez Frías, libertador moderno.

      Hugo Chávez Frías est originaire de l'Etat Barinas. Fils d'instituteurs, il fait des études militaires, dont il sort gradé puis poursuit des études de sciences politiques qu'il ne terminera pas. Son idéologie s'appuie sur un ensemble d'influences théoriques et idéologiques. Parmi elles, se détache la théorie « el árbol de las tres raices » (l'arbre aux trois racines) qui résume son engagement. Cette arbre insolite dans la botanique politique 108  est composé de trois racines : Bolívar, Zamora et Robinson.

      Il reprend le symbole patriotique et national de Simon Bolivar, guerrier et penseur.

« Un basamento principal se encuentra en el Discurso de Angostura de 1819 : « (...) nuestras leyes son funestas reliquias de todos los despotismos antiguos y modernos, que este edificio monstruoso se derribe, caiga, y apartando hasta sus ruinas, elevemos un templo a la justicia, y bajo los auspicios de su santa inspiración, dictemos un código de leyes venezolanas ». 109 

Nos lois sont de funestes reliques de tous les despotismes anciens et modernes. Que cet édifice monstrueux s'écroule et tombe et écartant jusqu'à ses ruines, élevons un temple à la justice, et sous les auspices de la sainte inspiration, dictons un code de lois vénézuéliennes.

      Comme Bolívar, Chávez veut réveiller la conscience nationale et le patriotisme vénézuélien. Par ailleurs, il veut sur le plan de la politique extérieure, encourager les échanges de coopération avec les pays d'Amérique latine et libérer le Venezuela des bras oppressants des Etats-Unis. Le projet civil et militaire de Bolívar trouve également une continuité dans la politique de Chávez qui veut faire participer les militaires aux taches sociales et leur donner le droit de vote.

      La racine de Robinson se réfère à Simon Rodríguez, qui a changé son nom pour celui de Samuel Robinson. Il développait des idées éducatives.

« O inventamos o erramos ». Se trata de no copiar, sino de inventar, o se caerá en el error. ». 110 
Ou nous inventons ou nous errons. Il ne s'agit pas de copier mais d'inventer, ou nous tomberons dans l'erreur.

      Dans un entretien avec un journaliste de El País, Chávez reprend ces paroles et présente sa troisième voie politique. Il dit qu'il ne s'agit pas de copier un modèle déjà existant, ce qui serait une erreur. Il pense qu'il faut s'éloigner des extrêmes : à la fois du système communiste et du système de capitalisme sauvage. Il propose une alternative intermédiaire. Or ce point intermédiaire, il faut le chercher 111 .

      Le troisième racine est la racine de Ezequiel Zamora : le révolutionnaire agraire, qui exprima sa haine de l'oligarchie en se basant sur trois postulats :

« Tierras y hombres libres, elección popular y horror a la oligarquía » 112 .
Terres et hommes libres, election populaire et horreur à l'oligarchie.

      Chávez veut lui aussi en finir avec la corruption et la centralisation en convocant une Assemblée Constituante. Il veut dissoudre le Congrés et envoyer le peuple aux urnes pour changer la Constitution.

      Ses convictions politiques, Hugo Chávez a d'abord essayé de les imposer par la force en intentant un Coup d'Etat pour destituer le Président Carlos Andrés Perez la nuit du 4 février 1992. Cette action mettait un point d'orgue à la crise économique et sociale déjà tremblante depuis 1989. Chávez prend alors la parole à la télévision et s'adressant au peuple il se présente comme responsable des événements, s'appuie sur ses idées bolivariennes pour justifier sa tentative de coup d'Etat et reconnait avoir échouer dans la réalisation de son objectif : sauver le Venezuela « por ahora » (pour l'instant). Il est emprisonné et le nouveau Président Rafael Caldera l'amnestit en 1994.

      Il reprend alors son combat sous une forme plus démocratique et transforme en 1997 le parti MBR-200 (mouvement bolivarien révolutionnaire) en MVR (Mouvement pour la V République). C'est avec ce parti qu'il s'inscrit au Conseil électoral pour les elections présidentielles de décembre 1998. Il provite du changement de nom pour changer son image politique et substitue à un mouvement golpista (de coup d'état) et militaire, un parti civique qui mantient les bases téoriques du système EBR 113 . Ses efforts et ses convictions rassemblent très vite la majorité de la population qui l'élit Président de la République avec plus de 56% des suffrages le 9 décembre 1998. Il arrive au pouvoir par la grande porte : celle de la volonté populaire exprimée à travers les elections : « ahora viene Chávez ».

      Cependant, Chávez reste un homme très critiqué et craint par une partie de la population (essentiellement les électeurs et membres des partis traditionnels et certains intellectuels) car sa politique reste grandement mystérieuse. Mais il est incontestable qu'il représente pour les autres l'image du libertador moderno, concentrant tous les espoirs d'une population lasse d'une « pseudo démocratie » qui les laisse à l'écart de la richesse nationale et qui supporte les coûts économiques et sociaux des choix politiques.

Les modifications constitutionnelles qui touchent au droit de l'environnement.

      Le premier chantier de Chávez, dès son arrivée au pouvoir est le changement de Constitution. Il dissout le Congres et convoque une Assemblée Constituante qui rédige la nouvelle Carta Magna du Venezuela. Les vénézuéliens, après quelques tensions politiques, adoptent le projet de la V République le 25 avril 1999 avec un peu plus de 80% des suffrages (mais une grande part d'abstention). La Constitution entre en vigueur le lendemain et présente les nouveautés suivantes 114 .

      Le Préambule même de la Constitution déclare entre autres l'équilibre écologique et les biens juridiques environnementaux comme patrimoine commun et fondamental de l'humanité :

« Preámbulo :...el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad ».

      Dans le Chapitre VII, relatif aux droits culturels et éducatifs, l'article 107 dans son premier alinéa, dispose que l'éducation environnementale est obligatoire à tous les niveaux et modalités du système éducatif, de même que dans l'éducation citoyenne non formelle.

      Une autre des grandes nouveauté de cette Constitution est la création d'un quatrième pouvoir qui vient s'ajouter aux pouvoirs traditionnels : le pouvoir citoyen. Est intégrée une nouvelle figure : le Défenseur du peuple, dont les fonctions sont celles de prévenir, chercher et sanctionner les faits qui attentent à l'éthique publique et à la morale administrative ; veiller à la bonne gestion et légalité dans l'utilisation du patrimoine public ; utiliser et appliquer le principe de légalité dans toutes les activités administratives de l'Etat et promouvoir l'éducation comme processus créateur de la citoyenneté, de même que la liberté, la solidarité, la démocratie, la responsabilité sociale et le travail. En plaçant le citoyen au coeur de la Constitution, et en lui donnant par ailleurs le pouvoir électoral, Chávez veut encourager la participation citoyenne et donner au peuple un pouvoir direct. Il s'appuie pour cela sur l'éducation, élément indispensable à la formation d'un peuple conscient et actif.

      Par ailleurs, PDVSA reste propriété absolue de l'Etat. C'est ce que dispose l'article 301, dans le Chapitre I du Titre VI relatif au système socio-économique. Ce même chapitre commence par l'article 297 qui dit que le régime socio-économique de la République vénézuélienne se base fondamentalement sur les principes de justice sociale, de démocratisation, d'efficience, de libre compétence, de protection de l'environnement, productivité et solidarité, dans la finalité d'assurer un développement humain intégral et une existence digne et profiteuse pour la collectivité.

      La V Constitution vénézuélienne reconnaît aussi expressément les droits des peuples indigènes à travers le principe d'autodétermination. A ce titre, ils sont en mesure d'exiger et d'obtenir des droits pour l'exploitation de leurs terres, avec leurs ressources naturelles et minérales (articles 119 à 126).

      La modification fondamentale reste l'introduction dans le texte de la Constitution d'un chapitre sur les droits environnementaux (derechos ambientales) qui correspond aux articles 127, 128, et 129.

      L'article 127 dans son premier paragraphe affirme qu'il est du droit et du devoir de chaque génération de protéger et maintenir l'environnement. A cette double reconnaissance s'ajoute une double conception à la fois individuelle et collective de la jouissance et de l'obligation de ces droits. L'article 127.2, attribue à l'Etat un rôle de protection de l'environnement, de la diversité biologique, génétique, des processus environnementaux, des aires soumises à un régime administratif spécial et précise que le génome des êtres vivants ne pourra en aucun cas faire l'objet d'une patente. Le dernier paragraphe de cet article dispose qu'il est du devoir fondamental de l'Etat, avec la participation active de la société, de garantir la qualité de l'environnement à la population.

      En vertu de l'article 128, l'Etat développera une politique d'aménagement du territoire qui prendra en compte les données environnementales, en accord avec l'idée de développement soutenable, ce qui inclut l'information, la consultation et la participation citoyenne.

      Enfin, l'article 129 dispose que toutes les activités susceptibles de générer des dommages aux écosystèmes doivent faire l'objet d'études d'impact environnemental et socioculturel antérieures.

      Avec la V Constitution, Chávez essaie de répondre à la majeure partie des questions restées en suspend au moment du bilan de la politique de développement soutenable. Chaque chapitre fait une référence à l'environnement, intégrant véritablement la question au sein de la pratique du pouvoir. L'éducation doit jouer un rôle fondamental à la fois dans la sensibilisation de la population et dans sa participation qui se doit active, informée et consciente. Chávez esquisse les règles du jeu d'un nouveau Venezuela, où le sentiment patriotique et l'amour du pays donnent à sa mise en valeur une plus grande importance. Les intérêts personnels des hommes politiques sont mis de coté pour donner la parole à un peuple encore endormi par ces quarante années d'une démocratie élitiste. Les critiques sont vives et l'opposition encore blessée de sa défaite face à un ex-pushiste populiste qui remet en cause un mode de vie bien confortable pour une minorité. Mais le fait est que jusqu'à présent, Chávez a tenu ses promesses, faisant croître la confiance de ses électeurs, il a redessiné les lignes d'un pays à la grandeur de ses capacités, s'engageant à distribuer équitablement les richesses et calmant ainsi un peuple affamé et tendu.

CONCLUSION

      Le Venezuela est un pays original et pionnier en Amérique latine quant à la mise en place dès 1976 d'une structure administrative de l'environnement moderne et relativement complète et de l'adoption d'une loi organique qui vient mettre un terme à une protection jusqu'alors sectorielle de l'environnement. Sur le plan international, le Venezuela a joué un grand rôle dans la négociation des conférences des Nations unies sur l'environnement de 1972 et de 1992. Le point d'orgue de cette politique est l'adoption en 1992 de la loi pénale de l'environnement. Le Venezuela est alors véritablement doté d'un droit de l'environnement.

      Or l'application de ce même droit remet en cause son existence car la priorité reste largement donnée à l'économie. Les choix politiques ne placent la question environnementale qu'à un plan ultérieur, limitant grandement l'effectivité de ce droit, et par là même l'efficacité d'un développement soutenable. L'administration reste extrêmement centralisée et l'absence du juge tend à illustrer cette carence réelle de droit dans la réalité. Cependant, il faut remarquer que la participation populaire croissante et la sensibilisation de certains secteurs économiques tendent à corriger ce triste bilan.

      Les autorités politiques et économiques du pays n'ont pas su se donner les moyens de poursuivre une politique environnementale ambitieuse et d'approfondir les initiatives environnementales. Le Venezuela se trouve aujourd'hui dans une situation de retard, qui risque à terme de compromettre son développement économique. Mais voilà que la venue au pouvoir de Hugo Chavez bouleverse la situation politique et constitutionnelle du pays. A travers sa vision du Venezuela, il se propose de répondre aux limites de la politique environnementale en reconnaissant l'environnement comme patrimoine de l'humanité et en lui donnant force constitutionnelle. Par ailleurs il se propose d'éduquer le peuple afin de lui permettre de participer activement et consciemment à la vie politique nationale. Enfin, il encourage vivement la coopération internationale et surtout la coopération entre les pays d'Amérique latine, relançant ainsi le débat de l'intégration au niveau de l'espace latino-américain.

      Les carences sont encore nombreuses et la matière de l'environnement reste jeune mais les perspectives nationales et internationales laissent croire que la population pourra enfin profiter de ses richesses dans un équilibre harmonieux avec son environnement.

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