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Introduction

« Lyon doit devenir une métropole européenne. Le problème de la ville, c'est qu'elle est trop discrète, par exemple elle n'assume pas son rôle de capitale de région. Nous devons inventer Lyon, capitale de Rhône-Alpes et Lyon, ville internationale, être connus et reconnus, participer à des échanges, valoriser nos atouts, notre histoire... » 1 

      Nous nous intéressons à l'inscription du Site Historique de la ville de Lyon sur la Liste du patrimoine mondial et donc à ses implications sur la scène publique locale. Or la gestion du patrimoine urbain à Lyon est, aujourd'hui, fortement liée au développement international de la ville. Longtemps considérée comme la deuxième ville de France en termes démographiques et économiques après Paris, Lyon reste cependant perçue comme une ville typiquement provinciale, repliée sur elle-même, gouvernée par une élite politique et économique conservatrice 2 . Depuis le début des années quatre-vingt-dix, cet état d'esprit évolue : le mot d'ordre est à l'internationalisation de la ville. Le classement de Lyon au patrimoine de l'humanité le 5 décembre 1998 semble s'inscrire dans la logique lyonnaise de construction et développement d'une ville internationale.

      Le Site Historique de la ville de Lyon inscrit au patrimoine de l'humanité correspond à une zone précisément délimitée : les quartiers du Vieux Lyon, de Fourvière, de la Croix-Rousse, des Pentes et de la Presqu'île. Il est ceinturé par une « zone tampon » comme chaque site naturel ou urbain protégé par l'UNESCO. La caractéristique principale de ce site est de présenter « 2000 ans d'histoire et de continuité de vie à Lyon » 3 .

      L'élaboration de la candidature de la ville est le fruit d'un travail collectif : il est initialisé par des acteurs associatifs, relayé par des spécialistes, puis soutenu par des élus locaux et des instances compétentes aux plans national (ministère de la Culture) et international (UNESCO). Lancé en 1996, les dossiers ont été remis en juillet 1997. Les démarches d'élaboration de stratégies, actions et partenariats se sont alors développées à partir de l'année 1999. Lyon constitue un exemple de ville entrée dans une compétition sinon internationale du moins européenne entre entités urbaines et devient par la même un laboratoire des évolutions actuelles du système d'acteurs de la scène publique locale.

      La construction européenne, la perte de centralité de l'Etat, l'émergence de nouvelles compétences et prérogatives des collectivités locales constituent, en effet, des opportunités pour les villes, aspirant à devenir de véritables acteurs politiques. Elles doivent alors être capables d'échanger, d'apporter de nouvelles ressources à leurs interlocuteurs. Leur quête de reconnaissance extérieure nécessite donc la création d'une image, l'identification de ressources symboliques mobilisables sur la scène internationale.

      L'invention de ce nouveau rôle pour la ville dépend de l'ensemble des acteurs locaux, en particulier des hommes politiques. Ils sont, en effet, partie prenante dans la constitution de l'image de la ville, à travers ce qu'ils développent et ce qu'ils véhiculent à l'extérieur. Leurs actions et relations locales sont donc fondamentales : chacune des politiques territoriales contribue à dessiner la collectivité. Certaines visent clairement une reconnaissance internationale, d'autres ne sont pas liées directement à la constitution de ressources pour entrer dans la compétition interurbaine, mais participent à la définition des contours de l'entité. Elles sont cependant interdépendantes et conditionnent les rapports entre acteurs au sein de la scène publique locale. L'émergence d'une ville en tant qu'acteur politique passe par le développement de politiques territoriales et la constitution de projets et d'actions publiques propres à l'entité urbaine.

      En Europe, particulièrement, la référence historique est importante. Elle permet une légitimation de la cité et de ses habitants et donc la « création » d'une unité et d'une présence inscrite dans l'histoire. Les actions patrimoniales permettent ainsi de donner du sens. Elles mobilisent des ressources matérielles locales et s'articulent autour des notions d'urbanisme, de culture et de tourisme. Elles sont ainsi liées aux politiques territoriales et aux cadres réglementaires nationaux. Elles sont régulièrement mobilisées par les acteurs locaux pour créer un sentiment d'appartenance territoriale.

      En outre, l'organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), institution internationale, travaille également à la valorisation du patrimoine mondial : des logiques d'action inhérentes au thème patrimonial peuvent notamment s'inscrire dans le processus d'affirmation de ville comme acteur à part entière sur la scène politique européenne, voire internationale.

      Les liens entre pratiques patrimoniales et politiques territoriales permettent d'interroger les modes de régulations locales. Le gouvernement urbain et les modalités d'action collectives locales liée au patrimoine urbain peuvent ainsi être observés à travers l'inscription au patrimoine mondial.

      Politiques locales et pratiques patrimoniales : qui gouverne ?

      L'objectif d'une politique territoriale est la modification du fonctionnement socio-économique, institutionnel et politique lié à un problème donné 4 . Son élaboration, puis sa mise en oeuvre peuvent s'accompagner par conséquent de mutations, notamment dans les jeux entre acteurs locaux. Aujourd'hui, les politiques territoriales sont moins soumises à une régulation étatique et constituent un objet d'action ouvert aux différentes personnes et organisations souhaitant influer sur le local. Les politiques urbaines, en particulier, reflètent les évolutions récentes des nouveaux modes de régulation post-décentralisation ; elles peuvent même devenir des moyens de compétition et de concurrence entre les villes 5 .

      De nombreux écrits récents de science politique interrogent les relations entre l'Etat et la société civile, les types de régulation qui aujourd'hui peuvent s'opérer entre ces deux sphères. Le système politico-administratif local connaît de profonds changements 6 . En particulier, la scène publique locale est devenue un lieu privilégié de confrontation, négociation et ajustement entre ces divers acteurs, un lieu de redéfinition des fonctions et rôles de l'Etat et des collectivités locales. En effet, « le territoire, plus que l'appareil d'Etat, constitue désormais le lieu de définition des problèmes publics » 7  et devient pour cela un espace qu'aucun de ces deux acteurs ne souhaite négliger. C'est à ce titre que l'étude d'une politique publique territoriale nous intéresse.

      Dès lors les questions soulevées plus haut posent également celle de la capacité des groupes locaux - en particulier les nouveaux acteurs de la scène publique locale - à participer, influer, voire maîtriser l'élaboration de politiques liées intégralement ou partiellement à leurs prérogatives, compétences ou territoires d'action. Les données mobilisées lors de la mise en place de politiques territoriales sont-elles destinées à favoriser un arbitrage des acteurs du système politico-administratif 8  de l'avant décentralisation - Etat ou élus - ou à apporter un éclairage pour l'ensemble des acteurs du territoire ou bien encore sont-elles la base d'une discussion conjointe entre ces mêmes acteurs, permettant alors une coopération sur des enjeux, des grandes questions que doivent prendre en compte les politiques territoriales ? Loin des approches en terme de séparation claire des compétences issue de la décentralisation ou de formes plus souples de la recherche de la meilleure échelle possible, le processus d'élaboration d'une politique territoriale répond-il à une tentative de mobilisation des acteurs du développement local autour de projets ?

      Les politiques territoriales répondent à des problèmes locaux. Les caractéristiques physiques, sociales et économiques d'un territoire, lorsqu'elles sont connues, peuvent constituer des ressources pour la construction collective d'action publique, l'élaboration de démarches de développement local. La constitution, la capitalisation de ces ressources, pour fondamentales qu'elles soient, posent cependant la question de leur élaboration. Ceci rejoint une autre interrogation suscitée par l'article de Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig : « les activités de définition des problèmes deviennent primordiales » 9  sur la scène publique actuelle ; en quels lieux, à quels moments et par qui ces activités de définition sont-elle menées ? Les deux auteurs apportent une première réponse : « ce sont ceux installés à proximité du territoire qui opèrent la définition des problèmes » 10 . Mais comment les différents groupes (élus locaux, fonctionnaires, acteurs privés ou sociaux...) se positionnent-ils, procèdent-ils pour valoriser un potentiel d'un territoire ? On peut faire l'hypothèse que les politiques territoriales sont d'autant plus susceptibles de dynamiser la scène publique locale, qu'elles s'appuient sur des domaines d'action nouveaux ou relativement peu investis. Le patrimoine urbain se range dans cette seconde catégorie. Il connaît en effet depuis quelques années de profondes modifications de son appréhension.

      Les pratiques patrimoniales sont élaborées dans un contexte réglementaire étatique. La législation instaure les prérogatives de l'Etat et des collectivités locales. Des experts (historiens, archéologues, ethnologues...), mais aussi la société civile (notamment à travers les associations de défense et de valorisation du patrimoine) sont susceptibles de prendre part aux pratiques patrimoniales. Ainsi, selon Dominique Poulot, le patrimoine « se définit à la fois par la réalité physique de différents objets, par la valeur esthétique et documentaire le plus souvent, illustrative, voire de reconnaissance sentimentale, qui leur est attribuée à l'issue d'une expertise légitime, et par une norme qui distingue les biens qui relèvent d'un statut juridique précis. Ce faisant, il touche à la réflexion savante mais aussi à la volonté politique, sanctionnée toutes deux par l'opinion commune. Les deux aspects s'inscrivent dans la longue histoire des rapports de l'Etat à la société civile, au sein du jeu des appropriations, des sensibilités à l'égard des choses du passé, et de la construction des identités » 11 . Les relations entre l'Etat, la scène publique locale et la société civile sont donc fondamentales lors de la mise en place d'actions patrimoniales.

      L'UNESCO encourage l'identification, la protection et la préservation du patrimoine à travers le monde. C'est l'objet d'un traité international intitulé Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, adopté par l'UNESCO en 1972. « La Liste du patrimoine mondial attire l'attention sur la richesse et la diversité du patrimoine culturel et naturel de la planète » 12  : elle institue ainsi une reconnaissance internationale du patrimoine. L'inscription sur la Liste du patrimoine mondial de l'UNESCO devient progressivement dans les pays occidentaux un label de promotion au plan international. Dès lors le patrimoine peut devenir une ressource pour permettre à la ville de participer à la compétition mondiale. Les logiques économiques du rayonnement international en vue d'accroître débouchés commerciaux et capacités d'attraction des entreprises étrangères entraînent la mobilisation d'acteurs, qui a priori ne sont pas sensibilisés par le patrimoine urbain.

      Deux éléments marquent la quête de reconnaissance internationale à travers le label « patrimoine mondial ». L'inscription sur les listes de l'UNESCO relève d'une procédure gérée par un organisme international : le dispositif administratif est complexe et les collectivités locales doivent être représentées par les instances nationales auprès des acteurs internationaux. Ce n'est donc pas au cours de la procédure qu'elles existent en tant qu'acteur politique. La seconde caractéristique se décline en terme d'enjeu local. Les pratiques patrimoniales sont susceptibles de conséquences dans plusieurs domaines d'intervention publique : la culture, le rayonnement international, mais aussi l'urbanisme, le tourisme... Ce caractère multisectoriel n'est pas en soi signe de faiblesse : il pourrait même constituer une force et faire du patrimoine urbain un élément structurant d'autres politiques 13 .

      Une inscription au Patrimoine mondial apparaît pouvoir être une opportunité de modifications des mécanismes de jeux entre les différents acteurs du patrimoine sur la scène publique locale. Elle constitue ainsi un laboratoire pour l'analyse des politiques publiques, notamment autour de quatre grands thèmes. Le premier porte sur les relations local-national dans les pratiques patrimoniales. Ces dernières relèvent institutionnellement du champ culturel, dont l'une des caractéristiques est d'être particulièrement centralisé 14 . Les acteurs locaux au cours de cette procédure internationale sont confrontés aux institutions nationales (notamment le ministère de la Culture) et internationales qui contraignent leurs actions. Dans ce dispositif encore largement marqué par des relations centre-périphérie, les acteurs locaux ont pu développer des marges non négligeables d'autonomie et contribuer à peser sur le cours des choses en jouant de ces relations centre-périphérie renforcées par le dispositif international.

      Le deuxième questionnement s'intéresse aux facteurs qui déclenchent la mobilisation politique locale autour d'une procédure patrimoniale internationale. Existe-t-il un élément déclencheur ou cette action s'inscrit-elle dans la continuité de pratiques culturelles patrimoniales ? Est-elle motivée par des incitations étatiques ? Dans quelle mesure la quête de rayonnement international de la ville intervient-elle en faveur de la mobilisation effective des acteurs politiques ?

      Le troisième thème concerne les relations entre acteurs locaux. La mise en oeuvre de cette procédure de candidature auprès de l'UNESCO, puis ses effets et usages sont-ils l'occasion de luttes entre acteurs, institutions, ou encore de coopérations. Dans quelles mesures les modalités de régulation sont-elles modifiées au sein de la scène publique locale ? Les acteurs locaux souhaitent-ils relayer, participer, influencer voire maîtriser l'élaboration d'actions, de politiques publiques ? Cette action patrimoniale constitue-t-elle une ressource pour les acteurs politico-administratifs vis-à-vis de la société civile ? Est-ce un facteur d'intégration pour les associations, de réintégration pour l'Etat ? Dans quelle mesure le réseau constitué autour des actions patrimoniales se trouve-t-il modifié ?

      Enfin, les suites de l'inscription au patrimoine mondial sont liées, notamment, à la culture, à l'urbanisme, aux relations internationales et au tourisme. La mobilisation d'acteurs dans ces différents domaines invite à s'interroger sur le caractère innovant de ces actions : répondent-elles à des stratégies définies dans le temps ou ne sont-elles qu'opportunités ? Font-elles intervenir de nouveaux acteurs dans le domaine patrimonial ? Nous nous intéresserons ensuite à l'instrumentalisation de cette inscription en analysant les opportunités de transformation de l'action publique locale autour des pratiques patrimoniales lyonnaises à partir notamment des questions suivantes. Est-elle un atout pour relancer certaines actions ou politiques, pour développer des partenariats ? Comment coexistent les différentes actions initiées : est-on en présence de compétition, d'influences réciproques ou d'« ignorance » entre les pratiques ? Quelles sont les possibilités de mise en cohérence des interventions publiques ?

      Pour apporter des réponses à ces différents questionnements, nous souhaitons présenter ici un cadre théorique à partir duquel nous avons analyser nos travaux empirique.

      Cadre théorique, démarche et remarques méthodologiques : l'observation de réseaux.

      Ce travail s'inscrit dans le cadre de la sociologie de l'action publique de Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig 15 . Pour ces auteurs, la scène publique locale constitue un lieu de négociation autour duquel se retrouvent les acteurs locaux, notamment les acteurs politico-administratifs, économiques et les acteurs tiers (associations, ...). Nous nous intéressons aux modalités actuelles de construction et aux processus d'intégration de l'action publique locale. L'action publique locale est en effet, selon ces deux mêmes auteurs, aujourd'hui confrontée à trois phénomènes. Le premier est l'existence de problèmes « dont la solution dépasse le cadre d'une seule organisation » 16 . Le deuxième se caractérise par les orientations contradictoires qui apparaissent dans la gestion des problèmes publics apportant ainsi des limites aux méthodes traditionnelles de débat pour la résolution de conflits. Et enfin, le troisième marque la turbulence croissante de l'environnement « au sens où des organisations concurrentes inattendues et dissonantes pour les autres comme pour elles-mêmes » vient également remettre en cause les modalités d'action collective locale.

      Les positions et implications des différents acteurs au cours de l'élaboration de politiques territoriales sont révélatrices des conditions de l'action. Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig constatent, notamment, un affaiblissement généralisé de l'influence et de l'autonomie des élus et des administrations d'Etat 17 . Parallèlement, la participation des acteurs tiers est variable : les contacts avec les milieux associatifs sont souhaités et recherchés, mais les réponses des associations peuvent aller « de la défection à l'entrisme systématique » 18 . Enfin, les acteurs économiques suivent le mouvement, selon ces auteurs, et demeurent relativement discrets. Les relations, interactions entre individus et groupes prennent place dans des cadres évolutifs, dont le degré de formalité est variable et déterminé de plus en plus par les acteurs eux-mêmes.

      La procédure ici étudiée implique les échelons local, national et international. Il nous semble important pour comprendre les contextes d'élaboration d'action et d'intégration de l'action publique locale de s'appuyer sur des concepts produits par le néo-institutionnalisme, en particulier sur les articles de P.A. Hall et C.R. Taylor 19 . Les processus de mobilisation d'acteurs seront quant à eux étudiés à travers les réflexions sur les réseaux 20  et le rôle particulier de certains acteurs dans la production d'actions publiques : les médiateurs et les entrepreneurs politiques.

      Le néo-institutionnalisme considère les institutions comme un facteur « d'ordre » essentiel : elles définissent les cadres où se déploient les comportements individuels, l'action collective ou encore les politiques publiques 21 . Les institutions ne sont donc pas une donnée de recherche : les cadres qu'elles définissent sont évolutifs, leurs formes et modalités dépendent en effet des interactions des différents acteurs. Nous nous intéressons notamment à deux caractéristiques des institutions. Premièrement, leur impact sur les politiques ou actions menées possèdent une double dimension. Elles distribuent du pouvoir entre les différents acteurs ce qui correspond à leur dimension politique. Elles influent sur les espaces de sens et permettent alors de percevoir et caractériser des problèmes et projets : c'est la dimension cognitive. Deuxièmement, les institutions, comme réductrices d'incertitude et facteur déterminant de production et d'expression des préférences des acteurs sociaux, nous semblent être essentielles dans les processus de mobilisation.

      Le patrimoine constitue un domaine d'action publique pour lequel les institutions peuvent être décrites selon les angles politique et cognitif. Aussi avons-nous choisi d'adopter la définition suivante : les institutions sont « des arènes pour des forces sociales en confrontation mais [elles] sont aussi des collections de procédures standards et de structures qui définissent et défendent des valeurs, des normes, des intérêts, des identités et des croyances » 22 .

      Les institutions jouent un double rôle. Celui de médiation, tout d'abord, elles agissent, en effet, entre l'individuel et le collectif. Elles ont des effets structurants sur la vie politique : elles créent un contexte stratégique, dans la mesure où elles délimitent les actions possibles (elles encouragent certaines actions et en rendent d'autres impossibles). Elles élaborent également des espaces de sens commun : elles fournissent aux individus des procédures qui permettent de penser le monde et de se comporter face aux autres acteurs (elles seraient alors un filtre pour les idées nouvelles). Leur second rôle consiste en la structuration des relations entre acteurs par influence sur la distribution de pouvoir. Les règles formelles et informelles engendrent une répartition inégalitaire du pouvoir aux différentes organisations, attribuant ainsi à certains acteurs des marges de manoeuvre plus importantes et plus favorables qu'à leurs voisins.

      C'est dans le contexte stratégique déterminé par les institutions que va prendre place la procédure de candidature à l'inscription au patrimoine mondial. Confrontée à des institutions nationales et internationales, la « communauté politique » qui, jusqu'alors maîtrisait les actions liées au patrimoine s'ouvre à de nouveaux acteurs locaux.

      Les cadres d'action définis par les institutions ne peuvent suffire à expliquer les relations entre acteurs. Les procédures d'élaboration d'action publique mettent également en jeu des échanges non institutionnels. La notion de réseaux aborde différemment les relations Etat-société. Elle permet ainsi la prise en compte du nombre et de la diversité des participants, de la distribution des ressources, de la notion d'intégration aux actions mises en place... Elle nous semble pour cela intéressante. La notion de patrimoine, relativement récente, émerge tout juste comme « secteur d'action » au sein de la scène publique. Il mobilise un nombre important d'institutions, mais le contexte stratégique dans lequel il prend place ne lui est pas propre. Les influences extérieures aux institutions sont donc fondamentales.

      Un réseau est « un groupement ou un complexe d'organisations, liées les unes aux autres par des dépendances en terme de ressources, et qui se distingue des autres groupements et complexes par des différences dans la structure de cette dépendance » 23 . Les policy networks mettent donc l'accent sur le caractère horizontal et non hiérarchique des relations entre acteurs du réseau ; ces acteurs, d'origine diverse, forment des regroupements fluides. En outre, les réseaux autorisent la multiplication des échanges périphériques et la combinaison de ressources techniques (liées à l'expertise des acteurs) et de ressources politiques (liées à la position des acteurs dans le système politique) tout en assurant une certaine stabilité des relations.

      Rhodes et Marsh envisagent ainsi cinq types de réseaux du plus ouvert au plus fermé, la distinction entre ces cinq types est relativement floue et délicate, nous retiendrons ici essentiellement les deux extrêmes. Le réseau thématique correspond au regroupement des acteurs autour d'un problème ou d'une revendication. Les participants peuvent être nombreux, d'identité diverse et leur interdépendance est limité au thème en question. A l'opposé, la communauté de politique publique caractérise une configuration stable dans laquelle l'interdépendance a lieu sur les plans horizontal et vertical, les participants partagent un nombre important de ressources communes. Elle donne ainsi du sens aux actions et à leur mise en oeuvre, en même temps qu'elle définit les objectifs poursuivis.

      Entre ces deux réseaux, les auteurs présentent également le réseau « de producteurs », organisé autour d'un intérêt économique particulier. Il entraîne alors des relations d'interdépendance relativement limitées. Le réseau intergouvernemental correspond à un regroupement d'autorités locales ou territoriales, ce regroupement a lieu sur un plan horizontal. Enfin, avant la communauté de politiques publiques, l'échelle propose le réseau professionnel. Il désigne l'existence de professions organisées sur le plan vertical. Elles présentent une coupure par rapport aux autres réseaux grâce à l'expertise technique autour de laquelle elles se soudent.

      Les réseaux d'action publique produisent également du sens : les participants « partagent une même croyance dans un ensemble de normes et de principes qui permettent de définir une base raisonnée de valeurs (...), les mêmes croyances causales qui découlent de leur observations des pratiques (...) et les mêmes notions de validité (...) pour mesurer le poids et la validité d'une connaissance dans leur domaine de compétence » 24 . En outre, l'approche en terme de réseaux permet de rendre compte de la transgression des frontières : un même acteur peut participer à plusieurs réseaux différents, ne pas jouer le même rôle dans ces réseaux.

      Dans le contexte défini par les institutions, les individus disposent de marges de manoeuvre, mobilisent tel ou tel réseau pour développer des démarches et construire de l'action publique. Quels canaux peuvent-ils utiliser ? A quelles types de motivations leurs démarches répondent-elles ?

      La procédure d'inscription du Site Historique de Lyon résulte de mobilisations à différents niveaux. Le comportement des acteurs dans le contexte institutionnel du processus est révélateur de leurs possibilités et volontés d'action. Nous chercherons à comprendre comment quelques personnes réussissent à mobiliser autour d'elles suffisamment d'acteurs pour parvenir à leurs fins, puis comment et dans quelle mesure la démarche engagée entraîne une mobilisation et la production d'action collective.

      Dans un cadre institutionnel peu structuré, l'absence d'« incitations sélectives » empêche parfois la conduite d'action collective, alors même que des individus peuvent, collectivement, avoir intérêt à coopérer pour répondre à un problème. C'est le paradoxe d'Olson. Les incitations sélectives sont en général produites par les institutions ; par exemple la définition de règles de conduite (la participation à l'action collective est alors « rétribuée » sous des formes diverses matérielles ou symboliques). Notons que l'objectif de ces incitations sélectives est d'éviter que certains acteurs profitent des opportunités produites par l'action collective sans en assumer les coûts. Le thème du patrimoine, dont les évolutions rapides ces dernières décennies, n'ont pas été suivies de modification des pratiques de gestion, demeure une problématique peu structurée. La multiplicité des acteurs institutionnels et politiques susceptibles d'intervenir, la diversité des domaines d'intervention publique dépendants ne rendent pas aisée la mobilisation des acteurs locaux autour du processus, même si l'inscription au patrimoine mondial apparaît bénéfique pour la collectivité.

      Notre objet d'étude présente deux types de mobilisation : l'une, pour initier la procédure, émane d'un acteur de la société civile (associatif) ; la seconde, pour légitimer et rendre effective cette démarche, est politique. Pour tenter d'analyser ces deux types de mobilisation, on peut faire appel à la théorie de Cobb et Elder 25  relative à l'inscription sur l'agenda systémique puis institutionnel d'un problème donné ainsi qu'à la notion d'entrepreneur politique.

      Si les institutions ont des effets structurants sur la vie politique, les individus peuvent également participer à l'émergence de projet et à la structuration des modalités de traitement par les acteurs politico-administratifs. Ainsi Yves Mény et Jean-Claude Thoenig 26 , se référant à Cobb et Elder, proposent-ils de différencier les groupes en terme de capacité à se mobiliser autour de problèmes : ils distinguent des acteurs et des publics. Les premiers sont capables de se mobiliser socialement et politiquement, à travers des formes de participation et d'organisation. Le groupe d'identification correspondent aux plus actifs. Les autres acteurs constituent des groupes d'attention. Les publics sont, eux, spectateurs : le public attentif se mobilise à intervalles réguliers en fonction d'un intérêt soutenu par d'autres groupes ; et le public général.

      Cobb et Elder ont mis en évidence deux processus essentiels. La saisie d'un phénomène précis par un ou plusieurs individu(s) et/ou groupe(s) d'individus donne au problème une première qualification et une première visibilité. Par la suite a lieu un travail de mobilisation : il s'appuie sur la structuration des acteurs concernés, sur la recherche d'alliances et surtout sur la volonté de susciter une réaction de l'Etat : ceci contribue à transformer la problématisation initiale en un problème précis (projet dans notre étude) qui justifie un traitement par les acteurs politico-administratifs.

      Les deux auteurs présentent quatre facteurs susceptibles de favoriser un accès à l'agenda des acteurs politico-administratifs. Un acteur en charge de la décision peut être redevable à un groupe particulier ou s'identifier lui-même comme membre à part entière de ce groupe et ainsi lancer la mise sur agenda. Certains groupes ont des ressources matérielles, symboliques ou encore organisationnelles supérieures à celles des autres, ce qui facilite la mobilisation des soutiens auprès des acteurs publics et privés. Le troisième facteur explicatif est la position stratégique de certains, elle permet la publicisation plus aisée de leurs problèmes ou projets. Enfin, certains groupes sont socialement valorisés dans les représentations et croyances dominantes et bénéficient d'un accès simplifié à l'agenda institutionnel.

      Pour comprendre l'expression et la mobilisation d'acteurs autour de nouveaux enjeux, nous souhaitons également faire appel à la notion d'entrepreneurship politique empruntée à Yves Mény et Jean-Claude Thoenig 27 . Le terme désigne des individus, groupes ou mouvements capables de mobiliser « sur le marché politique des ressources et [de] mettre en oeuvre des stratégies pour faire prendre en compte et en considération un enjeu nouveau par une autorité publique » 28 . Deux types d'entrepreneurs sont identifiables. Le premier se rencontre dans des ensembles diffus, anonymes. Ce type d'entrepreneur s'appuie sur l'activisme, le nombre et la radicalisation pour palier son déficit de notoriété et d'influence et ainsi mobiliser l'autorité publique. C'est par exemple le cas des associations de défense du patrimoine face aux grands projets urbains des années soixante en France. Les auteurs notent également que l'influence et le rôle de ces entrepreneurs deviennent moins importants dans les phases de mise en oeuvre et de gestion des réponses concrètes.

      Le second type d'entrepreneurs correspond à des individus ou groupes dont les positions d'élites sociales, culturelles, économiques ou politiques leur assurent une certaine influence. La seconde mobilisation de la scène publique locale, dans notre cas d'étude, concerne les acteurs politiques. Nous souhaitons compléter la définition de Yves Mény et Jean-Claude Thoenig à partir des travaux de Bernard Jouve et Christian Lefèvre 29 . Pour ces auteurs, la notion d'entrepreneur politique « permet en effet de répondre à la question de l'agrégation problématique des préférences individuelles et à leur transformation en action collective en l'absence d'incitations sélectives positives ou négatives » 30 . Ainsi certains acteurs ont-ils des intérêts à assumer les coûts de l'action collective en terme de responsabilités, d'accès à des postes stratégiques ou de production de politiques publiques. L'inscription au patrimoine mondial pose la question des coûts selon deux points : en terme financier (qui apporte le budget ?) et en terme personnel (qui assumera un échec, le cas échéant ?). Ces deux risques sont cependant compensés par une opportunité de recomposition des formes locales de leadership, en particulier avec les acteurs économiques et par la reformulation des cadres de l'échange politique.

      Pour expliquer les conditions d'émergence des entreprises politiques, les chercheurs européens se sont intéressés à la reconfiguration des relations intergouvernementales et au leadership politique à l'intérieur des partis politiques. Pour les besoins de notre étude, nous ne développerons ici que le premier point. La construction européenne, les processus de décentralisation sont autant de phénomènes perçus au plan local comme des opportunités de redéfinition des relations entre niveaux territoriaux de décision. La démarche d'inscription semble s'inscrire pour la ville de Lyon dans une perspective d'affirmation de la ville en tant qu'acteur souhaitant développer des actions avec des partenaires, en particulier avec l'Etat. Mais ce n'est pas en terme de compétition ou domination : il s'agit davantage de complémentarité et d'emboîtement des différents niveaux. Le développement de l'intercommunalité et les nouvelles lois de décentralisation modifient la répartition des compétences, la période est ainsi propice à l'établissement de nouvelles relations et de nouveaux réseaux d'acteurs. Le positionnement des villes, donc de leurs acteurs politiques est fondamental pour leur présence au sein de la scène politique internationale. En outre, l'observation de la démarche lyonnaise vient confirmer le rôle incontournable de l'Etat « dans la mesure où c'est lui qui valide et légitime les entreprises politiques des acteurs locaux en leur fournissant ou non les ressources matérielles et législatives pour agréger autour d'eux des coalitions locales » 31 .

      Bernard Jouve et Christian Lefèvre présentent deux caractéristiques essentielles des entrepreneurs politiques. Ceux-ci agissent à travers l'introduction de nouvelles dimensions dans le débat politique local, en particulier le registre culturaliste et historique est utilisé « pour montrer que les villes sont par essence adaptées à la compétition internationale du fait de leur histoire respective et de leurs caractéristiques sociologiques » 32 . L'objectif est de faire apparaître la ville en tant qu'acteur inscrit dans l'histoire. Leur action se caractérise également par la mobilisation des acteurs locaux à travers la valorisation de pratiques mises en place précédemment par d'autres. Ils cherchent alors à montrer une continuité dans les démarches menées. Les auteurs soulignent ici l'importance du mimétisme des entrepreneurs politiques par rapport aux démarches des réformateurs des années 1960 - 1970 : la population est tenue à distance de ces démarches. En revanche, les acteurs économiques sont de plus en plus associés à leurs actions. Nos observations de terrain ne concordent pas entièrement avec cette seconde caractéristique et la notion d'entrepreneur politique ne suffit pas à expliquer les démarches locales consécutives à l'inscription au patrimoine mondial. Nous serons donc amenés à faire alors appel à l'analyse en termes de processus d'intégration de l'action publique locale pour caractériser les dispositifs et actions définis.

      Ce cadre théorique se nourrit d'une part de nos lectures théoriques et d'autre part de l'analyse de nos sources. Ce sont, en effet, de multiples « aller-retour » entre théorie et observations de terrain qui nous ont permis de faire appel à ces notions.

      L'étude, présentée ici, a été réalisée au cours de l'année 2001, c'est à dire deux ans après l'inscription effective du Site Historique de la ville de Lyon et pendant la phase d'élaboration d'une stratégie d'actions transversales.

      Une inscription au patrimoine mondial constitue une démarche patrimoniale dont l'initiative est locale ; elle dépend des caractéristiques historiques, géographiques, sociologiques et économiques du territoire considéré. Il nous a donc semblé judicieux pour analyser les implications de cette action locale de mener une démarche monographique. Cette approche, par la proximité qu'elle requiert, nous permet de saisir la complexité de l'espace dans toutes ses dimensions. Nous sommes cependant conscients qu'elle écarte toute tentative de généralisation excessive du propos.

      La procédure de candidature au Patrimoine de l'humanité met en jeu différentes institutions : les contextes nationaux et internationaux dans lesquels elle s'inscrit permettent de saisir les différents enjeux que l'inscription est susceptible de représenter pour les acteurs locaux. Ces informations sont obtenues à travers les différents documents du ministère de la Culture (compte rendu de démarches, textes de convention entre Etat et collectivités locales, présentations d'actions des DRAC...), des organismes internationaux tels que le Conseil international des monuments et des Sites (ICOMOS) et l'UNESCO (Convention, textes relatifs à la mise en oeuvre de la Convention, documents relatifs à la procédure d'inscription...). Les publications ne rendent cependant pas systématiquement compte des évolutions et divergences entre ces deux niveaux. Les documents auxquels nous avons eu accès sont à la disposition de tout citoyen et présentent donc un certain aspect publicitaire. Aussi convient-il de confronter ces informations avec celles que peuvent nous apporter les représentants de l'administration centrale du ministère de la Culture, ainsi que de l'UNESCO et de l'ICOMOS. Il s'agit d'appréhender le cadre général de la démarche d'inscription sur la liste de l'UNESCO et l'esprit qui anime ceux qui la soutiennent : nous avons ainsi rencontré un représentant de la Direction des Affaires du Patrimoine et de l'Architecture au ministère de la Culture, et un représentant de chacun des deux organismes internationaux qui interviennent lors de cette procédure, UNESCO et ICOMOS.

      Parallèlement, il s'agissait de recueillir un maximum d'informations sur la mise en oeuvre de cette candidature au sein de la ville ainsi que sur les effets et usages de l'inscription : repérer les acteurs, leurs ressources, leurs actions, les relations susceptibles de s'établir, les démarches initiées... Dix neuf entretiens et des consultations de documents ont permis de mener à bien cette recherche. Nous avons dans un premier temps rencontré les acteurs de l'inscription : les adjoints concernés de la municipalité lyonnaise, le représentant-médiateur du patrimoine à Lyon, quelques uns des experts qui ont réalisé le dossier. Puis, nous avons élargi nos entretiens aux acteurs susceptibles d'être concernés par les suites de l'inscription : associations de valorisation du patrimoine, de défense des habitants, professionnels de l'urbanisme (Agence d'urbanisme), du tourisme (Office du Tourisme, Comité Départemental du Tourisme), entreprises et représentants d'entreprises (Association pour le Développement Economique de la Région Lyonnaise - ADERLY), de la culture (DRAC, Conservateur de Musée). Ces entretiens ont pour la plupart été réalisés dans les bureaux respectifs des différents acteurs. Tous ces entretiens étaient semi-directifs, les grilles d'entretiens établies au préalable étaient au fur et mesure modifiées si nécessaire. En outre, les entretiens ont fait l'objet d'un enregistrement pour respecter le plus possible le propos des acteurs. Nous avons également pu avoir accès aux documents relatifs à cette démarche : dossiers de candidature, dossiers d'étude et enquêtes de certains organismes, articles de journaux et revues locaux, régionaux et nationaux....

      Notre démarche demeure biaisée par la seule approche du processus lyonnais. Les acteurs sont satisfaits de l'inscription et il serait malvenu, pour l'un d'entre eux, d'en souligner des aspects moins positifs. Le souhait de créer une nouvelle image de Lyon contribue en outre à enjoliver la succession des étapes : la démarche auprès des instances internationales conserve un caractère très particulier et difficile à associer, pour eux, à des pratiques plus locales.

      Enfin, l'enquête a pu être réalisée grâce à l'amabilité des différentes personnes rencontrées. Cependant, la méthode d'enquête retenue peut présenter des limites dans le recueil et le traitement de l'information. Les difficultés tiennent à l'actualité du sujet, qui peut conduire les acteurs à ne dévoiler qu'une partie de leur stratégie et ce d'autant plus que la période d'enquête coïncidait avec la campagne des élections municipales.

      Dans une première partie, nous étudierons le processus d'inscription au patrimoine mondial à travers le « système UNESCO » et les acteurs qu'il mobilise. Nous analyserons cette procédure en trois temps : en premier lieu, nous présenterons la gestion du patrimoine urbain, puis les acteurs et processus de l'inscription et enfin la concrétisation de cette inscription aux plans municipal et international.

      La seconde partie est consacrée aux effets et usages de cette inscription au sein de la ville, et en particulier aux concrétisations des opportunités de transformations de l'action publique locale qu'elle impliquait. La reconnaissance de l'UNESCO est d'abord une opportunité pour développer les « outils » d'une politique, dont la genèse est difficile. Elle permet ensuite aux acteurs institutionnels de se repositionner et enfin ouvre un espace de réflexion pour le développement de la ville. Ce lieu se transforme rapidement en une nouvelle scène de production d'action collective culturelle et touristique, maîtrisée par les acteurs politico-administratifs.


Partie I : Le processus d'inscription au patrimoine mondial : les acteurs locaux et le « système UNESCO »

      Comprendre la décision politique locale d'inscription du Site Historique de Lyon sur la Liste du patrimoine mondial constitue ici notre principal objectif de recherche. Pour cela, nous nous intéressons, en premier lieu à la politique de gestion du patrimoine urbain dans la ville : nous analysons brièvement le modèle traditionnel de l'activité et son système d'action. Ceci nous permettra de questionner les rapports local/national relatifs au secteur patrimonial et de montrer l'existence d'une communauté de politiques publiques, acteur principal des pratiques patrimoniales locales. Le second chapitre présente les acteurs du « système UNESCO » et le processus d'inscription au patrimoine mondial. Nous constaterons alors que les deux systèmes - international et national/local - fonctionnent de façon similaire et font appel aux mêmes schèmes cognitifs. Enfin, nous analyserons la mobilisation des acteurs et la mise en oeuvre effective de la démarche lyonnaise. Ce dernier point, nous permettra d'émettre des hypothèses quant aux opportunités de redéfinition des mécanismes d'ajustement et à l'affirmation de nouveaux acteurs sur la scène publique locale.


Chapitre 1 : La gestion du patrimoine urbain : radioscopie d'une politique

      Le processus d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial relève de politiques culturelles et plus particulièrement de la gestion locale du patrimoine. Nous souhaitons ici répondre à notre deuxième questionnement, celui des ressorts d'une telle démarche. Nous analyserons ainsi le contexte dans lequel s'établissent les actions patrimoniales au plan local avant la procédure auprès de l'UNESCO. Deux grandes lois relatives au patrimoine concourent à la mise en place d'un système local de production d'actions patrimoniales. Dans un premier temps, nous constaterons que l'approche culturelle du patrimoine est imposée par l'Etat aux élus locaux. Les évolutions du rapport Centre - Périphérie engendrent quelques mutations des modalités de fonctionnement entre acteurs étatiques et locaux. Un deuxième temps de l'analyse présente l'appropriation de ce nouveau thème par les acteurs locaux et la création d'une communauté de politiques publiques. Enfin, les grandes étapes des pratiques patrimoniales lyonnaises, depuis le début des années quatre-vingt, et leur inscription dans une volonté de développement international seront brièvement présentées.


1. L'Etat crée le patrimoine local

      Le patrimoine, caractéristique territoriale, devient véritablement un secteur d'intervention publique lorsque l'Etat édicte des lois et décrets pour le protéger. Les relations entre local et national se construisent à partir de cette législation. Alors que les élus locaux considèrent les bâtiments et monuments hérités du passé comme une entrave au développement urbain, la création du ministère des Affaires culturelles apporte une nouvelle vision du patrimoine architectural. Les premières relations local/national autour du patrimoine sont donc « descendantes » : l'Etat donne une existence légitime au patrimoine local.


Le souci de protection imposé par l'Etat

      Le patrimoine évoque en premier lieu ce qui a trait au passé, monuments, constructions, bâtiments typiques d'une époque donnée. Longtemps entretenu par les propriétaires eux-mêmes, le patrimoine est devenu un secteur d'intervention publique progressivement instauré au cours du XXème siècle. Il s'est construit, en France, à partir de la notion de Monuments Historiques. L'Etat s'est emparé de la mission de protection des bâtiments et constructions remarquables, notamment à travers la création du statut d'inspecteur général des Monuments Historiques au début des années 1830 33 . Les premiers musées et monuments nationaux sont protégés par des conservateurs et architectes d'Etat.

      Cette prérogative étatique se confirme avec la loi du 31 décembre 1913 : elle concerne les monuments historiques et instaure un système de classement. L'article 1 de la loi précise que le classement incombe au « ministre chargé des affaires culturelles » 34  ; les premières pratiques patrimoniales sont ainsi instituées. Mais on ne peut véritablement parler de politique culturelle qu'avec « la mise en place sur tout le territoire d'une stratégie de création d'équipements et de postes de professionnels » 35 . Sous la Vème République, André Malraux donne une nouvelle ampleur à la notion de patrimoine et au rôle de l'Etat dans ce domaine, « de l'aide accordée le 8 mars 1960 à l'UNESCO pour la sauvegarde des monuments de Nubie (...) à l'adoption de la loi-programme de 1961 sur la restauration des monuments historiques, de la loi Malraux du 4 août 1962 sur la création des secteurs sauvegardés à la constitution en 1964 de L'inventaire général des monuments et richesses artistiques de la France, la question du patrimoine est située à l'épicentre du programme du ministère des Affaires culturelles » 36 . Cette évolution correspond à deux mouvements étroitement liés l'un à l'autre, l'institutionnalisation et la professionnalisation 37  : ils s'appuient sur les grandes lois promulguées par Malraux.

      La loi du 4 août 1962 38  marque une rupture avec l'urbanisme d'après-guerre et invente le nouveau concept de patrimoine urbain. La protection n'est plus une simple mesure de soustraction d'un immeuble aux règles ordinaires. La loi prévoit une procédure longue et complexe ainsi que la définition d'un plan de sauvegarde destiné à lier les impératifs de la protection et les contraintes du présent. Les secteurs sauvegardés résultent d'une décision administrative soumise à l'approbation du Conseil d'Etat : l'initiative peut venir d'une collectivité locale, mais les démarches sont conduites sous l'autorité du préfet. Le plan de sauvegarde et de mise en valeur s'élabore de façon analogue au Plan d'occupation des sols. Aussi la loi Malraux vise-t-elle à intégrer la dimension sociale et économique dans le processus de protection, « à la fois parce qu'elle s'efforce de respecter l'articulation urbaine ancienne, voire de la restituer (elle permet aussi bien de détruire que de restaurer) et parce qu'elle intègre le souci du développement » 39 .

      Le plan de sauvegarde et de mise en valeur est un document d'urbanisme : il prescrit le maintien et la conservation de toutes les structures existantes, définit clairement les démolitions possibles, etc. Il est établi par l'Architecte en Chef des Monuments Historiques et son application est surveillée par l'Architecte des Bâtiments de France. Ce dispositif implique des prérogatives fortes de l'Etat dans la gestion urbanistique des villes et instaure les prémisses d'un dialogue entre Etat et collectivités locales. Les architectes d'Etat ont un rôle important ; l'administration peut ainsi se prévaloir d'une légitimité technique dans la mise en oeuvre de ces politiques territoriales. Ceci relève du processus de professionnalisation du secteur patrimonial, il s'accompagne, dans le domaine culturel « de la constitution d'un espace de reconnaissance nationalement constitué, dont les critères servent à l'appréciation des pratiques localement effectuées » 40 . Dans ce cadre, les collectivités locales, c'est-à-dire les élus, représentent l'expression des besoins des populations. Pierre Grémion définit ainsi le pouvoir notabiliaire, il repose sur l'acceptation de la division du travail entre l'Etat et les collectivités locales 41 . Le premier secteur sauvegardé de France, le quartier du Vieux Lyon 42 , est ainsi créé en 1964 et soumis à l'approbation du Conseil d'Etat en 1985.

      Parallèlement, André Malraux crée l'Inventaire général : il s'agit de la plus grande entreprise documentaire lancée en France à l'initiative de l'Etat. La démarche associe le recensement, la description et la documentation des immeubles et objets sur la base de principes et d'une méthodologie définis au plan national. Aujourd'hui, Patrice Béghain estime que l'Inventaire général « a eu des conséquences heureuses pour la réappropriation locale du patrimoine » 43  et le développement de démarches locales similaires. Il permet en effet à chaque territoire d'identifier son propre patrimoine, et donc de procéder à son appropriation.

      Ces deux grandes mesures contribuent à institutionnaliser les prérogatives étatiques dans le nouveau domaine d'intervention publique que constitue le patrimoine urbain : les architectes des Bâtiments de France, le service des Monuments historiques sont mobilisés pour leurs compétences techniques, les préfets sont sollicités pour les mises en oeuvre locales. Les seuls interlocuteurs des acteurs étatiques sont les élus locaux. Les créations de politiques patrimoniales prennent place dans le système politico-administratif décrit par Pierre Grémion 44 . Dans l'espace national administré selon un principe de verticalité, l'action publique allie une définition centrale des normes réglementaires et techniques propres à chaque segment d'activité à une mise en oeuvre de politiques publiques fortement territorialisées. Ces dernières sont centrées sur la production de biens et de services dans lequel l'Etat prédomine. L'ajustement est alors d'autant plus simple que les acteurs sont peu nombreux et habitués des principes et normes qui régissent les procédures. Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig le soulignent, « le notable est le relais de l'Administration d'Etat » 45  : l'Etat fixe le jeu, même si la cogestion est de rigueur. Les premières conceptions du patrimoine au plan local montrent les difficultés de structuration autour de cette thématique, en particulier les approches successives mettent en avant le patrimoine comme enjeu d'urbanisme puis comme enjeu culturel sans mener d'action s'appuyant sur la notion en tant que double enjeu.


Le patrimoine objet s'impose au politique

      « Des musées, des bibliothèques, des édifices, des objets, des archives, un ensemble de connaissances aussi qui s'élaborent au rythme de la recherche, des pratiques de tous ordres, bref des réalités matérielles et des données immatérielles. En facteur commun, une relation au passé, un legs de mémoire » 46 . « Le patrimoine est d'abord lié à l'expression d'une sensibilité à l'égard d'un héritage dont l'intérêt paraît à tort ou à raison avoir été trop longtemps nié ou méconnu » 47 . Il apparaît en général lorsqu'il est mis en péril ou remis en cause par des projets, menacé de détérioration par le temps. La notion de patrimoine architectural s'applique en premier lieu aux monuments d'un certain âge. Les premières lois sur les monuments historiques impliquent la protection du bâtiment sans nécessairement prendre en considération son environnement, son utilisation actuelle ou encore son histoire. Les travaux de réhabilitation et protection sont menés sans que l'on s'interroge véritablement sur les principes de restauration : la notion de protection renvoie à une conception intellectuelle, esthétique et scientifique spécifique à l'Europe du Nord 48 . Cette première approche renvoie à une lecture du patrimoine en tant que bien culturel à conserver.

      La volonté de « défense » s'est « traduite, dans la majorité des pays, par l'élaboration d'une réglementation patrimoniale, la création de services spécialisés et l'allocation de ressources à cet effet » 49 , telles que celles évoquées ci-dessus pour le cas français. Les pratiques patrimoniales sont donc régies de manière rigoureuse. Les projets locaux en lien direct ou indirect avec des biens inscrits ou classés ne peuvent échapper au contrôle étatique. Le patrimoine est alors une donnée figée que la société se doit de respecter et de transmettre. Cette donnée s'impose comme un devoir moral et témoigne des « logiques descendantes » 50  de la société française. La Halle Tony Garnier à Lyon est ainsi classée Monument historique d'office par les instances parisiennes, alors même que Louis Pradel, maire de la ville, souhaitait la détruire 51 . L'Etat est secondé dans son rôle de garant du patrimoine par les associations de protection et valorisation du patrimoine, de plus en plus nombreuses dans les années soixante 52 .

      Par la suite, la notion de patrimoine évolue : « la célèbre loi Malraux du 4 août 1962 inaugure la sauvegarde des villes anciennes dans une perspective globale et volontariste » 53 . Le politique ne doit plus seulement protéger un bâtiment, mais tenir compte de l'existence d'une unité architecturale avant de développer de nouveaux projets d'urbanisme. Le patrimoine continue de s'imposer au politique, mais à une échelle différente : celle du quartier. La loi Malraux met, elle, l'accent davantage sur le volet urbanistique pour défendre le patrimoine, la logique d'une approche multisectorielle n'est pas encore d'actualité. A Lyon, au début des années soixante, les grands projets urbains de Louis Pradel impliquent la destruction d'une grande partie du Vieux Lyon. Les acteurs politico-administratifs locaux - élus et fonctionnaires d'Etat, notamment les ingénieurs de l'Equipement - sont quasi-unanimes sur le projet 54 . Les populations sont, elles, opposées à ces différents projets 55 . Le secteur sauvegardé alors créé 56  correspond à la solution proposée par l'Etat pour concilier les projets de développement urbain du maire de la ville et les souhaits de la population - conserver le patrimoine architectural du Vieux Lyon. Nous considérons cette mesure comme l'acte fondateur du « réseau » patrimonial lyonnais. A ce stade, seuls les acteurs étatiques 57  et les élus locaux participent à des actions de gestion du patrimoine urbain. La somme de ces activités ne saurait définir une véritable politique locale et leurs relations constituer un réseau. Les modalités de communication d'alors sont davantage celles du modèle de la Régulation croisée 58 .

      Dès lors, deux logiques se font face : la protection du patrimoine d'une part et le développement de la ville d'autre part. Le cadre réglementaire relatif à la protection du patrimoine architectural s'impose alors aux acteurs politico-administratifs locaux comme une contrainte, notamment lorsqu'ils conçoivent des projets d'urbanisme d'envergure. En outre, trois types d'acteurs sont identifiables : « ceux qui savent » - les experts, architectes, conservateurs, etc. -, « ceux qui décident et gèrent » - élus locaux et acteurs étatiques - et « ceux qui en jouissent » - populations, associations, touristes, acteurs privés 59 . L'ajustement sur la scène publique locale s'effectue alors entre acteurs étatiques et élus et ne prend pas en compte « ceux qui jouissent » du patrimoine.

      Les pratiques et politiques patrimoniales tirent leur légitimité de la notion de transmission aux générations futures et ne souffrent plus aujourd'hui de discussion. Elles s'organisent traditionnellement autour de quatre objectifs distincts et complémentaires qui mettent en jeu les différents acteurs du réseau précédemment cité : c'est la quadrilogie « connaître, protéger, conserver, valoriser » 60 .

« L'objectif de connaissance fait des services patrimoniaux de grands promoteurs de recherches et utilisateurs de chercheurs. C'est par les travaux des archéologues, des historiens de l'art, des ethnologues, des historiens des sciences et des techniques, des conservateurs de musées ou de bibliothèques que progressent les connaissances dans tous les secteurs patrimoniaux. La fonction de protection est son prolongement naturel. Comment ne pas souhaiter que les monuments, les objets, les livres, les films, les sites archéologiques découverts et exaltés par les chercheurs ne fassent l'objet de mesures visant à les pérenniser afin de les léguer aux générations à venir ? C'est l'objectif des lois de protection qui réglementent le classement et l'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments et des objets, des lois réglementant l'archéologie ou la protection des sites et des paysages.
Pas de protection sans mesure de conservation. Ce terme désigne les travaux entrepris pour l'entretien, voire la restauration, des divers éléments du patrimoine, que celui-ci soit d'ailleurs protégé par des mesures de classement ou d'inscription ou non. La conservation du patrimoine n'est pas elle-même sans poser de redoutables problèmes, et notamment celui du maintien in situ des objets ou même de certains éléments architecturaux (...) Un autre problème classique en matière de conservation est le choix entre le monument isolé emblématique et majeur très coûteux, comme le Château de Versailles ou les cathédrales, ou la protection d'ensembles plus diffus et plus modestes, mais qui tirent leur intérêt de leur cohérence. C'est le dilemme classique du prestige ou de la diffusion, de l'excellence ou du marché, de la haute culture nationale ou internationale ou de l'humble élément identitaire local.
Enfin, les considérables efforts financiers et humains menés pour connaître, protéger et conserver le patrimoine n'auraient aucun sens s'ils ne contribuaient à l'enrichissement intellectuel et esthétique du public. C'est l'objectif de la valorisation, c'est-à-dire de la communication au public des connaissances relatives au patrimoine par des publications, des films, des expositions, par l'ouverture des monuments au public, par la présentation des richesses du patrimoine dans les musées, les bibliothèques, les centres d'archives, par des animations de type portes ouvertes ou journées du patrimoine, des spectacles, des visites guidées. » 61 

      Présentation de la quadrilogie du patrimoine.

      La sectorisation du fonctionnement administratif français a contribué longtemps à considérer chacun des points de cette quadrilogie indépendamment les uns des autres et à apporter des éléments de réponses disjoints. La recherche d'identités territoriales favorise aujourd'hui l'apparition d'un patrimoine en projet, c'est-à-dire l'élaboration d'actions contribuant au développement local s'appuyant sur le patrimoine territorial. En outre la mise en oeuvre des premières politiques patrimoniales résulte des interventions des représentants locaux de l'Etat et des élus. Les acteurs tiers, notamment les associations de défense du patrimoine, ne sont pas concernés par cette mise en oeuvre. Les élus locaux sont davantage tournés vers l'administration étatique que vers les aspirations locales. Au cours des années soixante-dix, le contexte général évolue et les attentes du local se font de plus en plus fortes. Le système Centre - Périphérie doit alors s'adapter : il évolue vers une prise en compte plus grande, d'une part du caractère multisectoriel de la notion de patrimoine, et d'autre part des aspirations locales.


2. L'affirmation des acteurs locaux

      L'Etat oblige les acteurs locaux à appréhender leur patrimoine également sous le double aspect culturel et urbanistique. L'inscription des enjeux patrimoniaux au coeur de projets plus globaux résulte de deux mouvements. D'une part, les aspirations des populations privilégient une lecture historique et identitaire du patrimoine, laissant ainsi imaginer de nouveaux enjeux locaux autour de ce thème. L'appropriation par le local des enjeux patrimoniaux est, d'autre part, le résultat des lois de décentralisation et de la nouvelle répartition des prérogatives, notamment en matière d'urbanisme.


Le patrimoine, vecteur de projet

      Le patrimoine est longtemps resté soumis aux différentes logiques à l'intersection desquelles il était placé, et entre lesquelles il était en quelque sorte tiraillé. Les nombreuses références, politiques et médiatiques, à la notion patrimoniale depuis quelques années laissent penser que l'approche institutionnelle évolue. Jean Davallon, André Micoud et Cécile Tardy 62  constatent ainsi aujourd'hui un triple mouvement dans la conception que l'on se fait du patrimoine : un élargissement de sa définition, une modification du rapport au temps et enfin le passage d'une pratique de conservation à une logique de gestion du patrimoine.

      Le premier mouvement est une extension de la notion de patrimoine à de nouvelles entités et éléments. Au changement d'échelle des années soixante - du monument historique à la notion de sites ou quartiers historiques - s'ajoutent aujourd'hui les notions de patrimoine industriel, de patrimoine du XXe siècle ainsi que le patrimoine virtuel faisant référence aux us et coutumes de certaines sociétés. Cet élargissement considérable témoigne de l'importance croissante du concept de patrimoine au sein de notre société. L'UNESCO définit ainsi le patrimoine : il « est l'héritage du passé, dont nous profitons aujourd'hui et que nous transmettons aux générations à venir. Nos patrimoines culturel et naturel sont deux sources irremplaçables de vie et d'inspiration. Ce sont nos pierres de touche, nos points de référence, les éléments de notre identité » 63 . Dès lors, il devient nécessaire d'intégrer des éléments qui ne sont pas dissociables des activités présentes des hommes, de tenir compte des espaces dits patrimoniaux, également espaces de vie.

      C'est le second mouvement observé aujourd'hui : « le regard patrimonial contemporain est un basculement d'un patrimoine d'objets - un « trésor » déjà amoncelé - en un patrimoine en projet - tout ce qu'en principe il faut ou faudrait conserver et sauvegarder » 64 . Ainsi s'installe l'idée que le patrimoine est non seulement constitué de choses du passé, mais qu'il englobe également des êtres humains. Le patrimoine existe alors dans le présent ; il peut devenir un enjeu au plan local dans la mesure où il est susceptible de créer de la cohésion, des identités territoriales.

      La patrimonialisation permet, par exemple, aux citoyens de s'identifier à un quartier inscrit dans l'histoire ; elle n'est plus seulement célébration d'un passé ou d'une mémoire, mais devient un outil de positionnement dans le présent. Ainsi la culture a-t-elle souvent pour effet « d'activer ou renforcer les références identitaires, et c'est pourquoi les collectivités locales (...) n'ont pas tardé à comprendre l'importance de leur patrimoine dans la production d'une identité locale » 65 . Les différentes institutions responsables du patrimoine mettent ainsi aujourd'hui l'accent sur des pratiques de mise en valeur, plus encore que sur celles de protection 66 .

      Troisièmement, le patrimoine permet de relier passé et projets, de renouveler les relations entre institutions et société civile. Il doit donc être possible de concilier, voire de rendre complémentaires, la protection de l'héritage du passé et le développement de la ville. Le patrimoine apparaît alors porteur d'avenir économique et social. C'est une logique de gestion qui prédomine : il s'agit de « gérer les ressources naturelles et humaines, de gérer les paysages, les territoires, les flux de population, la culture, les archives, etc » 67 . La difficulté demeure de mesurer l'enjeu réel de la notion pour réussir à mobiliser les acteurs concernés. Les lois de décentralisation constituent une première réponse à ces difficultés.


La loi du 7 janvier 1983 : une volonté d'ouverture aux partenaires locaux

      Nous constatons, suite à l'application de la loi du 7 janvier 1983, un élargissement du cercle d'acteurs selon deux directions. L'accroissement du nombre d'acteurs étatiques et le renforcement de leur pouvoir à travers les phénomènes de prise en compte de la multisectorialité et de la professionnalisation d'une part. D'autre part, la redéfinition des prérogatives de l'Etat et des Collectivités locales permet l'accès à de nouveaux acteurs locaux.

      Les premières évolutions du schéma décrit ci-dessus résultent d'évolution au sein même de l'administration culturelle. Les responsabilités et compétences en matière muséale sont par exemple modifiées : les collectivités territoriales sont davantage responsables des sites qui leur appartiennent 68 . Ainsi, entre 1921 et 1997, vingt-sept lois et décrets modifient la loi du 31 décembre 1913. Les mesures visent à élargir la notion de monuments historiques, celles de sites ainsi que les prérogatives de l'Etat et des collectivités locales dans ce domaine en instituant des Commissions régionales du patrimoine historique, archéologique et ethnologique 69  ou encore une Fondation du patrimoine dont le but est la promotion de la connaissance, la conservation et la mise en valeur du patrimoine national 70 . Ces deux instances permettent d'associer des représentants des collectivités locales aux démarches étatiques en même temps qu'elles définissent le droit et la légitimité de certains pour parler de patrimoine.

      La décentralisation, si elle ne perturbe que faiblement le ministère de la Culture 71 , entraîne cependant quelques modifications entre acteurs des politiques patrimoniales. La loi du 7 janvier 1983 crée les DRAC, les conservateurs régionaux des monuments historiques et un conservateur du patrimoine chargé de l'inspection des monuments et de la maîtrise des travaux de restauration. Le cercle des acteurs susceptibles d'intervenir sur le patrimoine s'élargit quantitativement, mais demeure restreint à ceux que les lois, c'est-à-dire l'Etat identifient comme compétents. En outre, de nombreuses actions - pour ne prendre qu'un seul exemple, citons l'inscription d'un bien ou d'un site sur une liste générale du Patrimoine national - relèvent toujours de services d'administration centrale du ministère. La désegmentation imposée par les lois de décentralisation implique la prise en compte de partenaires nouveaux : les représentants de l'Etat au plan local sont plus nombreux et leur cooptation permet la création d'un réseau local autour de la gestion du patrimoine urbain. Ces nouvelles législations permettent d'accroître les acteurs « qui savent », c'est à dire le volet expertise.

      Cette première ouverture à de nouveaux acteurs étatiques s'accompagne d'un élargissement au profit d'intervenants locaux et d'une orientation vers les aspirations territoriales. Le processus de décentralisation, en effet, redistribue et modifie considérablement les compétences en matière d'urbanisme, en particulier à travers la loi du 7 janvier 1983. Elle concerne la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et crée les zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU) 72 . Dès lors les relations Etat - collectivités locales sont remises en cause. Les ZPPAU 73  correspondent à l'affirmation d'une mise en valeur du patrimoine négociée entre la commune et l'Etat. Ainsi, en « organisant différemment les compétences entre les communes et le représentant de l'Etat aux différents niveaux administratifs (...), la loi permet une prise en compte différente entre les partenaires dans un souci de plus grande clarté et de plus grande efficacité » 74 . Cette législation ne remet pas en cause la responsabilité fondamentale de l'Etat en matière de sauvegarde du patrimoine et des sites, mais vise une plus grande implication des collectivités territoriales dans l'appropriation de leur patrimoine 75 . La réalisation d'une zone de protection vise en premier lieu à rassembler toute personne susceptible de participer directement ou indirectement à la vie du quartier et d'instaurer un dialogue et une prise de conscience collective. A Lyon par exemple, la ZPPAUP des Pentes de la Croix-Rousse constitue l'une des premières ZPPAUP urbaines. L'Etat et la ville de Lyon engagent dès mars 1991 une étude pour la création du document 76 . Celle-ci résulte, notamment, de concertations et négociations avec l'ensemble des acteurs du quartier : commerçants, associations, habitants, etc. La zone est classée depuis 1995 et la gestion est assurée conjointement par la ville de Lyon 77  et l'Architecte des Bâtiments de France, représentant de l'Etat. Contrairement à la procédure d'élaboration d'un secteur sauvegardé, la population intervient ; sa participation implique alors une modification du rôle des élus. Guy Saez note ainsi que la mise en place de politiques culturelles locales « signifie simplement qu'il existe un accord entre responsables locaux et groupes sociaux pour que les choix culturels se fassent et se réalisent au plan local » 78 .

      Ces négociations modifient alors le mode d'intervention en matière de protection des trois partenaires que sont l'Etat, la commune et le public. La commune devient en effet co-responsable de la gestion du patrimoine. La création d'une ZPPAUP constitue donc une opportunité de discussions, négociations et ajustements entre les diverses parties. En outre, elle favorise un regard transversal sur différents domaines d'intervention publique, puisqu'elle s'attache à « permettre l'affirmation d'une vie économique et sociale au niveau d'un quartier ou d'une entité urbaine, compatible avec l'affirmation de son identité architecturale et patrimoniale » 79 . La logique de désegmentation inhérente aux ZPPAUP oblige les élus à prendre davantage en considération leur propre territoire, donc à impliquer des acteurs tiers. Cette étape ne correspond pas à l'entrée de « ceux qui jouissent » du patrimoine dans le lieu d'élaboration des pratiques patrimoniales, mais permet d'orienter les élus vers leurs aspirations et ainsi de créer un lien entre le réseau - constitué de « ceux qui savent » et « ceux qui décident et gèrent » - et du troisième type d'acteurs.

      Les textes de loi créent un contexte stratégique dans lequel se développent des politiques publiques patrimoniales. Autour des lois et de leur mise en oeuvre s'est constitué un réseau qui réunit des acteurs étatiques (services d'administration centrale, ABF, services déconcentrés du ministère de la Culture, préfet...) et des institutions des collectivités territoriales (mairie, agence d'urbanisme, département ou région, conservateurs de musées...). La configuration est stable. Ses membres sont sélectionnés, notamment à travers les textes législatifs. Ils sont en outre interdépendants sur les plans horizontaux et verticaux : aucune action n'est possible sans la participation de certains acteurs étatiques et des collectivités locales. Enfin, leurs travaux, à partir de ressources communes leur permettent de produire des actions collectives. Le domaine du patrimoine présente donc un réseau que nous qualifierons de communauté de politiques publiques, en référence à la typologie de Rhodes et Marsh 80 .

      Précisons ici que l'Union Européenne n'intervient pas encore de façon manifeste dans ce domaine laissant ainsi les Etats gérer comme ils l'entendent leur patrimoine national. Son attitude demeure passive, bien qu'elle puisse donner des subventions considérables pour des opérations de réhabilitation ou de valorisation du patrimoine si les collectivités en font la demande officielle 81 .

      Le patrimoine est un objet de plus en plus insaisissable : les experts qui étaient les seuls autorisés à en parler (les inventaires, les classements, les inscriptions...) « doivent bon gré mal gré entrer eux aussi dans le jeu de la négociation avec tous les acteurs nouveaux » 82 . La communauté de politiques publiques constituée au cours du XXe siècle - consolidée par les textes du code de l'urbanisme et les lois de décentralisation - ne présente pas un cadre d'intégration facile. Pourtant, l'inscription au patrimoine mondial, c'est ce que nous verrons par la suite, peut constituer une opportunité de redéfinition du jeu « dont on ne connaît pas bien les mécanismes entre les conceptions du patrimoine de « ceux qui savent », de « ceux qui décident et gèrent » et de « ceux qui en jouissent » » 83 . Pour mieux comprendre les relations entre ces trois types d'acteurs au cours du processus d'inscription, nous souhaitons maintenant présenter quelques unes des actions patrimoniales de la ville de Lyon.


3. La volonté d'investigation du « patrimoine urbain » par la ville de Lyon

      De la loi Malraux, déclic patrimonial, à la mise en place d'une politique de gestion du patrimoine urbain, la ville de Lyon a vu se succéder différentes actions marquant ainsi des paliers dans l'élaboration de cette intervention publique. Suite aux difficiles négociations relatives aux grands projets urbains du maire Louis Pradel, différentes actions parcellaires de mise en valeur du patrimoine ont vu le jour. Nous présentons ici, dans un premier temps, les démarches nées au sein de la communauté de politiques publiques et ses réactions face à une initiative du secteur privé. Le second point explique l'évolution organisationnelle de la ville face à la montée du thème patrimonial et l'émergence des enjeux inhérents.


Des pratiques au coup par coup

      La première étape symbolique pour la ville de Lyon est la participation au réseau de villes d'art créé par le ministère de la Culture. En 1978, une convention est signée entre la Caisse Nationale des Monuments Historiques et des Sites (CNMHS), l'Hôtel de ville de Lyon, l'Office du tourisme et une association lyonnaise de mise en valeur du patrimoine (la Renaissance du Vieux Lyon) 84 . Elle vise à protéger et valoriser le « patrimoine monumental de la ville de Lyon » 85  à travers des actions menées conjointement 86 . Elle est, aujourd'hui encore, valable ; cependant les acteurs du domaine patrimonial ne s'y réfèrent plus depuis plusieurs années.

« Je crois que plus personne ne se souvient du contenu de cette convention. Les villes ont finalement considéré la notion de villes d'art comme un label, mais très peu s'en sont réellement servi pour initier des actions patrimoniales. Ce n'était pas le souci à l'époque » 87 .

      La ville de Lyon appartient au réseau des villes d'art, mais n'a pas pour autant de stratégie de mise en valeur de son patrimoine et les actions sont menées presque indépendamment les unes des autres. Les restaurations de la Halle Tony Garnier (commencée en 1991) et des Subsistances (septembre 1999) sont révélatrices de cet état de fait : la ville s'engage dans des travaux sans définir l'utilisation future de ces monuments. Les deux bâtiments, propriétés de la ville, sont délabrés et elle ne peut se permettre de laisser son propre patrimoine péricliter.

« La ville a pris la décision de restaurer, parce que les gens sont de plus en plus sensibilisés sur les notions de patrimoine et qu'il paraissait stupide de laisser le bâtiment [la Halle] s'effondrer. » 88 

      Ces restaurations ne s'inscrivent donc pas dans une stratégie plus générale d'entretien des biens de la ville : l'absence d'usage clairement identifié pour ces bâtiments révèle un manque d'implication des acteurs politico-administratifs et souligne l'importance du caractère transversal de la notion de patrimoine. Restaurer pour conserver ne permet pas de mobiliser, ni de créer une dynamique y compris au sein de la communauté de politiques publiques déjà établie.

      Le plan Lumière participe également d'un souci de mise en valeur du patrimoine. Il répond à une programmation et à une planification qui « s'imposent progressivement comme autant d'évidences » 89 . Développés en terme de mise en valeur architecturale, le plan Lumière et le Schéma Directeur d'Aménagement Lumière complètent les outils d'aménagement de la ville : projet de ville, POS, ZPPAUP, plan de paysage, plan de déplacement, schéma des transports urbains, schéma piétonniers... Elaborés par la ville, la Communauté urbaine et les services déconcentrés de l'Etat, ces outils ouvrent de nouveaux horizons pour des actions patrimoniales.

« Le plan Lumière a permis de mettre en avant la beauté et la richesse de certains monuments que nous ne voyions pas de la même façon dans la journée... Aujourd'hui, c'est le travail sur les espaces publics qui permet de prendre conscience de nouvelles choses. » 90 

      De multiples actions, notamment au sein du service urbanisme de la ville ou de la Communauté urbaine, relèvent de pratiques patrimoniales. Mais chacune de ces actions s'inscrit dans le contexte défini par la politique réglementaire étatique. Chaque institution (collectivités locales, département, Etat...) joue son rôle tout en restant dans le cadre prédéfini et sans lier des démarches dont les objectifs sont concordants. Il devient alors difficile pour des acteurs tiers d'entrer dans le cercle fermé des experts, ceux du patrimoine plus encore, parce que situé au sein du secteur culturel.

      L'exemple de la valorisation des fleuves est significatif. Lyon, ville fluviale, franchit une étape en 1983 91 . Suite à un colloque sur le tourisme fluvial, l'Etat accepte pour la première fois de concéder une partie des rivages à la Communauté urbaine. Une première entreprise de tourisme fluvial apparaît en 1984. Navig Inter 92  souhaite raviver les caractères patrimonial et culturel des fleuves à Lyon. Sa démarche est peu soutenue au plan institutionnel : l'engouement des lyonnais pour leur ville est réel, mais l'absence de structures en mesure de légitimer leurs actions et de les inscrire dans un cadre plus général complique le développement de l'entreprise.

« Le positionnement et le développement de nos produits relèvent de l'activité culturelle de la ville. Mais nous avons des difficultés à le faire comprendre aux responsables politiques. » 93 

      Les institutions lyonnaises constitutives du secteur culturel ont créé un contexte propice à la naissance de cette entreprise. Elles n'ont cependant montré qu'un faible intérêt pour cette nouvelle structure, restée à l'écart des autres actions menées et des acteurs institutionnels du domaine. La création de Navig Inter est révélatrice de l'ambiguïté de l'approche patrimoniale à Lyon : les initiatives et idées nouvelles peuvent émerger et sont même les bienvenues ; mais les institutions classiques et légitimes demeurent en retrait et ne favorisent pas le développement de ces nouvelles initiatives. Le constat est simple :

« A Lyon, il n'y avait aucune organisation municipale pour s'occuper du patrimoine. » 94 

      Depuis quelques années cette situation évolue et la municipalité lyonnaise s'organise pour appréhender différemment les enjeux patrimoniaux.


Le patrimoine nouveau centre d'intérêt pour la municipalité lyonnaise

      A Lyon, la notion de patrimoine correspond dans un premier temps aux propriétés de la ville : églises, salles de sport, théâtres, appartement du Secrétaire Général, toilettes publiques... Ce n'est donc pas la même acception que celle présentée par l'UNESCO. Au sein de la municipalité existe un service des Domaines : il n'est responsable que des biens privés 95 . Les biens publics sont entretenus par les services dont ils dépendent :

« Les salles de sport sont gérées par le service des équipements sportifs, les théâtres, musées municipaux... par le service de la culture, etc. Nous ne travaillons pas ensemble pour cette gestion » 96 .

      Le patrimoine n'a donc jamais été spécifié ni harmonisé au sein même de l'organisation municipale. Les évolutions, depuis le début des années 90, notamment dans l'approche urbanistique, confèrent toutefois une nouvelle dimension à la notion de patrimoine. La communauté de politiques publiques et plus précisément les acteurs « qui décident et gèrent » prennent conscience de l'enjeu économique du patrimoine : « les années 1989-1995 traduisent une appropriation de la thématique patrimoniale par le politique qui innove (...). Ceci se traduit par la mise en oeuvre de politiques du cadre de vie d'agglomération ainsi que par l'organisation de services techniques spécialisés » 97 . Le souci historique, présent dans le projet de restauration du musée Gadagne 98 , confirme la tendance. A l'initiative conjointe de la ville (service culturel) et de la Direction des Musées de France, des réflexions sont menées à partir de 1994 pour essayer d'établir une convention Ville - Etat. Ces premières démarches ne tiennent compte que des acteurs de la communauté de politiques publiques, mais permettent une prise de conscience de la transversalité des projets patrimoniaux, notamment en terme d'enjeu de développement et de stratégie internationale. « J.P. Charbonneau, conseiller technique de H. Chabert avoue la politique d'Espace Publics en panne et à renouveler au travers d'une politique innovante telle que la culture » 99 .

      En 1995, lorsque Raymond Barre arrive à la mairie de Lyon, il modifie les dénominations de ses adjoints : l'adjoint à la Culture devient adjoint à la Culture et au Patrimoine. C'est la première fois que le terme patrimoine est ainsi affiché à Lyon. L'évolution répond à la tendance générale évoquée ci-dessus et est l'aboutissement logique des différentes actions menées depuis les lois de décentralisation. Les acteurs tiers et en particulier les associations de valorisation du patrimoine attendent davantage d'implication municipale et ne se satisfont plus de mesure de protection. Les institutions responsables du patrimoine ne peuvent plus continuer à agir tel qu'elles le faisaient : elles doivent également communiquer. La réhabilitation de la Halle Tony Garnier met en évidence pour certains hommes politiques la nécessité d'afficher clairement le cadre et les objectifs relatifs aux actions menées. Le nouvel adjoint à la culture et au patrimoine devient ainsi l'interlocuteur privilégié au sein de l'organisation municipale. Relais important, notamment vis-à-vis des autres acteurs externes au réseau, cette nouvelle dénomination contribue à légitimer l'intervention municipale et à affirmer sa volonté d'action. L'espace de sens commun créé par les institutions évolue considérablement et s'adapte aux nouvelles attentes des populations.

      Cependant, si le terme patrimoine figure dans la dénomination du nouvel adjoint, la structure même du service demeure, dans un premier temps, identique et les moyens financiers alloués ne sont pas renforcés.

      

La communauté de politiques publiques constituée autour du patrimoine à Lyon

      La législation étatique s'impose donc aux politiques locaux. Elle crée deux conditions pour l'action : les pratiques patrimoniales locales sont élaborées et mises en oeuvre au sein de la communauté de politiques publiques d'une part, et d'autre part les démarches doivent répondre au souci multisectoriel qui vise à allier enjeux culturels et urbanistiques. Le contexte stratégique ainsi établi favorise la prise de conscience de nouveaux enjeux patrimoniaux, notamment pour la sphère économique et le développement du territoire. L'intérêt pour les caractéristiques territoriales se manifeste tant au niveau local que national. Les modalités de régulation entre ces deux niveaux institutionnels sont explicitement établies. Un troisième niveau institutionnel peut également participer à la production d'actions et politiques patrimoniales : les organismes internationaux organisés autour de l'UNESCO.


Chapitre 2 :  Logiques d'acteurs et processus d'inscription : le patrimoine local entre expertise et pouvoir politique

      Nous souhaitons ici compléter notre première analyse des rapports local/national et de la place du territoire au sein des mécanismes de jeu entre les niveaux institutionnels locaux, nationaux et internationaux. L'inscription au patrimoine mondial relève, en effet, du dispositif international de l'UNESCO. Les acteurs locaux, notamment « ceux qui savent » et « ceux qui décident et gèrent » sont alors confrontés à cet autre dispositif. L'analyse de la structure du « système UNESCO » révèle que les acteurs sollicités appartiennent aux deux mêmes catégories que ceux de la communauté de politiques publiques - acteurs politiques et experts du patrimoine. La procédure d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial renforce les modalités de fonctionnement français, occultant la perception du patrimoine des acteurs tiers. L'introduction d'un médiateur au sein de ce contexte d'action représente alors une opportunité de confrontation des trois types de perception du patrimoine et d'appropriation différente du territoire.


1. Le dispositif international conforme à la communauté de politiques publiques locale

      Le dispositif créé par l'institution internationale présente une organisation similaire à celle de la communauté de politiques publiques présentée ci-dessus. Construit autour de l'UNESCO, acteur politique, il s'appuie sur les compétences techniques d'organismes internationaux périphériques. Enfin, il s'adresse aux Etats parties 100  auxquels il reconnaît un pouvoir décisionnel et une capacité d'expertise. Les acteurs susceptibles d'intervenir dans ce contexte d'action appartiennent également aux catégories d'acteurs suivantes : « ceux qui décident et gèrent » - UNESCO, Etat partie - et « ceux qui savent » - organismes techniques et Etat partie.


L'UNESCO : acteur central du dispositif

      La procédure d'inscription au patrimoine mondial de l'humanité s'inscrit dans un système international centré autour de l'UNESCO. L'organisme résulte d'une Convention 101  que les Etats peuvent ratifier ; ils entrent ainsi dans le système de l'organisation internationale. Dans ce cadre, la culture et en particulier le patrimoine permettent de développer du lien social, créer des identités, s'inscrire dans l'histoire... Le concept de « patrimoine international » est un des outils de l'UNESCO pour développer la solidarité internationale.

      La Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO le 16 novembre 1972 102 , détermine le système articulé autour de la notion de patrimoine mondial. Le texte réunit, dans un même document, les notions de protection de la nature et de préservation des sites culturels et précise la mission essentielle de l'organisme intergouvernemental dans ce domaine : « identifier le patrimoine culturel et naturel de valeur universelle exceptionnelle dans le monde entier et en assurer la protection grâce à la coopération internationale » 103 . La Convention détermine l'espace de sens commun et le contexte stratégique dans lesquels prendra place toute action relative à des biens ou sites du patrimoine de l'humanité. Elle précise chacune des notions auxquelles se réfèrent les acteurs : caractéristiques des sites concernés, notions de « patrimoine universel », « patrimoine culturel et naturel », etc. Elle établit ainsi des schèmes cognitifs, un sens commun qui permet de caractériser une situation donnée et de la comparer à d'autres. Enfin, elle identifie les partenaires, les rôles et missions de chacun par rapport à son propre patrimoine : elle fournit ainsi aux individus des procédures types d'action, des règles de comportement. Définissant des normes, des valeurs et des types d'actions, l'UNESCO constitue bien une institution au sens où l'entendent March et Olsen 104 .

      Dans le domaine du patrimoine, la Convention de 1972 charge l'UNESCO de missions que nous avons découpées en cinq fonctions. Elles sont complémentaires des actions que peuvent mener les Etats et incitent à appréhender le patrimoine d'abord d'un point de vue culturel.

La première fonction concerne les personnes et institutions extérieures au système. Elle doit en premier lieu promouvoir la Convention et convaincre le plus possible du bien fondé de sa ratification 105 . Chaque année, de nouvelles orientations de promotion du texte sont actées lors de l'Assemblée générale de l'UNESCO.
La seconde est une fonction de veille vis-à-vis de ses membres : elle encourage les Etats signataires à identifier les sites à caractère exceptionnel, à les inscrire et surtout à les protéger. Les incitations sont très discrètes en Europe.
La troisième fonction relève d'une mission de solidarité : l'UNESCO apporte une aide technique lorsque certains sites le demandent et propose une assistance d'urgence (notamment pour les sites en péril). Elle souhaite, également, favoriser la sensibilisation au public et l'implication des populations locales dans la protection du patrimoine.
Enfin, l'UNESCO développe la coopération dans le domaine du patrimoine en organisant des colloques et surtout en incitant à la création de réseaux entre sites inscrits, tel que l'Organisation des Villes du patrimoine Mondial (OVPM) 106 .

      Cinq fonctions de l'UNESCO

      Pour mener à bien ces missions, l'organisation s'est dotée de structures particulières. Les rôles et missions sont identifiés et précisés à chacune des instances 107 .

      L'UNESCO est donc avant tout une organisation politique. Son organisation et ses fonctions lui permettent d'être en contact et parfois de participer aux réseaux d'acteurs politico-administratifs dans le domaine patrimonial. La communauté de politiques publiques lyonnaise travaille avec l'organisation internationale, en particulier le ministère de la Culture et ses représentants locaux. En outre, la personnalité de Raymond Barre facilite les relations sur la scène internationale, donc en particulier avec les membres du Comité du patrimoine mondial.

      Le système UNESCO vient donc compléter et accentuer le cadre précédemment décrit. Le troisième type d'acteur est également absent du système UNESCO et l'organisation internationale n'instaure pas de dialogue possible avec « ceux qui jouissent » du patrimoine. Ces derniers peuvent cependant avoir un accès indirect à l'UNESCO et à la communauté de politiques publiques par l'intermédiaire d'organisations périphériques. L'UNESCO détient, en effet, sa légitimité technique en particulier de deux autres organismes internationaux.

      

Mécanisme de l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial.


Les structures périphériques de l'UNESCO : relais potentiel pour le local

      L'institution UNESCO ne peut gérer à elle seule toutes les missions qu'elle s'est fixées dans le domaine du patrimoine : elle possède certes une légitimité politique, mais ne peut s'appuyer sur des compétences techniques. Aussi fait-elle appel à d'autres institutions internationales soit pour l'aider dans ses tâches, soit pour légitimer ou appuyer certaines actions 108 . Le Centre international d'études pour la conservation et la restauration des biens culturels (ICCROM) 109  et le Conseil international des Monuments et des sites (ICOMOS) participent ainsi à la création d'un espace de sens commun autour des notions de protection et conservation partagées par les trois type d'acteurs.

      L'ICCROM a défini en premier les notions qui structurent aujourd'hui l'espace de sens commun du système international lié au « patrimoine de l'humanité ». Elle bénéficie de la légitimité technique, puisque parmi ces cinq types d'activités figurent la formation - en particulier pour les professionnels - et la recherche - le laboratoire de l'ICCROM est un lieu de références et de ressources pour les experts de la conservation.

      Le Conseil international des Monuments et des sites (ICOMOS) fondé en 1965 110  participe lui aussi à la création de la dimension cognitive du système. Son principal objectif est la promotion de la doctrine et des techniques de la conservation : les chartes et normes en matière de patrimoine sont en général élaborées sous l'égide de l'ICOMOS. Cet organisme non gouvernemental est un organe consultatif de l'UNESCO : un contrat lie les deux institutions 111 . L'ICOMOS prépare l'expertise des dossiers d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial 112 . Il bénéficie effectivement, contrairement à l'UNESCO, d'experts du patrimoine dans sa structure (architectes, urbanistes, historiens, archéologues...). Comme l'ICCROM, il peut s'appuyer sur sa légitimité technique. En outre, il bénéficie du caractère d'indépendance vis-à-vis des candidats à l'inscription : ce n'est pas une structure intergouvernementale.

      Si ces deux institutions participent au système UNESCO, elles sont également en contact direct avec le patrimoine territorial, en particulier pour les missions d'expertise. Leurs interlocuteurs privilégiés au plan local sont les acteurs techniques - architectes, urbanistes, etc. Cependant le rôle des associations de défense du patrimoine est, selon un membre de l'ICOMOS, « fondamental dans la connaissance et donc la gestion du patrimoine » 113 . Leur attention vis-à-vis des acteurs qui « vivent le patrimoine au quotidien » est importante. Ainsi l'ICCROM développe-t-il des campagnes d'information et de sensibilisation. Ces manifestations ont lieu indépendamment de toute procédure d'inscription au patrimoine mondial et participent de la sensibilisation la plus large possible souhaitée par l'ICCROM. En outre, l'organisation de l'ICOMOS permet des contacts privilégiés : l'ICOMOS international est relayé par quatre-vingt ICOMOS nationaux, instances représentatives plus proches des acteurs locaux. Les jeux de relations entre « ceux qui décident et gèrent » et « ceux qui savent » prennent place, au plan international, dans l'espace créé par ces trois organisations internationales. Les mécanismes d'échanges avec le troisième type d'acteurs ne sont définies ni par le cadre national, ni par les instances internationales ; l'ICCROM et l'UNESCO offrent des passerelles éventuelles. Nous ne pouvons pour autant parler d'opportunité d'action pour les acteurs tiers, puisque l'assistance réelle offerte par ces organismes demeurent soumise au filtre politique de la nation concernée et de l'UNESCO.

      L'interlocuteur officiel de ces organismes demeure, en effet, l'Etat, en particulier le ministère de la Culture pour la France. Les relations avec le terrain sont donc soumises au filtre étatique. La configuration ainsi imposée par les institutions internationales contribue à faire perdurer les relations hiérarchiques centre-périphérie du système administratif français. Ce type de rapport est « rendu possible non seulement par « la tradition française » d'un Etat fortement centralisé, mais aussi et surtout par la non moins spécifique caractéristique du champ culturel [et donc patrimonial], qui est en France très fortement centralisé » 114 .


L'Etat, seul représentant officiel du local dans ce dispositif

      Dans le système ainsi défini l'Etat joue un rôle particulier. Son statut d'Etat partie lui permet de se prévaloir d'une légitimité politique et décisionnelle - la structuration de l'organisme gouvernemental crée cette situation. Le « système UNESCO » n'intervient pas dans la gestion nationale, l'Etat conserve donc ses prérogatives techniques et cumule ainsi en partie les conceptions de « ceux qui savent » et de « ceux qui décident et gèrent ».

      Le patrimoine est, en France, un domaine d'intervention publique rattaché au ministère de la Culture. La Direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) regroupe les sous-directions des Monuments Historiques, de la qualité des espaces et de l'architecture, la documentation, l'inventaire et les études et la sous-direction de l'archéologie. Au sein de ce service d'administration centrale, une personne est chargée de suivre les dossiers proposés à l'inscription sur la Liste du patrimoine de l'UNESCO. Il ne possède pas de budget propre aux inscriptions au patrimoine mondial. Les services déconcentrés du ministère (DRAC, service départemental de l'architecture et du patrimoine) proposent une aide à l'élaboration de ces dossiers et peuvent apporter éventuellement des crédits 115 . En outre, les compétences des Architectes des Bâtiments de France sont également mobilisées dans les procédures liées au patrimoine 116 . Les services déconcentrés agissent toujours sous couvert du Préfet, garant de l'Etat.

      Ainsi la DAPA, interlocuteur officiel de l'UNESCO, n'a-t-elle pas de relation directe avec les acteurs locaux. Les échanges d'informations et de requêtes transitent par les services déconcentrés. Conscients d'être le relais entre les instances internationales et le niveau local, les services du ministère de la Culture sont également, selon les agents de la DAPA, garants des principes de la Convention de 1972 au plan local.

« Nous avons signé la Convention de 1972, nous devons donc être à même de répondre à ce qu'elle demande. Or cette convention se trouve être aujourd'hui dévoyée de ses objectifs premiers : protection du patrimoine, solidarité et transmission patrimoniale... C'est aujourd'hui devenu un label pour le tourisme. Nous, ministère de la Culture et également ministère de l'environnement sommes très contents du coup d'arrêt que marque aujourd'hui le Comité du patrimoine mondial par rapport à toutes ces dérives » 117 .

      Cela se traduit par un essai de communication en France sur la démarche actuelle de l'UNESCO : freiner le nombre de sites inscrits et en particuliers en Europe 118 . L'attrait du label touristique est tel que les propositions d'inscription augmentent toujours plus et le ministère peine à freiner la tendance.

« Nous sommes submergés de demandes en France ! » 119 .

      L'appareil étatique apparaît ici non seulement comme le représentant du niveau local dans les institutions internationales, mais également comme le moyen pour ces instances de freiner les velléités du local. Ce rôle ambigu du ministère témoigne d'un ajustement difficile entre les deux modèles de développement de pratiques patrimoniales. Pour autant, ils se réfèrent tous les deux aux mêmes conceptions du patrimoine et occultent la vision et la perception que les « usagers du patrimoine » 120  peuvent avoir. En outre, et c'est l'objet du point suivant, le « système UNESCO » consolide les pratiques patrimoniales françaises.


2. La procédure d'inscription : centralisation et renforcement d'une filière politico-administrative

      Le « système UNESCO » ainsi décrit présente des caractéristiques similaires à l'organisation interne du secteur d'intervention patrimonial français. Nous allons maintenant analyser le processus d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial et constater que le contexte stratégique défini par l'institution internationale contribue à maintenir la répartition des pouvoirs entre les acteurs déjà identifiés localement.


L'Etat, nécessaire relais de la demande d'inscription

      L'Etat, interlocuteur officiel des organismes internationaux, est donc nécessairement impliqué dans la procédure de proposition d'inscription. Son rôle n'est pas de définir le contenu des dossiers, mais d'encadrer la procédure en tant qu'« expert » en amont et en aval du processus. L'approche culturelle et la légitimité de « ceux qui savent » et de « ceux qui décident et gèrent » sont ainsi renforcées.

      Une inscription sur la Liste du patrimoine mondial est précédée d'une inscription sur une liste indicative 121 . Cette dernière est réalisée par chaque Etat partie et transmise au Comité du patrimoine mondial. En France, la DAPA réalise la liste indicative.

« Nous avons constitué un petit Groupe de travail : conservateurs, professionnels du patrimoine, des gens avec lesquels nous avons l'habitude de travailler (c'est un groupe informel). A partir des connaissances et relations des DRAC et DIREN, nous avons une première liste informelle et lorsque les élus locaux font remonter l'information, toujours ou presque par l'intermédiaire des DRAC, nous inscrivons ces sites sur la liste indicative, nous la soumettons à la Commission supérieure des monuments et des sites pour qu'elle entérine les choix et enfin nous l'envoyons à l'UNESCO » 122 .

      Le groupe informel constitue le premier réseau mobilisé au cours du processus d'inscription. Les acteurs politico-administratifs interviennent donc dès l'amont. Les agents de l'administration centrale du ministère de la Culture coordonnent et s'appuient sur les connaissances des représentants locaux 123 . Ces derniers assurent également le relais entre les instances centrales et les élus locaux. La volonté politique locale est, en effet, fondamentale pour lancer la démarche. Le réseau ici mobilisé montre que subsistent au sein de la communauté de politiques publiques, des relations locales/nationales encore fortement construites selon le modèle de la Régulation croisée 124 . Aussi les acteurs locaux n'ont-ils de contact qu'avec les représentants de l'Etat au plan local.

« Ils [les acteurs locaux, notamment les élus] ne contactent jamais l'UNESCO. Soit ils sont sur la liste indicative et ils ont franchi une première étape, nous convenons de la préparation d'un dossier pour une date donnée. Soit ce site ne figure pas sur la liste indicative, deux possibilités : nous estimons qu'il n'a aucune chance d'être inscrit et nous laissons tomber, soit il peut être inscrit sur la prochaine liste indicative » 125 .

      Le ministère de la Culture demeure, dans son appréhension du secteur patrimonial très centralisateur. Nous constatons, de plus, que les représentants institutionnels des domaines urbanistique et touristique - qu'ils dépendent de l'Etat ou des collectivités locales - ne sont pas consultés au cours de cette première étape. La formation du premier réseau, interne au fonctionnement politico-administratif du secteur d'intervention culturel, témoigne de deux phénomènes. En premier lieu, la notion de patrimoine est ici appréhendée uniquement sous l'aspect culturel, alors même qu'elle est apparue au sein de l'Etat d'abord à travers le secteur d'intervention urbanistique. Une telle césure en amont de la démarche marque l'actualité des difficultés de structuration de l'Etat. Comme le mentionnent Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig, « les administrations d'Etat ont du mal à entrer dans une logique de désegmentation » 126 . A travers l'absence du volet touristique ensuite, « ceux qui jouissent » du patrimoine sont occultés. Ceci coïncide avec les propos mentionnés ci-dessus faisant état d'une utilisation « détournée du label UNESCO par le local » 127  : l'amont du processus s'inscrit entièrement dans une stratégie culturelle. La procédure établie par la Convention de 1972 ne prend, elle-même, pas en compte les acteurs tiers de la scène locale. Elle renforce des modalités d'actions verticales en même temps que des relations administration - élus.

« Chacun sait que, en France, tant que nous ne sommes pas passés par Paris, nous n'existons pas... Donc nous ne pouvons pas avancer seuls » 128 .

« Nous ne partons pas dans cette procédure si nous n'avons pas de demande formelle et officielle des élus locaux. Ce doit être une volonté politique affichée : les souhaits du monde associatif ne nous suffisent pas, d'ailleurs nous ne les voyons pas du tout en administration centrale. Nos interlocuteurs sont les élus » 129 .

      De même, les réactions et discours que nous pouvons entendre à Lyon quant au rôle effectif du maire de Lyon, Raymond Barre, à ce niveau 130  témoignent de la « verticalité des procédures d'affectation des ressources et de la coordination centralisée qu'elle impose [qui] explique le fort éloignement ressenti par rapport à « Paris » en même temps que la position clé qu'occupent tous les acteurs jouant des rôles de médiation aux différents niveaux d'action » 131 . Les acteurs locaux ne bénéficient que de peu d'autonomie dans les prémisses de la démarche.

      Le rôle de l'Etat est également important lors de la remise des dossiers. Les acteurs locaux remettent leur proposition au ministère de la Culture et celui-ci, après signature, les transmet à l'UNESCO 132 . La signature requise ne signifie pas pour autant que l'Etat modifie le contenu des dossiers ; cependant, dans certains cas, son positionnement lui permet de coordonner les différentes démarches du local. Ceci se produit notamment lorsque le site concerné s'étend sur plusieurs communes. L'étape essentielle entre local et national est l'inscription sur la liste indicative. Un agent de l'administration centrale du ministère nous assure ainsi que les dossiers sont remis sans modifications.

« Nous n'y touchons pas... Ce n'est pas notre rôle, en théorie il y a déjà eu de la coordination avec la DRAC et nous avons validé ensemble [ministère de la culture et Commission supérieure des monuments et des sites] la proposition d'inscription » 133 .

      Le cadre de la procédure d'inscription coïncide ainsi avec la répartition des pouvoirs et du travail telle que la définissent le ministère de la Culture et les relations local/national en France. Cependant, l'élaboration de la proposition n'est pas réalisée par les services du ministère, le local doit donc être capable de créer la mobilisation nécessaire à cette action.


La participation du niveau local : l'élaboration du dossier d'inscription

      Nous avons constaté que le contexte stratégique déterminé par les institutions internationales confortait les mécanismes de relations entre acteurs du patrimoine. La constitution des dossiers répond à une commande précise pour ce qui concerne le contenu. Les requêtes des instances internationales relèvent essentiellement de l'expertise et s'intéressent très peu aux aspirations de « ceux qui jouissent du patrimoine ». Cependant, les modalités pratiques de réalisation sont à l'initiative du local.

      Lorsque le ministre de la Culture propose officiellement à l'UNESCO l'inscription d'un site sur la Liste du patrimoine mondial, l'institution internationale, par l'intermédiaire de l'ICOMOS, transmet un formulaire d'inscription (un en anglais et un en français). Celui-ci présente tous les éléments que l'UNESCO souhaite voir figurer dans les propositions d'inscription 134 . Le contenu des dossiers est donc établi précisément. En procédant ainsi, l'UNESCO estime comparer les différentes propositions dans les meilleures conditions possibles et peut juger du contexte dans lequel s'établit la proposition.

« La forme du dossier nous importe peu, bien sûr c'est toujours un avantage qu'il soit très beau... Mais nous accordons surtout de l'importance aux éléments que nous mentionnons dans notre formulaire, et de plus en plus compte tenu de la multiplication des demandes d'inscription et de l'évolution du concept de patrimoine » 135 .

      Le formulaire indique également les conditions de dépôt des dossiers - le calendrier et les personnes concernées - et les modalités d'examen des dossiers. Les précisions ainsi établies par l'UNESCO contribuent indirectement à déterminer et répartir le pouvoir entre les différents acteurs mis en jeu au cours de la procédure au plan local : élus, associatifs et professionnels du patrimoine - architectes, urbanistes, conservateurs, DRAC, etc. Ainsi, la qualité de l'expertise exigée par le formulaire nécessite l'implication de spécialistes généralement absents des structures des collectivités locales - historiens, archéologues, etc. Un travail en coordination et concertation devient dès lors nécessaire. Les experts présents dans les instances internationales - ICOMOS ou ICCROM - et au ministère de la Culture - notamment les Architectes des Bâtiments de France - se révèlent alors être des appuis très importants : leurs compétences techniques sont complétées par leur connaissance du système UNESCO, de ses exigences et particularités. L'ICOMOS propose ainsi dans le cadre de l'élaboration du dossier d'inscription une assistance technique et une expertise 136 .

« Les acteurs d'un pays peuvent nous consulter à leur initiative : soit venir consulter des dossiers déjà réalisés, que nous conservons au centre de documentation, soit en demandant l'aide d'un expert » 137 .

      Le contexte stratégique ainsi créé - par le système UNESCO et par la structuration en communauté de politique publique - occulte ainsi complètement les acteurs susceptibles de « vivre le patrimoine » 138 . Le raisonnement inhérent à une telle démarche porte ici davantage sur les objectifs - l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial - que sur ses conséquences.

      Les modalités pratiques de conception relèvent entièrement des acteurs locaux. Ces derniers peuvent le réaliser eux-mêmes - services techniques de la (des) collectivité(s) locale(s), mobilisation des différents membres de la communauté de politiques publiques - ou le faire sous-traiter par un bureau d'études privé. Le coût financier des démarches est à la charge des collectivités locales, les DRAC peuvent éventuellement intervenir 139 . Dès lors, la mobilisation de la communauté de politiques publiques dépend de sa volonté et de sa capacité à assumer les risques et coûts - notamment financiers - de la procédure. Les acteurs locaux ne maîtrisent pas, en effet, le processus de décision. Celui-ci relève d'un examen technique et du filtre politique de l'UNESCO. Le travail local vise donc à présenter les rapports entre les trois types d'acteurs sur le site : la décision est en effet le résultat d'une observation précise des fonctionnements du territoire.


La procédure de décision : le local observé à la loupe

      Nous avons découpé le processus décisionnel en deux temps. Le premier est un examen technique du site, réalisé par l'organisme consultatif ICOMOS : l'observation du territoire local porte autant sur ses caractéristiques physiques que sur le fonctionnement économique et social. Le second correspond au filtre politique de l'institution internationale. Nous constatons ainsi que le territoire est un enjeu entre experts du patrimoine et « ceux qui décident et gèrent ».

      L'UNESCO reçoit les propositions d'inscription de l'Assemblée générale de l'année n au plus tard le 1er juillet n-1. Elle les transmet à l'ICOMOS, chargé de réaliser une expertise et de rédiger des recommandations pour le jury de l'UNESCO 140 . La fiche d'évaluation établie par l'organisation non gouvernementale s'appuie sur trois examens réalisés à partir des critères de sélection 141  adoptés par l'organisme intergouvernemental. Le premier examen est une mission sur le site susceptible d'être inscrit. Un membre de l'ICOMOS - expert dans les domaines de la restauration et la conservation des sites -, étranger à l'Etat partie, se déplace sur le site 142 . La collectivité locale doit mettre à sa disposition les éléments qu'il souhaite voir. Ainsi à Lyon, un expert bulgare a travaillé huit jours dans la ville pour examiner chaque point du dossier précisément.

« Il avait tout examiné et le troisième jour, il a demandé à voir le POS, parce qu'il estimait que nous aurions dû l'envoyer. Or dans le nord du Site Historique, il a découvert un tout petit coin qui n'était pas suffisamment protégé par rapport à la demande que nous faisions. Donc nous avons fait les modifications nécessaires. Mais c'est un bel exemple de précision du travail de l'ICOMOS » 143 .

      L'ICOMOS, organisme technique rencontre a priori l'ensemble des acteurs concernés par la proposition d'inscription. Dans les faits, il est en premier lieu reçu par les élus locaux et les institutionnels de la scène publique locale, les maîtres d'oeuvre des dossiers d'inscription. Ces derniers organisent toute sa visite.

      L'expert rédige, par la suite, un rapport : il mentionne les principales caractéristiques juridiques, le plan de gestion du site, les travaux de restauration existants, les projets et précise, s'il y a lieu, le contexte relationnel avec des acteurs tiers - notamment les associations de défense du patrimoine. Ce premier bilan est ensuite confronté au deuxième examen : une évaluation à partir du dossier écrit. Elle est préparée par des spécialistes de l'ICOMOS international à partir des particularités des sites déjà inscrits et des évolutions des concepts patrimoniaux, en particulier au sein des trois institutions UNESCO, ICOMOS, ICCROM. Enfin le troisième examen correspond à la consultation de personnes spécialisées dans le type d'inscription requise. Ce peut être des architectes, des universitaires, etc... qui apportent des compléments notamment sur la valeur universelle du site.

      Les trois examens techniques permettent ensuite la rédaction d'une fiche d'évaluation : l'objectif est de caractériser le site à travers une expertise et des recommandations collégiales adressées, notamment aux acteurs locaux via les instances internationales 144 .

« Ce sont à la fois des recommandations pour le choix de l'UNESCO, mais aussi pour la suite, la gestion du site susceptible d'être inscrit. Mais nous ne les formulons pas directement pour les acteurs locaux » 145 .

      Les experts de l'ICOMOS analysent méthodiquement toutes les caractéristiques du local. Ils sont les premiers à envisager - officiellement - des suites à la démarche patrimoniale. Les procédures employées montrent cependant que les organismes internationaux ne se positionnent pas en face d'acteurs, mais en face d'objets à expertiser. Le rôle de l'organisation politique vient consolider cet état de fait : dans la suite du processus décisionnel, le local n'est perçu qu'à travers la vision experte de l'ICOMOS.

      L'examen technique permet une présélection des dossiers. Toutes les propositions sont transmises au Centre du patrimoine mondial de l'UNESCO avec les fiches d'évaluation 146 . Le bureau du centre du patrimoine mondial décide de recommandations destinées au jury de l'UNESCO. La deuxième étape - sélection du Bureau - constitue davantage un filtre institutionnel. Les membres de ce bureau ne sont pas des spécialistes, ils représentent l'UNESCO, organisme intergouvernemental. Nous pouvons donc qualifier cette étape d'examen politique des dossiers.

      Nous constatons, à travers cette procédure, que l'examen technique est important, si ce n'est fondamental dans le processus décisionnel. Les relations entre ICOMOS - organisme « qui sait » - et UNESCO - organisme qui « gère et décide » - sont à l'image des relations entre experts et acteurs décideurs de la scène publique locale : les enjeux de pouvoir sont importants et occultent en grande partie la prise en compte des acteurs locaux - respectivement des acteurs tiers. Le processus d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial contribue ainsi à maintenir une forte dichotomie entre les acteurs experts et/ou décideurs et les acteurs tiers. Cependant, les possibilités d'accès au système UNESCO, notamment grâce aux organismes périphériques peuvent constituer des opportunités d'action pour les acteurs « qui jouissent du patrimoine » et souhaitent participer à l'action collective.


3. La volonté associative lyonnaise à l'assaut du dispositif international

      Le « système UNESCO » et l'organisation politico-administrative française dans le domaine patrimonial définissent des cadres, des lieux et des modalités de régulation et ajustement entre les experts et les décideurs. Le troisième type d'acteurs n'a cependant pas de place définie et les passerelles de communication et de prise en compte des aspirations de « ceux qui vivent le patrimoine » - habitants, touristes, associations, privés, etc. - sont très peu développées. Une association lyonnaise, la Renaissance du Vieux Lyon (RVL), va, toutefois, accéder, dans notre cas, progressivement aux lieux de négociations, définition et mise en oeuvre d'actions patrimoniales au plan local. L'arrivée d'un médiateur, issu de « ceux qui jouissent du patrimoine » et légitime tant auprès de « ceux qui savent » que de « ceux qui décident et gèrent », va permettre de confronter les trois conceptions du patrimoine et d'établir les conditions conjoncturelles de mise en place d'action collective.


La Renaissance du Vieux Lyon : de la défense à la valorisation du patrimoine

      La Renaissance du Vieux Lyon est une association loi 1901 fondée en 1946 par des habitants du Cinquième arrondissement de Lyon. Ils sont préoccupés par la préservation et la réhabilitation des bâtiments, l'aménagement urbain et l'évolution sociale du quartier du Vieux Lyon, et le contexte de démolition quasi systématique pour cause d'insalubrité les mobilise. Son objectif premier est de « sauvegarder le patrimoine culturel de la rive droite de la Saône » 147 . A ce titre, elle appartient aux acteurs « qui jouissent du patrimoine » selon la typologie définie plus haut.

      En 1958, une nouvelle Renaissance du Vieux Lyon voit le jour. Elle fédère les premières initiatives de sauvegarde et de mise en valeur du patrimoine : les associations du quartier du Vieux Lyon s'organisent. Au cours des années suivantes, l'association se mobilise pour la défense du quartier face aux grands projets du maire Louis Pradel 148 . Le classement du Vieux Lyon comme secteur sauvegardé le 12 mai 1964 couronne leurs actions 149 . Progressivement, les acteurs institutionnels locaux se doivent de considérer le monde associatif comme interlocuteur et sollicitent la participation de la RVL pour le suivi social et architectural de certaines réhabilitations, l'avis des bénévoles de cette association lors de la révision du plan d'occupation des sols ou encore pour des permis de construire 150 .

      La Renaissance du Vieux Lyon réussit à émerger rapidement au sein du système d'acteurs politico-administratifs grâce aux particularités de ses membres. Sensibilisés par la mise en valeur du patrimoine, les membres fondateurs sont « des jeunes dynamiques bien impliqués dans la vie économique et médiatique lyonnaise » 151  : la plupart sont journalistes, spécialistes en communication... Ils maîtrisent ainsi également le vocabulaire et le discours de « leurs adversaires » 152 .

      Aujourd'hui, la RVL poursuit son objectif initial de valorisation du patrimoine, met en avant les difficultés rencontrées ou à venir pour la préservation de la qualité de vie du quartier. Elle est un relais entre la population du quartier et les acteurs institutionnels, en même temps qu'elle s'efforce de mobiliser les uns et les autres sur les problèmes émergents. Elle est l'association de référence en matière de patrimoine dans l'ensemble de la ville : tous les acteurs que nous avons rencontrés ont, à un moment ou un autre, mentionné ses actions. Les cinquante ans d'existence et de batailles urbanistiques ont permis une certaine reconnaissance de l'association au sein de la scène publique locale. On retrouve dans les discours des membres de cette association une problématique par le territoire, les logiques qui permettent de définir des espaces - vécu, social... - et les dialectiques associées - préservation, rivalité... Elle bénéficie ainsi d'une écoute plus attentive des acteurs politico-administratifs. Sans en être un acteur à part entière, elle a des contacts étroits avec la communauté de politiques publiques patrimoniale. Certains de ses membres ont, en effet, su étendre son champ d'action au-delà du seul Cinquième arrondissement. Ils ont perçu que « la vision locale du territoire ne peut avoir de sens, et de validité auprès des administrations, si elle n'est consacrée dans une unité de vue au delà des spécificités locales » 153 . C'est ainsi qu'ils vont avoir accès à certains réseaux de médiation politique.

      L'entrée de l'association dans la médiation politique.

      Les positions des membres et leur détermination leur permettent d'accéder aux sphères politiques, financières et technocratiques. Certains membres jouent un rôle primordial dans le rapport aux acteurs institutionnels : c'est notamment le cas de Régis Neyret. Sa présence systématique lors des grands enjeux urbains, en particulier dans le quartier du Vieux Lyon, permet aux acteurs politiques de recourir à lui pour mener des actions patrimoniales locales et lui assure ainsi un rôle de médiateur entre les trois conceptions du patrimoine à Lyon.

      Il est l'un des membres fondateurs de la Renaissance du Vieux Lyon, dont il a été président de 1961 à 1964. Journaliste économique et culturel 154 , il s'est mobilisé durant toute sa carrière pour la valorisation du patrimoine. Ainsi depuis 1975, il écrit régulièrement des articles pour attirer l'attention des uns et des autres sur tel ou tel fait ou encore pour dénoncer de grands projets tel que la destruction de la Grande Côte sur les Pentes de la Croix-Rousse 155 . Il est également Président de Patrimoine Rhônalpin, fédération d'associations de Rhône-Alpes, en relation avec des associations de même type à l'étranger. Cette nouvelle fonction lui permet de rencontrer des responsables et de développer son idée d'inscription au patrimoine mondial :

« Nous avions notamment des relations avec le maire de Québec, président de l'Organisation des villes du patrimoine mondial. Nous l'avions rencontré un an avant l'arrivée de Raymond Barre au pouvoir. Je me suis dit que ce serait intéressant d'essayer de poser une candidature à l'UNESCO » 156 .

      Ses nombreuses prises de position, mobilisations pour le respect architectural et la mise en valeur du patrimoine lyonnais ainsi que sa présence au sein du milieu de la presse lui ont valu une renommée de « Monsieur Patrimoine » 157  dans la ville. En 1987, Henri Chabert, alors adjoint à la culture de la ville de Lyon, fait appel à lui pour la restauration de la Halle Tony Garnier : durant deux ans, Régis Neyret est le responsable (« délégué général ») de cette restauration 158 . C'est sa première entrée parmi les acteurs municipaux.

      En 1990, l'Hôtel de ville le sollicite de nouveau pour piloter le programme de création de la ZPPAUP des Pentes de la Croix Rousse en tant que chargé de mission. Il s'agit de mettre en accord ce nouveau document avec le POS. Les négociations n'étaient pas simples et le recours à une personne « de confiance » 159  pour les deux parties permet de poursuivre la procédure.

« Il y a de nombreuses associations sur les Pentes et elles étaient incapables de se mettre d'accord, ils ont donc fait appel à une personne en mesure de faire discuter les gens » 160 .

      Le rôle joué par Régis Neyret à cette occasion relève de la médiation : il représente en partie le volet institutionnel (c'est l'hôtel de ville qui fait appel à lui) et bénéficie de son titre de « Monsieur Patrimoine » pour inciter les acteurs du quartier à venir discuter. Au cours de ces deux missions, il prend connaissance du fonctionnement interne de la municipalité lyonnaise par rapport au patrimoine. Il est alors convaincu qu'une « véritable structure vouée à la gestion du patrimoine serait nécessaire » 161 . Il essaie de mobiliser les élus sur cette problématique. L'impact est d'autant plus important qu'il recourt à son étiquette médiatique : il écrit des articles pour expliquer les enjeux liés au patrimoine et à une meilleure organisation institutionnelle face à ces problématiques.

« Cette idée rencontre d'autant plus d'écho que certaines villes telles que Marseille ou Grenoble sont en avance sur Lyon : des services existent dans l'une et l'autre, dont la mission principale est la gestion du patrimoine urbain. » 162 

      Sa position particulière, en tant qu'interlocuteur privilégié du cercle politique lyonnais, permet d'initialiser un travail de mobilisation tel que le définissent Cobb et Elder 163 . Régis Neyret s'appuie sur certains acteurs politiques, notamment Jacques Moulinier, ancien adjoint à l'urbanisme. Il réussit ainsi à amener la notion de patrimoine au sein des préoccupations de la municipalité : le titre d'« adjoint à la culture et au patrimoine » remplace désormais celui d'« adjoint à la Culture » à la Ville de Lyon.

      La Renaissance du Vieux Lyon, grâce notamment à la personnalité de Régis Neyret, accède ainsi aux lieux du pouvoir politique. Les revendications sont directement transmises et ce n'est plus seulement l'association qui sollicite les élus, mais également les élus qui cherchent l'appui de médiateurs auprès du monde associatif.


Le médiateur et la décision municipale : influence réciproque.

      Le médiateur réussit, au cours de ces différentes fonctions, à progressivement amener une réflexion patrimoniale différente au sein de la municipalité lyonnaise. De ces missions ponctuelles auprès de la municipalité à la décision politique d'une proposition d'inscription à l'UNESCO, la réflexion bénéficie de l'influence réciproque du médiateur et de la municipalité, plus particulièrement du maire de Lyon.

      Le changement de municipalité est ainsi favorable à une nouvelle perception du patrimoine de la part de « ceux qui décident et gèrent ». En 1995, l'organisation municipale évolue en effet. Raymond Barre, nouveau maire de la ville, nomme un adjoint à la culture et au patrimoine, Denis Trouxe. Ce dernier ne s'estime pas suffisamment mobilisé par le thème patrimonial pour assumer seul cette tâche.

« Nous n'étions pas assez au fait des choses pour travailler sur ce dossier et Régis Neyret connaît bien tout le domaine, nous avons donc fait appel à lui » 164 .

      On propose à Régis Neyret de gérer le volet Patrimoine du service de la ville. Cela ne correspond pas à un poste statutairement défini. Ses fonctions et rôles n'apparaissent nul part 165 .

« J'ai eu une sorte de fonction officieuse, non rémunérée auprès de Denis Trouxe pour suivre les problèmes du patrimoine » 166 .

      De plus, la gestion du patrimoine n'a jamais réellement existé à Lyon, carte blanche est donc offerte au nouveau « chargé de mission ». Il va ainsi pouvoir exercer pleinement son rôle de médiateur entre les aspirations du milieu associatif sensibilisé par le patrimoine et le monde politico-administratif local et enclencher une réflexion sur une politique de valorisation du patrimoine - au sens patrimoine culturel - au sein même de l'organisme municipal.

« Cette mission m'a mis au bon endroit au bon moment et il s'est agi de réfléchir à une politique spécifiquement de valorisation du patrimoine au sens patrimoine culturel » 167 .

      Régis Neyret, comme les membres de la RVL appartient à la catégorie d'acteurs « ceux qui jouissent du patrimoine », et se situe également maintenant au sein de « ceux qui décident et gèrent ». C'est la première fois que ces deux types d'acteurs établissent une collaboration aussi proche : l'émergence des prochaines actions patrimoniales pourra ainsi se nourrir des aspirations de « ceux qui vivent le patrimoine ».

      Lorsque Raymond Barre prend ses fonctions en mai 1995, il demande à chacun des services de la ville de réfléchir à ses objectifs propres, en particulier à ceux qui seront susceptibles d'apparaître dans le Plan de mandat du nouveau maire. La réflexion concernant le patrimoine urbain est donc portée par Denis Trouxe et Régis Neyret. La proposition des deux hommes s'appuie sur des initiatives et idées de la communauté de politiques publiques créée autour du patrimoine. En cette année 1996, la DRAC travaille à la restauration de certains monuments, le nouveau conservateur du Musée Gadagne essaie de mettre en place un programme de réhabilitation, des associations de valorisation du patrimoine mobilisent toujours plus et en particulier la RVL progresse dans son idée de proposition d'inscription sur la Liste du Patrimoine mondial. Régis Neyret connaît personnellement chacune des personnes mobilisées par ces différents projets. Il relaie alors auprès de Denis Trouxe, lors de l'élaboration de leur proposition, les différentes idées. La proposition repose ainsi sur quatre grands points : la restauration des monuments historiques abîmés, la restauration du musée Gadagne, une réflexion sur la Maison du Chamarrier et enfin la proposition d'inscription au patrimoine mondial du quartier du Vieux Lyon. Ces initiatives sont susceptibles de faire intervenir des partenariats différents : des coopérations avec l'Etat sont envisagées par exemple pour les restaurations de monuments historiques et du musée Gadagne. Raymond Barre est favorable à l'ensemble de la proposition. Il est en outre particulièrement sensible au dernier point, l'internationalisation de la ville est en effet une de ses ambitions. La reconnaissance d'un quartier de Lyon par un organisme international lui apparaît donc de très bonne augure.

« La volonté de Raymond Barre de faire rayonner Lyon sur le plan international a pesé sur le fait que, lorsque j'ai proposé l'idée d'une inscription, il a réagi tout de suite en disant « L'UNESCO, c'est un bon truc... ». En fait, l'idée arrivait à un moment où la municipalité était prête à recevoir ce type de message » 168 .

      Nous constatons que les motivations, vis-à-vis de l'inscription, de Raymond Barre et du médiateur diffèrent : le premier en attend une reconnaissance en terme de rayonnement de la ville, le second y voit une « victoire » dans la quête de valorisation du patrimoine. Cette différence pèsera par la suite sur l'implication et les réactions de l'un et l'autre au cours de la procédure. Régis Neyret réussit ici une partie de son pari : l'idée d'une inscription au patrimoine de l'Humanité du Vieux Lyon est acceptée par les acteurs institutionnels locaux. Celui-ci a, en premier lieu, insufflé l'idée au sein de la RVL, sensibilisé les membres et ainsi créé une première dynamique et visibilité du projet. Son statut officieux de « chargé de mission » à l'hôtel de ville lui permet d'exercer pleinement le rôle de médiateur tel que le définissent Cobb et Elder 169 . Il s'appuie alors sur les structures concernées - ici le service de la Culture et du Patrimoine - et sur la recherche d'alliances - associer cette idée aux autres actions patrimoniales en cours, notamment avec le nouveau conservateur du Musée Gadagne - pour susciter une réaction des acteurs politiques. Le projet se transforme petit à petit et surtout s'inscrit dans une dynamique plus générale, orientée notamment sur le rayonnement international de la ville, justifiant l'implication des acteurs politico-administratifs. A ce stade, aucune démarche de terrain n'a été effectuée : pas de contact avec d'autres associations du Vieux Lyon, avec la population, avec le ministère de la Culture ou l'UNESCO. Il s'agit de l'idée du terrain relayée grâce à un médiateur au sein de la municipalité lyonnaise et inscrite dans le plan de mandat du nouveau maire en 1996. Mais la volonté politique est née et il est maintenant possible de solliciter le dispositif UNESCO.

      La motivation associative rencontre donc un climat institutionnel propice au lancement de la démarche. L'accès d'un médiateur à la communauté de politiques publiques locale a particulièrement favorisé l'initiative. Mais la figuration de cet objectif dans le plan de mandat de Raymond Barre n'est cependant pas suffisante pour que le projet prenne véritablement forme. Deux démarches parallèles doivent maintenant se développer : le déclenchement de la filière politico-administrative internationale et la mobilisation d'une maîtrise d'oeuvre locale.


Chapitre 3 : De la mise sur l'agenda municipal à la prise de décision : l'affirmation de nouveaux acteurs locaux

      Nous nous attachons ici, à travers l'étude des modalités de réalisation des dossiers d'inscription, à évaluer deux éléments : les conditions et les facteurs de la participation d'acteurs locaux à la démarche d'une part, et d'autre part la forme de cette participation dans le contexte d'une communauté de politiques publiques bien établie. Ce deuxième élément nous permettra alors d'émettre des hypothèses quant aux relations et à l'influence réciproque entre les différents niveaux local, national et international.


1. Les difficultés de structuration des acteurs locaux autour du projet.

      Il s'agit donc d'analyser ici les facteurs de mobilisation des acteurs institutionnels locaux et les processus d'émergence de groupes actifs à partir des réseaux que les acteurs sont en mesure de mobiliser. Nous nous intéresserons ainsi aux éléments qui permettent à un médiateur d'agir au sein d'arènes de débat politique, et au « travail » politique qui fait qu'un nouveau groupe peut participer à l'élaboration d'une action publique locale.


Une capacité de mobilisation locale limitée

      Le plan de mandat de Raymond Barre présente une stratégie patrimoniale en quatre points, le quatrième volet portant sur l'inscription du quartier du Vieux Lyon au patrimoine mondial. Cette proposition est inhérente à la présence d'une personnalité du monde associatif dans un des services de la ville. S'il a déjà joué des rôles de médiation au sein de la communauté de politiques publiques, Régis Neyret n'en est pas pour autant un membre légitime. La mobilisation des acteurs locaux sur le projet est donc difficile et l'implication de la communauté de politiques publiques demeure faible.

      En premier lieu, l'adhésion du service de la Culture et du Patrimoine apparaît purement formelle. Rien n'est mis en place au sein de cette structure pour enclencher les démarches.

« Personne à la mairie ne connaissait le déroulement de la procédure, ni même ne savait trop les implications. C'était un projet, mais ils ne savaient rien de ce qu'il signifiait ! Alors, évidemment personne ne se jetait à l'eau... » 170 .

      Deuxièmement, la ville de Lyon demeure discrète sur le projet, particulièrement vis-à-vis de la communauté de politiques publiques.

« Nous [DRAC] n'avons eu connaissance de ce projet que très tard, alors que les démarches étaient déjà bien engagées et le travail de terrain commencé » 171 .

« Personne ne nous [Agence d'urbanisme] a dit exactement ce que souhaitait la ville. Nous avons été associés tardivement à l'histoire... » 172 .

      Ainsi, personne ne prend en charge l'initiative de la démarche. Les ressources nécessaires à l'élaboration d'une proposition d'inscription sont, pourtant, présentes au sein de la communauté de politiques publiques : compétences techniques, légitimité politique et accès au système international. Cet état de fait témoigne d'un réseau peu ouvert aux initiatives extérieures et pose quelques interrogations quant au projet lui-même. Si la mobilisation demeure aussi faible, n'est-ce pas par méconnaissance des enjeux liés à une inscription ? La communication au sein même de l'organisation municipale n'est-elle pas à remettre en cause ? Pour se mobiliser, l'acteur doit en effet trouver un intérêt au projet, donc le connaître. Si la présence d'un médiateur a permis la mise sur l'agenda systémique d'une proposition d'inscription à l'UNESCO, elle n'est pas suffisante pour que ce projet soit inscrit dans l'agenda institutionnel et mobilise les acteurs « traditionnellement partenaires des actions patrimoniales » 173 . Il devient alors nécessaire de travailler différemment et de s'appuyer sur d'autres ressources.

      L'idée initiale d'inscription du Vieux-Lyon sur la Liste du patrimoine mondial ne recueille pas l'adhésion souhaitée parmi les acteurs du domaine culturel. Le médiateur a, face à lui, des acteurs « qui décident et gèrent », davantage « sensibles » 174  aux critères économiques. Puisqu'il ne réussit pas à obtenir d'engagement à partir d'une perception d'abord culturelle du patrimoine, il recourt à des facteurs de mobilisation se référant aux usages touristiques d'une inscription. Le cinquième arrondissement lyonnais est le quartier le plus touristique de la ville, l'appui des acteurs de ce domaine et notamment de l'office du tourisme est alors facilement obtenu.

« C'est le quartier porteur de Lyon au plan touristique : celui sur lequel la ville et l'office du tourisme investissent le plus pour promouvoir Lyon. » 175 

      Raymond Barre, lorsqu'il inscrit ce point dans son plan de mandat, appuie le projet pour son impact sur le rayonnement international de la ville. La RVL fortement mobilisée sur le projet, essaie donc par l'intermédiaire du médiateur de relayer le projet à travers les enjeux touristiques et internationaux de la ville. Plus que les premières ébauches de projet, ce sont les mobilisations antérieures lors de batailles urbanistiques ou de manifestations de valorisation du patrimoine de la RVL, ses réseaux de connaissances et surtout la connexion directe avec les élus lyonnais qui permettent le dialogue. Ainsi les liens avec le maire de la ville de Québec permettent-ils au médiateur d'expliquer et présenter les modalités et une partie des enjeux d'une inscription à l'UNESCO. L'association peut se prévaloir d'être au contact direct des habitants du quartier et insister sur l'attrait que présente le patrimoine aujourd'hui. L'approche du médiateur peine cependant à trouver un réel retentissement tant parmi les décideurs politiques que parmi les experts du patrimoine. Deux actions parallèles vont alors permettre de convaincre les experts du patrimoine et les acteurs politiques locaux.

      Début 1996, l'agence d'urbanisme de Lyon travaille sur un dossier 'Plan de développement et de rénovation du Vieux Lyon' 176 . L'étude participe au processus de mobilisation des décideurs politiques : la commande émane de la Communauté urbaine et de la ville de Lyon sans qu'il y ait de véritables objectifs affichés pour la suite.

« Qui a passé la commande ? C'est un point qui n'a jamais été clair : c'est Henri Chabert qui l'a inscrite au contrat d'objectif de l'agence... il y a un jeu d'acteurs politiques pas simple ici ! On ne nous demandait pas de travailler sur le patrimoine du Vieux Lyon, mais cette commande n'est pas arrivée par hasard... » 177 

      Si l'étude ne porte pas exclusivement sur le patrimoine, l'initiative témoigne des débuts d'une mobilisation des élus locaux. Les querelles politiques locales entraînent alors l'accélération de la démarche.

« C'était le projet de Raymond Barre et de la ville de Lyon. C'est vrai que personne ne pouvait monter les dossiers d'inscription sans la ville, mais nous voulions aussi être les maître d'ouvrage et maître d'oeuvre de ces dossiers. Il fallait donc que nous agissions. » 178 

      Le contexte politique apparaît ici favorable à l'action dans la mesure où elle offre des possibilités de débouchés en terme de développement économique. L'appréciation de la ville par un expert international permet d'achever la mobilisation locale. En effet, en novembre 1996, la RVL fête ses cinquante ans et invite à cette occasion le directeur de l'UNESCO. Celui-ci est représenté par M. Azzedine Beschaouch, chargé de mission à la Délégation culturelle de l'UNESCO, ancien directeur du patrimoine mondial 179 .

« Nous lui avons fait visiter le quartier et la ville. Il nous a dit qu'elle était magnifique... Il nous a encouragé dans notre projet. Selon lui, la ville avait ses chances, à condition que le dossier soit bien monté ! » 180 .

      La venue de cet expert international joue le rôle de « carburant » pour l'action : c'est le premier contact entre les élus locaux et le système de l'UNESCO. Raymond Barre fait, dès lors, de l'idée d'inscription un projet personnel et demande à la municipalité de s'impliquer réellement dans la démarche. La prise en charge personnelle du projet par le maire de la ville, les enjeux électoraux liés au thème du patrimoine mettent en avant le comportement de Raymond Barre pour fédérer les acteurs autour de la proposition d'inscription. Il rencontre, en outre, des conditions structurelles favorables à l'émergence des conditions de l'action.


L'émergence de groupes actifs : création des conditions de l'action

      Nous pouvons identifier trois types de conditions qui ont permis l'apparition des groupes actifs pour la réalisation des dossiers d'inscription : la présence d'un médiateur dont les ressources et la détermination sont importantes, le comportement du maire de Lyon et l'existence préalable d'un groupe structuré - la communauté de politiques publiques.

      La difficile mobilisation des acteurs politiques et de la structure municipale en elle-même ne permet pas une mise en oeuvre du projet aussi rapide que le souhaite le médiateur. En effet, les trois types d'acteurs ne sont pas mobilisés pour les mêmes raisons et peinent à travailler en commun. Très vite, Régis Neyret cherche donc à développer des alliances dans son réseau personnel de relations et à constituer un petit cercle de connaisseurs susceptibles de l'aider dans la démarche : le « Groupe de travail ». Il bénéficie de la mobilisation de la RVL, prête à oeuvrer bénévolement sur le projet. Le président de l'époque, Denis Eyraud, est architecte. Il est présent dans le Groupe de travail tout au long de la démarche. Son statut de Président de la RVL facilite la mobilisation des spécialistes nécessaires à l'élaboration des dossiers, tels que le photographe Yves Neyrolles. Il représente l'association et à travers elle les habitants du quartier sur lequel porte le projet. Autre acteur important, Didier Repellin est Architecte en chef des Monuments historiques du Rhône et du Vaucluse, Inspecteur général dans quatre départements pour le compte du ministère de la Culture, Architecte en chef des monuments français de Rome et expert de l'ICOMOS.

« Il est à Lyon et personne ne faisait appel à lui pour ce qui relève du patrimoine historique. Il est évident que j'ai fait appel à lui tout de suite et d'autant plus rapidement que c'est un copain » 181 .

      L'arrivée de cette personnalité au sein du Groupe de travail permet de s'assurer de compétences techniques, d'un savoir faire patrimonial et de connaissances du système international. Pour le projet, Didier Repellin travaille avec un jeune architecte, Jérôme Francou. Ce dernier dispose des moyens techniques de Didier Repellin et de davantage de temps pour réaliser les dossiers. L'adhésion de ces trois personnes nécessite peu de temps et le groupe, fort de ses compétences techniques, est rapidement opérationnel. La légitimité politique lui est donnée lorsque Raymond Barre s'empare du projet et décide d'impliquer le Directeur Général des services de la ville. La proposition d'inscription du quartier du vieux Lyon est désormais porté par Xavier de la Gorce. Il devient « pilote du Groupe de travail », il bénéficie pour mener à bien ce projet d'une enveloppe budgétaire de 300 000 FF 182  provenant directement du cabinet du maire. Ce budget, compte tenu des moyens financiers de la ville, demeure modeste. Il marque cependant un engagement réel de la ville.

      Le réseau ainsi constitué présente la particularité de réunir les trois conceptions du patrimoine : « ceux qui jouissent du patrimoine » sont représentés par la RVL, « ceux qui savent » par les architectes et « ceux qui décident et gèrent » par le médiateur et le directeur général. C'est la première fois que ces trois catégories d'acteurs sont réunies en amont d'une démarche. Pour le premier type d'acteurs ici mentionné, c'est une étape fondamentale. Mis à l'écart dans les dispositifs « classiques », cette action peut se transformer en opportunité de modification des mécanismes d'ajustement.

      Le changement témoigne de la forte implication politique et personnelle de Raymond Barre et du souci de réaliser les démarches de manière transversale : l'idée devient une priorité politique et la ville se donne les moyens de la mettre en oeuvre. Raymond Barre prend les risques inhérents aux coûts (financier et personnel) caractéristiques de l'entrepreneur politique tel que le définissent Bernard Jouve et Christian Lefèvre 183 .

      L'émergence du second groupe actif résulte des pratiques patrimoniales qui, jusqu'à présent, prenaient place au sein de la communauté de politiques publiques décrite précédemment. La proposition d'inscription auprès de l'UNESCO n'a pas trouvé d'écho dans ce cadre, mais il ne pouvait être envisageable pour la ville de réaliser seule les dossiers. Denis Trouxe, adjoint à la Culture et au Patrimoine constitue ainsi autour de son service un comité de pilotage 184 . Il réunit les acteurs locaux du domaine patrimonial : DRAC, Communauté urbaine, Agence d'urbanisme, Architectes des Bâtiments de France, conservateurs de musée, Conseil Général et régional. En outre, le caractère transversal du projet, et notamment les enjeux touristiques qui lui sont liés l'incitent à élargir ses partenaires : office du tourisme, Chambre de commerce et de l'industrie, ADERLY, des associations locales type Comités d'intérêts locaux, etc. Le Comité de pilotage représente la légitimité institutionnelle du projet vis-à-vis de la population et des instances nationales, le Groupe de travail est son « organe exécutif ».

      Pour la ville, la constitution de ces deux groupes est fondamentale. Le Comité de pilotage lui permet de se prévaloir d'une large participation et d'une ouverture vers la population locale lors de la mise en place d'actions municipales. Ainsi les membres du Groupe de travail mentionnés dans la revue de presse de l'Hôtel de ville sont-ils plus nombreux que ce que chacun des acteurs rencontrés nous a assuré 185 .

« Dans le dossier de presse que M. de Saint Etienne [adjoint à la Communication] remet à la presse, c'est beaucoup plus large, ça correspond au Comité de pilotage, parce que nous voulions montrer que beaucoup de gens ont participé. » 186 

      Le Comité de pilotage facilite, d'une part, la confrontation et l'intégration de différentes thématiques municipales telles que « développement de la ville et protection » - « mise en valeur » 187 , etc. Ces acteurs se réunissent plusieurs fois à l'hôtel de ville en 1997 pour suivre l'évolution de l'élaboration des dossiers 188 . La constitution de ce comité de pilotage est, d'autre part, une façon pour la ville de Lyon d'impliquer d'autres acteurs de la scène publique locale et ainsi ne pas être seule à assumer un éventuel échec. Cependant l'implication des acteurs de la communauté de politiques publiques ne permet pas, compte tenu des faibles mobilisations individuelles, la réalisation des dossiers d'inscription : les réseaux locaux deviennent la ressource première des membres du Groupe de travail.


2. L'élaboration des dossiers grâce à la mobilisation de réseaux locaux.

      Nous avons vu qu'un médiateur, issu des rangs associatifs, avait permis la genèse d'un groupe confrontant les trois conceptions du patrimoine. Nous nous posons ici la question de l'influence réelle d'un tel groupe sur la fabrication et la mise en oeuvre du processus d'inscription, compte-tenu du contexte stratégique déterminé d'une part par l'institution internationale UNESCO et d'autre part par des relations local/national encore très centralisées. Nous nous intéresserons à cette fin aux évolutions du projet, puis aux méthodes de travail concrètes.


Le projet à l'épreuve de la procédure UNESCO : évolution du site proposé

« Moi, je souhaitais faire inscrire le quartier du Vieux Lyon... Finalement nous avons proposé une zone plus large : presque 500 hectares ! Et je crois que c'est mieux ainsi, même si au départ je ne comprenais pas pourquoi le Vieux Lyon ne suffisait pas. » 189 

      De l'annonce dans le plan de mandat du nouveau maire au site effectivement inscrit, les limites du projet ont beaucoup évolué. Elles sont ainsi révélatrices de la capacité d'adaptation des acteurs locaux au contexte stratégique de l'UNESCO. Lors de sa venue, le représentant du Directeur de l'ICOMOS avait déjà mentionné qu'il pourrait être intéressant d'ajouter les collines de Fourvière. Le projet, porté alors par des élus, n'est pas modifié ; mais la remarque est entendue. Lorsque Régis Neyret contacte l'Architecte en chef des Bâtiments de France, Didier Repellin, celui-ci se montre « septique sur l'idée du Vieux Lyon » 190 . Il connaît les organismes internationaux et maîtrise les critères d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial. Il souhaite s'assurer d'une chance de réussite pour le projet lyonnais et estime nécessaire la venue d'experts de l'ICOMOS.

      Parallèlement aux recherches du Groupe de travail, trois experts ICOMOS (étrangers) apportent ainsi leur vision du projet lyonnais en janvier 1997.

« Ils nous ont dit que si nous présentions le Vieux-Lyon, nous avions peu de chance d'être agréés, parce que l'UNESCO recherche dans des sites qu'il classe un caractère universel et exceptionnel. Or des Vieux-Lyon, il en existe plein en Espagne, en Italie... » 191 .

      Les réactions de ces trois experts du patrimoine achèvent de convaincre les membres du Groupe de travail. Ils doivent s'adapter aux critères de l'UNESCO, c'est-à-dire mettre en valeur les atouts, particularités et caractères universels de la ville. Didier Repelin, accompagné de Jérôme Francou se rend à Paris observer des dossiers déjà réalisés 192 . Les experts de l'ICOMOS ont souligné le caractère particulier du Site Historique : l'objectif essentiel du Groupe de travail est donc de s'approprier cette notion et de la mettre en avant.

« La notion de Site Historique, personne ne connaissait ! Lyon a passé toute sa vie de l'époque romaine, jusqu'à la Révolution dans les mêmes limites et ses limites définissent toujours le coeur de la ville. Elle est là notre originalité » 193 .

« C'est l'évolution de la notion de patrimoine et des concepts de l'UNESCO qui a permis que Lyon soit inscrit. Mais heureusement que nous avions Didier Repellin pour le savoir, il y a encore quelques années le dossier ne serait pas passé, c'est sûr... » 194 .

      L'évolution des limites du site proposé et par conséquent ses particularités résultent de l'adaptation des acteurs locaux aux caractéristiques de l'UNESCO et l'ICOMOS. La personnalité de Régis Neyret et les réseaux personnels de relations leur permettent de comprendre rapidement les fonctionnements du système international et d'accéder aux possibilités offertes, notamment par l'ICOMOS pour la réalisation de dossiers d'inscription. Les modifications du projet sont entièrement portées par le Groupe de travail, c'est-à-dire par les compétences techniques. La DRAC n'est pas sollicitée directement : la personnalité de Didier Repellin, en relation permanente avec les services déconcentrés du ministère de la Culture, facilite les cheminements et permet au Groupe de travail d'évoluer presque en autonomie par rapport à la communauté de politiques publiques. Enfin, l'UNESCO, organisme politique, n'est pas sollicité ici. Le politique local n'intervient pas à ce stade de la procédure : les transformations du dossier sont indiquées au fur et à mesure au Cabinet du maire, et celui-ci laisse le groupe avancer.

      L'évolution résulte d'une conjonction d'avis, de remarques, de comparaisons et de discussions entre experts locaux et internationaux. Il semble délicat d'identifier l'un des acteurs comme seul réalisateur des modifications 195 . Les transformations du projet - dont la naissance émerge au sein de « ceux qui jouissent du patrimoine » - résultent ainsi de sa réappropriation par « ceux qui savent ».

Aux vingt-cinq hectares du Vieux Lyon, initialement prévus pour la proposition d'inscription, se sont substitués cinq cents hectares : le quartier du Vieux Lyon, les collines de Fourvière, la Croix-Rousse et ses Pentes et la Presqu'île. Les dossiers de proposition remis auprès de l'UNESCO insistent sur trois aspects de la capitale des Gaulles.

En premier lieu, les caractéristiques géographiques du site. Il présente une configuration peu répandue dans le monde : situé au confluent de deux fleuves, le Rhône et la Saône ; il se caractérise également par ses deux collines, celle de Fourvière et celle de la Croix-Rousse. Le second trait particulier de la ville est la continuité de l'installation urbaine. Lyon possède en effet un centre qui n'a jamais été dénaturé par les constructions industrielles et présente, à travers ses bâtis, une richesse et une harmonie architecturale alliant des styles et des époques successives sur un même ensemble urbain 196 . La ville s'est construite au cours des siècles en se déplaçant vers l'est laissant ainsi un témoignage visible du passé. La multiplicité des témoignages historiques permet de présenter une ville en mouvement, capable de conserver, protéger et développer en même temps. Le troisième aspect mis en avant par le Groupe de travail est la notion de « patrimoine de vie ». Ceci est une illustration des évolutions de l'UNESCO dans l'appréhension des lieux patrimoniaux. Le Site Historique de Lyon, aujourd'hui encore le coeur de la ville, n'est pas « muséifié » 197 . Ce troisième point renvoie à la caractéristique d'un site urbain, « lieu vivant de la cité et témoignage très original de la continuité entre la vie humaine, spirituelle et matérielle » 198 .

      Caractéristiques du Site Historique de Lyon soumis à la proposition d'inscription au patrimoine mondial.

      Les trois caractéristiques du site 199  témoignent des évolutions récentes de la notion et de la prise en compte des trois types d'acteurs susceptibles d'être confrontés au patrimoine 200 . Cependant, la réappropriation par les experts du projet associatif montre un premier décalage entre, d'une part ceux qui suivent la procédure de proposition d'inscription et d'autre part, la société civile et certains secteurs en interaction avec le patrimoine tel que le tourisme. Le point suivant étudie le travail concret du local et permet ainsi de valider cette hypothèse.


Le travail concret du local et le relais du national

      L'observation de la réalisation des dossiers remis auprès de l'UNESCO présente la participation de deux catégories d'acteurs : les experts et les décideurs. Le Groupe de travail initialement constitué est le maître d'oeuvre effectif, il mobilise autour de lui quelques réseaux - des spécialistes en mesure de répondre aux exigences des demandes - et appuie sa légitimité politique sur le comité de pilotage. Le maire de Lyon et l'Etat - administration centrale - sont les seuls acteurs de la communauté de politiques publiques à véritablement intervenir au cours du processus.

      Régis Neyret a réuni au départ autour de lui des professionnels et associatifs concernés par la proposition d'inscription du quartier du Vieux Lyon 201 . L'évolution des limites du site susceptible d'être inscrit n'a cependant pas modifié ce groupe. En revanche, le Comité de pilotage, construit en parallèle de ces évolutions, est élargi aux acteurs des nouveaux quartiers.

« On a mis dans le coup une association : l'association Centre Presqu'île a été associée au comité de pilotage ; mais la RVL a une très vieille expérience associative ! Nous pouvions réaliser ces dossiers juste à nous quatre et ça s'est bien passé ! » 202 .

      Le calendrier de l'institution internationale conditionne les modalités de travail des acteurs locaux. Les dossiers doivent, en effet, être remis par le ministère de la Culture à l'UNESCO au plus tard le 1er juillet 1997. Le Groupe de travail entame ses premières recherches à la fin de l'année 1996, mais le véritable travail commence lorsque les limites du site sont arrêtées début mars 1997 203 . Ceci explique, selon les acteurs concernés, l'absence de nouveaux participants au Groupe de travail. Ce fait implique dès lors une faible concertation et peu d'ouverture de la procédure vis-à-vis des acteurs lyonnais. Il peut également être révélateur d'un souci de maîtrise du processus par ces mêmes acteurs. Le Groupe de travail s'appuie, pour répondre aux exigences de l'UNESCO, sur ses propres réseaux de connaissances.

      Les dossiers demandent des justifications et argumentations très précises. Conscients de leurs compétences en matière architecturale et patrimoniale, les membres du Groupe de travail préfèrent recourir à des spécialistes de chaque discipline pour que les dossiers soient réalisés dans les meilleures conditions possibles. Leurs activités personnelles et professionnelles leur facilitent les contacts et ils mobilisent historiens, photographes, universitaires, conservateurs, érudits, etc 204 . La mobilisation est facile, puisque comme le déclare Régis Neyret :

« Nous les connaissions tous : Lyon n'est pas une grande ville et souvent nous avions déjà travaillé avec eux » 205 .

      La présence d'acteurs, reconnus par les trois catégories de conceptions du patrimoine, au sein du groupe permet également de faire appel de façon bénévole à chacun de ces professionnels. Certains services de la ville interviennent également, notamment pour les aspects juridiques. L'implication du Directeur général des services est fondamentale à ce niveau : le dossier est soutenu par le cabinet du maire lui-même, les services doivent faciliter l'avancement du projet. Les mairies d'arrondissement ne sont pas intervenues au cours de la procédure : la maîtrise du processus est entièrement détenue par le cabinet du maire et le Groupe de travail. Celui-ci réalise concrètement les dossiers et en réfère directement au cabinet du maire 206 . Il ne dépend pas du comité de pilotage. Cet état de fait témoigne du caractère certainement formel du comité de pilotage. Les participants de ce groupe l'ont d'ailleurs vécu ainsi :

« Nous avons participé à quelques réunions du Comité de pilotage, mais ce n'était que pour de l'information ! ».

« Bien sûr, l'agence faisait partie du Comité de pilotage ! Mais quel a été le rôle de ce groupe ? Je n'ai toujours pas compris, si ce n'est suivre l'évolution du travail de la ville ! ».

« C'est vrai que le Comité de pilotage n'a rien réalisé, mais tout le monde ne pouvait pas participer à l'élaboration des dossiers, il fallait bien des gens qui fassent effectivement le travail. » 207 

      Le Groupe de travail ainsi constitué peut en effet s'appuyer sur la légitimité politique que lui confère l'appui du maire pour s'imposer au sein de la scène publique comme maître d'oeuvre de la procédure. Les réunions du Comité de pilotage lui permettent de s'assurer d'échange et de communication avec les autres acteurs lyonnais et les acteurs étatiques. Compte tenu des mobilisations respectives de chacun de ces groupes, nous pouvons considérer que le Groupe de travail et le comité de pilotage sont constitués d'acteurs qui se mobilisent politiquement et socialement 208 . Dans ce cadre, le premier groupe joue un rôle d'entrepreneur politique 209 . Il mobilise en effet des ressources et met en oeuvre des stratégies pour faire prendre en compte les évolutions du projet au sein de la scène publique locale. Nous constatons ainsi l'absence presque totale des acteurs « classiques » des actions patrimoniales locales.

      Parmi les experts « traditionnels », seul l'Etat participe en amont et en aval de cette procédure. Les services déconcentrés du ministère ne sont que très peu intervenus : leur participation s'est limitée à la présence aux réunions du Comité de pilotage. Lorsque Raymond Barre décide d'engager des démarches pour obtenir un dossier de candidature, il s'adresse directement au ministre Philippe Douste Blazy, ami politique. La ville de Lyon ne figure pas à l'époque sur la liste indicative de la France auprès de l'UNESCO. La direction du patrimoine et de l'architecture s'emploie à y remédier : Maryvonne de Saint-Pulgent, directrice de ce service visite Lyon en mars 1997 et demande officiellement l'inscription du Site Historique de Lyon sur la Liste indicative 210 .

      Les relations entre le local et le national dans le cas lyonnais diffèrent de celles que nous avons décrites précédemment : la personnalité de Raymond Barre permet à la ville d'être directement en contact avec le ministre et d'éviter les intermédiaires des services déconcentrés.

« Personne ne comprenait trop ce qui pouvait permettre à la ville de Lyon de figurer sur la Liste de l'UNESCO. Mais puisque c'était Raymond Barre, nous avons laissé faire ! » 211 .

      L'intervention du maire de Lyon est donc fondamentale pour déclencher la procédure internationale. Il est, au cours de cette procédure, le lien entre le local et l'Etat, jouant ainsi le rôle classiquement assuré par les services déconcentrés du ministère. Les dossiers remis au ministre nouvellement nommé, Catherine Trautmann, sont directement transmis à l'UNESCO. Le rôle de l'Etat au cours de la procédure est celui de relais entre le local et les instances internationales. La réalisation des dossiers lui échappe totalement, elle est portée par les acteurs locaux.

      La réalisation des dossiers lyonnais présente ainsi plusieurs particularités par rapport à la procédure « théorique ». Les relations local/national se limitent aux échanges entre un maire entrepreneur politique et le ministre de la Culture. Au plan local, le travail résulte de la mobilisation de réseaux et bénévoles autour de quelques acteurs et se développe à l'extérieur de la communauté de politiques publiques culturelle. A ce stade de la procédure, seuls quelques acteurs ont réellement participé à l'élaboration du projet. La visite d'expertise constitue alors une possibilité de se positionner par rapport à la démarche.


3. La remise en cause du système local : première conséquence du processus d'inscription

      Nous souhaitons ici apporter des éléments de réponse à notre troisième questionnement, celui des relations entre acteurs locaux dans le domaine patrimonial. Nous cherchons à savoir dans quelle mesure la procédure d'inscription peut constituer une ressource pour permettre aux différents acteurs de redéfinir le jeu entre les conceptions de « ceux qui savent », « ceux qui décident et gèrent » et de « ceux qui jouissent du patrimoine ». Pour cela, nous observerons et analyserons les comportements des différents acteurs locaux lors de la venue de représentants du « système UNESCO » à Lyon, puis les réactions immédiates des acteurs institutionnels après l'inscription. Ce deuxième élément nous permettra d'émettre des hypothèses quant aux influences croisées entre les trois niveaux local, national et international.


La réception des experts de l'ICOMOS : un enjeu pour chacun des acteurs locaux

      Nous avons noté précédemment que la visite d'un expert de l'ICOMOS constituait une étape importante du processus décisionnel du « système UNESCO ». Cette visite peut également devenir, au plan local, essentielle et se transformer en opportunité d'action pour certains acteurs locaux. Ces derniers « se livrent alors une véritable bataille » 212  : la présence d'un représentant du dispositif international est un enjeu de pouvoir sur la scène publique locale.

« La suite, c'est essentiellement du lobbying : les gens, chargés d'instruire le dossier, viennent visiter, donc il s'agit de bien les recevoir... » 213 

      La venue de M. Beschaouch en janvier 1998 est ainsi préparée minutieusement. Les services de la ville occupent au cours de cette préparation davantage de place que lors de l'élaboration des dossiers. L'objectif est de « vendre » la ville, le volet politique leur semble plus important et leur mobilisation plus aisée. Les adjoints à la Culture et au Patrimoine, à l'Urbanisme, à la Communication et au Rayonnement international travaillent avec Régis Neyret au sein de la structure municipale à l'élaboration d'un programme de visite cohérent et révélateur de « l'esprit lyonnais ». L'Office du tourisme, associé au Comité de pilotage, participe à la mobilisation des professionnels du tourisme et à l'élaboration des parcours de visite. La constitution du Comité de pilotage nous avait semblé relever jusqu'à présent d'un souci de communication, elle se révèle pour la préparation de la visite essentielle. Leur mobilisation est ici d'autant plus aisée qu'au sein du Comité de pilotage - et de la communauté de politiques publiques - existent un sentiment identitaire et des valeurs partagées. Ce partage est nécessaire à la production d'un discours officiel commun ; l'expert de l'ICOMOS ne se contente pas, en effet, de rencontrer les quatre acteurs principaux et les élus de Lyon, il vient observer le fonctionnement de la scène publique dans le domaine patrimonial et également dans les secteurs en interaction tels que la culture, l'urbanisme ou le tourisme 214 .

« Les experts de l'ICOMOS savent que les villes attendent surtout un impact touristique et considèrent l'inscription comme un label permettant la publicité de leur ville... Ils se méfient donc et sont très attentifs aux dispositifs de protection » 215 .

      Les réceptions organisées à l'hôtel de ville permettent les rencontres entre les différents acteurs locaux et l'expert ICOMOS.  Elles sont au cours de ces huit jours le lieu où se pressent les acteurs locaux intéressés directement ou indirectement par la proposition d'inscription : élus municipaux, bien sûr, mais aussi ceux de la Communauté urbaine, du département et de la région, les acteurs étatiques, préfet, DRAC, ABF, les structures para-publiques, Office de tourisme, agence d'urbanisme, quelques acteurs économiques, Chambre du Commerce et de l'industrie, ADERLY et des associations : associations de quartier (CIL), associations de valorisations du patrimoine (RVL)...

« Il y avait toujours beaucoup de monde et c'était l'objectif : montrer que tout Lyon souhaitait que l'inscription soit validée ! C'était aussi l'occasion de discuter entre nous, d'établir éventuellement de nouvelles passerelles... » 216 

      Les acteurs étatiques et économiques sont, en revanche, restés relativement en retrait. Les premiers s'effacent devant la municipalité. Les élus des collectivités territoriales laissent également la place à la ville : ces acteurs participent déjà à la communauté de politiques publiques et ne perçoivent pas la proposition d'inscription comme une opportunité de redéfinition des rôles et prérogatives 217 .

« C'est le projet de la ville, nous [DRAC] sommes présents quand ils le demandent. Nous étions là pour répondre aux questions techniques, pas pour occuper le terrain » 218 

« Le Conseil Général ne souhaite pas prendre la place de la ville, mais nous pouvions être présents pour montrer que c'est un ensemble et que nous sommes capables de travailler main dans la main » 219 

      Les associations, en revanche, cherchent à profiter de cette visite et des multiples rencontres pour élargir leur place au sein de la scène publique. L'une d'elle est plus particulièrement bien placée : la RVL, déjà reconnue par les acteurs politiques lyonnais bénéficie de la position de Régis Neyret et du travail de Denis Eyraud pour s'affirmer face aux acteurs étatiques et internationaux.

« La DRAC était obligée de nous voir, elle ne pouvait plus mettre les élus et la municipalité entre elle et nous. Et finalement, si nous sommes inscrits, c'est aussi parce que l'ICOMOS a noté le travail formidable de notre association et la présence que nous entendions assurer auprès du monde politique et administratif ! » 220 

      Les organismes para publics assurent l'aspect technique lorsque les politiques reçoivent l'expert ICOMOS. « Ceux qui savent » et « ceux qui décident et gèrent » au plan local cherchent ainsi à reprendre leur place.

« Nous avons joué un rôle important quand nous avons montré que la ville et la communauté se souciaient de leur patrimoine et n'avait pas attendu le classement à l'UNESCO pour bouger. Le rôle de l'agence était d'accompagner Henri Chabert, adjoint à l'urbanisme qui recevait l'expert et souhaitait l'aide de techniciens. Nous avions préparé un dossier pour montrer les actions réalisées : projets déjà en phase de réalisation et à l'étude, le POS, la politique d'espaces publics de Lyon, y compris le souci d'intégration de l'architecture contemporaine » 221 

      La proposition d'inscription du Site Historique de Lyon devient ici l'objet d'une remise en cause de la communauté de politiques publiques. Les cadres d'action définis par les instances internationales ne répartissent pas les rôles et fonctions au plan local. Le projet s'est donc développé en dehors du contrôle des acteurs de la communauté de politiques publiques, même s'ils ont suivi son élaboration par l'intermédiaire du Comité de pilotage. Ils éprouvent quelques difficultés à se replacer par rapport à la procédure et laissent toute compétence et maîtrise au seul acteur institutionnel véritablement au fait de la démarche : l'hôtel de ville. Les véritables acteurs de la réalisation des dossiers, mobilisés essentiellement à travers le champ associatif, sont conscients de l'enjeu en termes d'action collective. Leur attitude lors de la venue de l'expert ICOMOS est révélatrice d'une volonté tant de participation que de présence plus importantes dans les interventions publiques patrimoniales. L'expert ICOMOS ne distribue pas le pouvoir entre acteurs locaux ; mais il représente un organisme international et donc une opportunité de reconnaissance.


Le décalage international - local

      Les descriptions du « système UNESCO » et des mécanismes de régulation du domaine patrimonial au plan local ont montré la définition de schèmes cognitifs propres aux sphères de l'expertise et du pouvoir politique. Le processus d'inscription mené « dans la plus grande discrétion » 222  renforce la dichotomie entre ceux qui appartiennent ou connaissent parfaitement les deux systèmes et les autres acteurs locaux. La décision de l'UNESCO est ainsi rendue publique le 2 décembre 1998 suite à l'Assemblée générale de Kyoto. Le Site Historique de Lyon est inscrit sur la Liste du patrimoine mondial selon les critères (ii) et (iv) 223 . Le groupe de travail a réalisé les dossiers à partir des six critères de l'institution internationale : l'aspect technique de la décision apparaît logique aux acteurs professionnels. Architectes, urbanistes et même associatifs abordent la notion de patrimoine à partir d'un même champ discursif. L'approche du politique ou des acteurs économiques est autre ; et au sein même de la communauté de politiques publiques, certains acteurs demeurent dubitatifs quant à l'inscription du Site Historique.

« Dès la publication des résultats, certains ont commencé à dire que nous avions été privilégiés. Ils ne comprenaient pas du tout pourquoi la ville de Lyon pouvait être inscrite ! C'est une nouvelle notion du patrimoine qui est loin d'être intégrée, y compris par ceux qui travaillent fréquemment dans le domaine ! » 224 

      Nous émettons deux hypothèses pour expliquer cet état de fait :

      Le Groupe de travail n'a pas suffisamment expliqué et travaillé en collaboration avec le Comité de pilotage. Les procédures et critères des organismes internationaux demeurent lors de la décision encore trop peu maîtrisés et les dernières évolutions de la notion de patrimoine ne sont pas connues. Nous constatons ici que ces évolutions sont plus rapides au sein de la société civile (associations) qu'au sein des acteurs politico-administratifs. Certains acteurs de la Communauté de politiques publiques n'auraient-ils pas intérêt à minimiser la portée de cette inscription, du moins du travail amont ? Ceci leur permettrait en effet d'éviter une remise en cause de leur propre comportement lors de la procédure et surtout l'effritement de la communauté de politiques publiques lyonnaise.

      Enfin, le processus de décision est une occasion de rencontre des sphères internationale et locale : le système constitué autour de l'UNESCO et la scène publique locale, notamment la communauté de politiques publiques culturelle. Au cours de la procédure, le système international n'est que peu intervenu. Les contacts se sont réalisés entre l'ICOMOS, organisme technique non gouvernemental et le Groupe de travail, c'est-à-dire des professionnels du domaine et des associatifs. Pour les politiques, les contacts sont plus aisés et naturels avec l'UNESCO, organisme intergouvermental. Les conceptions du patrimoine - tels que définies précédemment - demeurent déterminantes dans les relations et procédures d'action : l'espace de sens commun défini par le système international ne se décline pas facilement au plan local. Le « système UNESCO » présente les mêmes logiques d'ajustement que le fonctionnement de la communauté de politiques publiques, mais la ville ne réussit pas à investir ce dispositif en tant que véritable acteur.

      Cependant, la communauté de politiques publiques créée au plan local autour de la notion de patrimoine semble, en partie, remise en cause par la procédure. Le système international ne sera donc pas sans effet sur les actions patrimoniales au sein de la scène publique. Nous pouvons alors émettre quelques hypothèses sur les influences des trois niveaux institutionnels. Le « système UNESCO » et les experts internationaux conservent leurs rôles et prérogatives, leurs modalités de travail et leurs conceptions du patrimoine. Leurs impacts putatifs sur les niveaux national et local semblent cependant importants. Le domaine patrimonial, longtemps construit autour de relations local/national selon le système politico-administratif se trouve confronté à un l'interlocuteur international. Nous avons constaté que les acteurs « traditionnels » ne maîtrisent ni les lieux de négociations, ni les modalités de mise en oeuvre relatifs à ce processus. Leur système, c'est ce que nous verrons par la suite, est en partie remis en cause par les acteurs locaux, dont les velléités trouvent un terrain propice grâce au système international.

      La décision politique de procéder à la proposition d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial s'inscrit dans la logique d'internationalisation de Lyon. Nous avons ainsi identifié un faisceau d'éléments externes et internes à la municipalité et à la communauté de politiques publiques culturelle qui favorisent la mise en oeuvre du processus auprès du « système UNESCO ». Nous avons constaté que la décision formelle a dû être provoquée par une « étincelle » : elle résulte, en effet, de la présence d'un médiateur au sein de la scène publique locale en mesure de se référer aux trois conceptions du patrimoine.

      La mise en oeuvre effective de la démarche présente, d'une part, la mobilisation difficile des acteurs dont les prérogatives portent sur les thématiques patrimoniales. Ces derniers apparaissent dépassés par la procédure, alors même que le schéma international vient conforter les procédures politico-administratives françaises. La mise en oeuvre révèle, d'autre part, des ressources locales peu mobilisées par les actions patrimoniales jusqu'alors. Les acteurs tiers, « ceux qui jouissent du patrimoine » semblent ainsi être en mesure de contribuer à l'action collective. Les associations, en particulier, permettent l'accès à de nouveaux réseaux locaux et présentent une continuité historique et des connaissances particulières de la ville. Les enjeux multiformes et les savoir-faire nombreux nécessaires au cours de la démarche entraînent également la participation plus importante d'acteurs dépendants de secteurs d'intervention publique différents.

      La place occupée par l'Etat - les représentants locaux de l'Etat sont très peu présents - lors de la démarche se limite quasi exclusivement au rôle de relais entre les acteurs locaux et le système international. Les relations local/national sont, ici, structurées par le contexte d'action de l'UNESCO : l'Etat reste le garant de la protection du patrimoine, il encadre les actions patrimoniales, mais ne maîtrise pas les modalités de mise en oeuvre de la proposition d'inscription.

      La dernière étape du processus - la présence d'un expert international dans la ville - s'est transformée en arène de revendication pour les différents acteurs, particulièrement pour le milieu associatif. Nous pouvons ainsi nous interroger sur les effets, les usages et les concrétisations de l'opportunité que constitue la procédure de reconnaissance internationale pour de nouvelles définitions des mécanismes d'ajustement et d'élaboration d'actions culturelles et patrimoniales locales. Une remise en cause de la communauté de politiques publiques culturelle implique, en effet, des modifications de l'attribution du sens de l'action, de sa mise en oeuvre et des objectifs poursuivis. La seconde partie de ce travail s'intéresse, pour cela, à la mise en place d'une gestion du label UNESCO au plan local.


Partie II :  Les effets du label UNESCO : quelles influences sur l'action publique locale ?

      La procédure de proposition d'inscription au patrimoine mondial met en évidence au sein de la scène publique locale certaines velléités de participation à l'action collective liée au patrimoine. C'est notamment ce que nous avons constaté dans le comportement d'acteurs associatifs. Dans cette partie du travail, nous nous intéressons à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'actions autour du label UNESCO. Nous constaterons ainsi l'émergence difficile de la mobilisation politique et le rôle fondamental des acteurs déjà fortement impliqués dans le processus d'inscription. Ceci permet l'organisation d'un dispositif innovant pour la gestion du label UNESCO.

      Les acteurs institutionnels, c'est ce que nous étudierons dans le second point, réinvestissent le domaine. La municipalité fait ainsi émerger au sein de la scène publique des discours partagés qui seront la base de la mobilisation pour l'élaboration d'un projet global et transversal. L'Etat bénéficie de l'engouement patrimonial : il peut réinvestir, en partie, le jeu local et définir de nouvelles missions pour ses services. Enfin, la construction d'une politique territoriale est l'occasion pour la ville de Lyon d'identifier et de définir des groupes en mesure de s'exprimer et de se mobiliser autour d'enjeux collectifs. Elle essaie ainsi de concilier aspirations de la société civile et « chasse gardée » des acteurs politico-administratifs.


Chapitre 1 : Les « outils » d'une politique : une genèse difficile

      La ville de Lyon propose l'inscription du Site Historique sur la Liste du patrimoine mondial sans imaginer les suites - implications et actions éventuelles - au sein de la scène publique locale. Le processus s'est toutefois déroulé en marge des contextes stratégiques « classiques » des actions patrimoniales. Nous avons alors émis l'hypothèse d'une difficile élaboration de la politique de gestion du label UNESCO et de possibles évolutions des modalités d'élaboration de l'action collective dans le domaine du patrimoine. Nous cherchons ici à vérifier cette hypothèse. A cet effet, nous observerons et analyserons les réactions des trois catégories d'acteurs patrimoniaux 225  pour mettre en évidence les modalités de la création d'un nouvel enjeu pour la ville. Par la suite sera présenté le contexte d'action dans lequel le nouvel enjeu est susceptible de s'inscrire : il profite de la dynamique créée par le projet d'agglomération. Enfin, nous analyserons le nouveau dispositif de gestion du patrimoine urbain à Lyon qui se décline en réseaux constitués autour de l'Hôtel de ville.


1. La lente réactivation de la municipalité lyonnaise

      Nous avons constaté l'existence de trois conceptions différentes du patrimoine. Le titre « Lyon, patrimoine mondial » renvoie à différents cadres d'action selon les schèmes cognitifs auxquels se réfèrent les acteurs. Ces derniers ne s'attachent pas aux mêmes éléments et conséquences de l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial. L'utilisation du patrimoine comme élément structurant d'autres politiques locales suppose alors un nouveau processus de mobilisation des acteurs concernés. Nous constatons ainsi, dans un premier point, les facteurs déclencheurs d'un processus de mobilisation au sein de la scène publique locale. Puis, nous observerons et analyserons ce processus de mobilisation à partir du modèle d'analyse présenté par Cobb et Elder 226 .


Les origines du processus de la mobilisation municipale

      La dernière étape du processus d'inscription a ouvert une opportunité de rédefinition des mécanismes de régulation dans le domaine patrimonial. L'inorganisation de la municipalité suite à la reconnaissance internationale confirme notre constat. Nous cherchons donc à établir ici les facteurs qui ont favorisé la mobilisation de la ville. Ils sont, de notre point de vue, de deux ordres : l'incapacité de la communauté de politiques publiques à se positionner en pilote des suites de la procédure d'une part ; l'incompréhension et l'inquiétude de la population et d'acteurs tiers obligent les acteurs à expliquer le label d'autre part.

      La scène publique locale a, en effet, découvert progressivement le contexte stratégique du système UNESCO et les implications d'une inscription au patrimoine mondial. La ville ne peut donc se prévaloir d'aucun droit particulier ; elle n'est soumise à aucun devoir formel. Elle se doit cependant d'être à la hauteur de sa figuration sur la Liste de l'UNESCO, c'est-à-dire en oeuvrant à la protection et la valorisation de son patrimoine. L'UNESCO met, en effet, en place une procédure de suivi des sites : une expertise est réalisée tous les cinq ans 227 . Cependant le système international ne définit aucun cadre d'action pour la gestion locale de la reconnaissance internationale. Ainsi, il ne réglemente pas davantage le site au plan urbanistique 228 . Par conséquent, le secteur de l'urbanisme n'est soumis à aucune nouvelle réglementation. Les acteurs locaux du secteur de l'urbanisme ne sont pas a priori sollicités.

      La scène publique locale s'organise donc seule pour poursuivre la démarche 229 . La faible implication de la communauté de politiques publiques culturelle au cours du processus lyonnais entraîne ainsi un flottement institutionnel. Les échanges entre niveaux locaux et internationaux sont le premier révélateur de cet état de fait. Les relations politiques et diplomatiques supposent notamment, suite à une telle action, des remerciements « appuyés » 230  auprès des instances internationales. Le Cabinet du maire de Lyon s'empresse donc de remercier par courrier le Directeur de l'UNESCO, mais aucune autre démarche n'est entreprise.

« Quelques temps après la décision de l'UNESCO, je me suis renseigné pour savoir si chacune des organisations intervenues au cours de la procédure avait été remerciée. Belle surprise : la ville ne s'en était pas franchement souciée ! » 231 

      La ville, pas plus que la communauté de politiques publiques, ne s'est préparée à gérer une inscription au patrimoine mondial. Nous constatons ici les limites d'adaptabilité de ce second groupe d'acteurs, en même temps que l'absence d'instance stable de coordination alliant à la fois les volets culturel, urbanistique et touristique. Le troisième point relève de « ceux qui jouissent du patrimoine », donc également de la population. Or ce vide institutionnel est accru par la réaction des Lyonnais.

      L'incompréhension et l'inquiétude de la société civile suite à l'inscription du Site Historique contrastent avec le faible intérêt accordé au projet par la communauté politique. La décision de l'UNESCO surprend, en effet, les Lyonnais 232 . Relativement peu informés du projet municipal, ils ne connaissent pas ou peu le principe d'une inscription sur la Liste du patrimoine mondial. Les interrogations sont nombreuses et proviennent des particuliers comme des professionnels. Elles portent sur les implications réglementaires, financières, etc. Les associations sont les premières à entendre et prendre en considération les inquiétudes des habitants. Ceci révèle un manque de communication et de visibilité du projet municipal.

« Nous ne savions pas à qui nous adresser, qui était responsable du projet... » 233 

« A la RVL, nous avons eu beaucoup de questions : est-ce que le quartier va changer, qu'est-ce que ça veut dire pour nous d'être inscrit, est-ce que les loyers vont augmenter...en même temps les gens ne comprenaient pas ce que cela voulait dire ! » 234 

« Pendant la période d'élaboration du dossier, la communication n'a presque pas variée : Lyon est candidate, enfin la France : suspens et compte à rebours ! Mais en fait il aurait fallu expliquer et nous nous sommes contentsé de deux ou trois papiers explicatifs... » 235 

      La réaction de la population lyonnaise, rapidement relayée par le médiateur auprès de la municipalité, impose aux acteurs institutionnels de réagir : il est nécessaire de présenter l'inscription et ses principes pour expliquer et rassurer. L'inscription ne se suffit pas à elle-même et la démarche doit se poursuivre au plan local. Cependant, ses enjeux sont trop peu visibles pour réellement fédérer les acteurs locaux et les cadres d'action sont inexistants. Les acteurs de la communauté de politiques publiques ne sont pas suffisamment impliqués, les interactions avec d'autres secteurs d'intervention publique - urbanisme, tourisme, rayonnement international ou encore le pôle économique - sont importants et fondamentaux et enfin l'élaboration des dossiers modifie la répartition des ressources entre acteurs. En effet, l'organisation municipale attribue le domaine patrimonial à l'adjoint à la Culture et au patrimoine. Celui-ci reste cependant en retrait suite à l'inscription du Site Historique de Lyon, laissant ainsi la place libre pour son instrumentalisation. Les véritables maîtres d'oeuvre de la procédure (architectes et associatifs) possèdent un certain pouvoir : ils ont compris les raisons de l'inscription et ses enjeux au plan local et conservent leur rôle d'interlocuteurs privilégiés et de médiateurs au sein de la scène publique locale. Leur présence auprès du pouvoir politique permet ainsi des remerciements officiels auprès de chacune des institutions intervenues au cours de la procédure, ainsi que l'écoute de la réaction locale. Les dispositions personnelles de ces acteurs permettent de conserver des relations aussi bien avec « ceux qui savent » qu'avec « ceux qui jouissent du patrimoine ». Les interactions des différents secteurs et des trois conceptions du patrimoine sont alors des facteurs décisifs dans la poursuite des actions liées au label UNESCO.


L'émergence d'un enjeu municipal

      La prise en compte du patrimoine comme facteur de développement pour la ville s'effectue en deux temps. Nous nous référons pour l'analyser au schéma de mobilisation de Cobb et Elder 236 . Dans un premier temps, un individu - le médiateur - réussit à mobiliser des acteurs essentiels et influants autour de lui. La seconde étape correspond à la mobilisation des responsables de l'exécutif lyonnais.

      Face au vide institutionnel constaté, les quelques acteurs qui se mobilisent vont donner une première qualification et une visibilité aux suites de l'inscription. Les interactions des différents secteurs ci-dessus mentionnés ne sont pas équivalentes : le secteur touristique prend le pas sur les autres. L'office du tourisme de Lyon est, en effet, le seul acteur institutionnel à réagir rapidement à la décision de l'UNESCO. Il s'était préparé à cette éventualité.

« Dès que nous avons eu l'annonce, nous avons tout de suite voulu en parler. Nous avons travaillé avec Régis Neyret avant l'annonce, parce qu'il disait : « si jamais nous sommes inscrits, il faut que nous soyons prêts. » Il était très optimiste. Donc nous avons travaillé ensemble, avant même de savoir le résultat, en novembre 1998. » 237 

      La présence du médiateur 238  au coté de l'Office de tourisme pour les démarches de communication oriente d'ores et déjà l'instrumentalisation de l'inscription. La procédure patrimoniale inscrite au sein des politiques culturelles de la ville n'est, jusqu'à présent, que peu déclinée au plan touristique. L'UNESCO est une organisation internationale connue du grand public : la reconnaissance du patrimoine urbain lyonnais par cette institution a une portée importante pour l'image de la ville. Sensibilisé à ce thème, le médiateur construit alors une première lecture du label UNESCO grâce aux mobilisations de l'Office du tourisme et des associations, notamment la RVL. Leurs ressources, en particulier en termes de légitimité d'action, ne leur permettent cependant pas d'élaborer une véritable stratégie touristique. Dès lors, les efforts du médiateur se portent vers les acteurs institutionnels : ils jouent ici un rôle d'entrepreneur politique 239  sur la question de la création d'une structure stable en mesure de gérer le label UNESCO et le patrimoine urbain.

      Les adjoints au Rayonnement international et à la Communication sollicités par l'Office de tourisme, puis convaincus par les premières réactions des Lyonnais et des visiteurs, s'intéressent progressivement aux suites éventuelles. Le thème de l'image de la ville à travers l'inscription leur paraît fondamental. L'enjeu devient alors économique : attirer les touristes, les congrès nationaux et internationaux, des entreprises et ainsi permettre le développement de la région lyonnaise. La volonté de « se vendre » 240  sinon à l'échelle internationale, du moins au plan européen, nécessite de constituer des références propres à la ville. Ainsi, Dennis R. Judd et Susan Fainstein remarquent que « some cities possess qualities that make them an easy sell, while others must undergo not only a change of image but a facelift if they are to be competitive » 241 . Or la ville de Lyon est simplement connue pour sa gastronomie et ses embouteillages 242 .

« Lyon bénéficie d'une non-image, quand ce n'est pas d'une mauvaise image : la ville sombre et polluée des années soixante-dix dans laquelle personne ne veut venir ! » 243 

      Les acteurs entrepreneurs politiques réussissent à convaincre deux adjoints qu'une valorisation du label UNESCO aux plans local, national et international est nécessaire. Une première mobilisation se dessine donc au sein de la municipalité lyonnaise. Elle laisse entrevoir des possibilités d'actions collectives dans des secteurs d'intervention publique autres que la culture et une mobilisation autour d'un thème davantage porté par les hommes politiques locaux : l'image de la ville. Chacun des trois acteurs souhaite développer des actions de communication. Les objectifs et cibles ne sont cependant pas les mêmes : l'office du tourisme vise ses propres clients, les adjoints ciblent davantage les entreprises et organismes internationaux et le milieu associatif souhaite en premier lieu informer la population 244 . La faible capacité de mise en oeuvre d'actions communes, la filiation du thème patrimonial au domaine culturel sont autant d'obstacles potentiels à une stratégie générale. Pour autant, des démarches isolées et parallèles ne sauraient être aussi efficaces qu'une action collective. L'office de tourisme, acteur de la communauté de politiques publiques constituée autour du thème patrimonial, ne peut s'appuyer sur elle : elle demeure peu mobilisée par l'inscription. Les adjoints à la communication et au rayonnement international ne sont pas membres de cette communauté et n'apparaissent pas a priori légitimes pour agir seuls. La faible implication de l'adjoint à la culture et au patrimoine freine dans un premier temps ces volontés. Deux aspects permettent alors de susciter la réaction de l'exécutif lyonnais : la présence d'un médiateur neutre, d'une part, et d'autre part la problématisation initiale d'un projet autour d'une nouvelle communication de la ville de Lyon.

      La présence de Régis Neyret au sein de la municipalité est essentielle : il occupe une position reconnue au sein de l'organisation municipale et entretient des relations particulières avec chacun, grâce à son militantisme local. En outre, l'un de ces projets vise à la création d'une structure au sein de la municipalité en mesure d'assurer la gestion du patrimoine urbain.

« Il manquait un élément autour du patrimoine à la ville, pas au niveau des élus, mais en terme de structure municipale, avec des fonctionnaires mobilisés sur ces thématiques. » 245 

      Il peut donc mobiliser des réseaux : des architectes, des experts ICOMOS, le monde associatifs lyonnais, etc. Il peut ainsi relayer les aspirations auprès des décideurs et assure la médiation entre acteurs de la communauté de politiques publiques culturelle et ceux du secteur touristiques. L'appui et la forte mobilisation de l'Office de tourisme constituent une alliance essentielle : l'institution para municipale assure le volet touristique de la ville. Les premiers constats de fréquentation et les expériences de villes voisines permettent au Directeur général de justifier concrètement de la mise en oeuvre d'une stratégie patrimoniale à Lyon. Les adjoints à la Communication et au Rayonnement international assurent quant à eux le relais politique : l'instrumentalisation de l'inscription, portée par le médiateur au sein du service de la Culture et du Patrimoine, devient une nécessité.

      Parmi les quatre facteurs susceptibles de favoriser un accès à l'agenda des acteurs politico-administratifs 246 , c'est donc la position stratégique d'un groupe - quelques acteurs autour d'un médiateur - que nous constatons ici. Elle permet la publicisation de leur projet auprès des décideurs politiques et notamment auprès du maire de la ville et la mobilisation de celui-ci pour initier une politique territoriale liée au patrimoine.

      La mobilisation locale est difficile et ne recueille pas, à ce stade, l'adhésion de tous les acteurs « classiques » associés au patrimoine : DRAC, ABF ou encore conservateurs de musées ne participent pas ou peu à la sensibilisation locale. En outre, les acteurs associatifs et les véritables acteurs des dossiers d'inscription, excepté Régis Neyret, demeurent en retrait. Ce comportement traduit deux phénomènes. Ces acteurs accordent, d'une part, toute leur confiance au médiateur pour relayer leurs souhaits et, d'autre part, estiment que l'inscription doit être suivie de la mise en place d'une véritable politique patrimoniale, c'est à dire d'un suivi municipal réel 247 . Cependant le travail de ce premier cercle d'acteur contribue à transformer la problématisation initiale en un projet plus précis qui « justifie un traitement par les acteurs politico-administratifs » 248  et s'articule autour de démarches nouvelles : il aboutira à la décision de création d'une structure particulière pour la gestion du Site Historique.


2. Initier de nouvelles démarches et fédérer les acteurs potentiels

      Nous avons constaté que les acteurs politiques locaux se mobilisaient progressivement autour d'une instrumentalisation du label UNESCO. Reste à comprendre les modalités de mise en place de l'utilisation de l'inscription, c'est à dire les ressources, modes de négociation et d'ajustement et secteurs d'intervention auxquels ces acteurs souhaitent recourir. Si l'implication du maire de la ville et son objectif de rayonnement international conduit à l'élaboration d'une démarche inscrite dans un processus de gouvernance urbaine, nous verrons ensuite qu'il s'appuie sur un fonctionnement en termes de réseaux, notamment internationaux.


Le rôle du maire de Lyon : entrepreneur de l'action municipale

      L'une des clés explicatives de la mobilisation des acteurs politico-administratifs réside dans la personnalité et la volonté du maire de Lyon. Le rôle du chef de l'exécutif est ici particulièrement important, parce qu'il permet que le dossier soit traité directement par le Cabinet plutôt que par le service concerné 249 . Pour lancer la dynamique, celui-ci s'appuie ensuite sur les cadres d'action définis par la démarche prospective initiée par la Communauté urbaine.

« L'inscription est très positive pour la ville de Lyon, bien sûr, mais également pour toute l'agglomération. » 250 

      La déclinaison du label UNESCO à l'échelle de l'agglomération urbaine permet d'apporter des éléments de réponse aux difficultés de structuration de l'action municipale. Le Grand Lyon a lancé la procédure Millénaire 3, qui vise à « donner à l'agglomération l'élan nécessaire pour réussir son entrée dans le IIIe millénaire en se dotant d'un projet d'agglomération mobilisant l'ensemble de la société locale et permettant d'entrer dans l'âge du développement global durable ». Les promoteurs de cette démarche souhaitent changer les pratiques gouvernementales et remettre en question la distinction entre gouvernés et gouvernants. La démarche prospective du Grand Lyon Millénaire 3 est un guide des opérations à engager sur le long terme pour le développement de l'agglomération 251 . Elle définit ainsi des cadres d'action dans lesquels peuvent s'établir les projets communs. Parmi les domaines dans lesquels la démarche s'engage, figure « Arts, cultures, patrimoine », « Ville, aménagement, environnement » et « Vie économique ». Ces trois thèmes ne sont pas déclinés précisément, le guide indique les lieux et les acteurs qui les animent au sein de l'agglomération lyonnaise. Des acteurs potentiels de la gestion du label UNESCO sont donc ici identifiés.

      Le contexte stratégique établi par le Grand Lyon est une double opportunité pour Raymond Barre. En premier lieu, il lui permet de répondre aux sollicitations du médiateur sur la création d'une structure interne en mesure de gérer les suites de l'inscription. En effet, les procédures déjà mises en oeuvre dans le cadre de Millénaires 3 peuvent servir de référence, elles mobilisent des acteurs institutionnels, économiques, associatifs, professionnels et s'inscrivent dans des logiques de transversalité.

« L'agglomération lyonnaise, qui a longtemps douté de son statut de métropole européenne face à une capitale ressentie comme écrasante, apparaît ainsi comme un formidable lieu de bouillonnement, « une ville de l'intelligence », un lieu où s'élaborent des concepts, des idées, des pratiques, où naissent les innovations. N'est pas cela la définition d'une métropole ? » 252 

      Le discours du Grand Lyon est donc propice à l'émergence de nouvelles formes de l'action publique locale. La démarche de concertation et de participation ouverte initiée au sein de l'agglomération vise la mise en place d'un processus de gouvernance urbaine : ceci est parfaitement conforme aux attentes des associatifs présents autour du label UNESCO 253 .

      En second lieu, inscrire la gestion du Site Historique dans un processus similaire à celui de Millénaire 3 facilite la mobilisation et l'implication de la Communauté urbaine autour de ce projet tout en laissant la ville s'imposer comme acteur central. Aucune incitation sélective - positive ou négative - n'existe pour la gestion du patrimoine urbain à cette échelle 254 . La position des différents acteurs politiques locaux représente actuellement un enjeu lié en 1999 à l'élaboration des nouvelles lois de décentralisation, notamment en terme de responsabilités officielles et de production de politiques publiques. Raymond Barre saisit cette opportunité pour étendre sa légitimité et ses moyens d'action, ainsi que ceux de la ville au sein de l'agglomération. Il propose ainsi de créer une réflexion sur la gestion du label UNESCO au sein de la démarche Millénaire 3. L'idée est d'appuyer le projet de développement d'agglomération le plus possible sur l'inscription au patrimoine mondial.

« Avec cette inscription, la ville peut véritablement devenir moteur du développement global, je veux dire à une échelle plus large. » 255 

      La démarche transversale et multisectorielle est susceptible d'entraîner la reformulation des cadres de l'échange politique - en particulier entre les différentes communes qui composent l'agglomération -, des critères d'affectation et d'utilisation des ressources politiques. Le maire de Lyon, en s'impliquant, favorise la mobilisation collective ; il présente ainsi de nombreuses caractéristiques d'un entrepreneur politique tel que le définissent Bernard Jouve et Christian Lefèvre 256 . Cependant peut-on véritablement dire qu'il prend le risque d'assumer le coût de cette action collective ? Elle s'inscrit en effet dans une démarche plus générale qui déjà implique d'autres acteurs, notamment politico-administratifs. En cas d'échec, la ville ne sera pas seule à l'assumer. En outre, à titre personnel Raymond Barre n'attend rien de cette entreprise, il a clairement annoncé son retrait de la vie politique à la fin du mandat municipal. Davantage qu'un maire de la ville, entrepreneur politique ; Lyon, à travers cette action collective devient un acteur entreprenant. Ceci peut notamment s'expliquer par « a joint will and citizen consensus for the city to take a leap forward, from the physical, economic, social and cultural point of view » 257 .

      Les contextes politique et institutionnel sont ainsi favorables au développement d'actions. La gestion de l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial n'est cependant pas simple. Les politiques cherchent à en tirer profit sur le plan européen et international, l'office du tourisme - et avec lui les professionnels du tourisme - s'intéresse particulièrement à l'aspect économique. Enfin Régis Neyret, relais du monde associatif espère une structure en mesure d'assurer la protection et la valorisation du patrimoine lyonnais. Le recours à Millénaire 3 est une solution pour instaurer un dialogue et établir en commun un projet dont Raymond Barre pose les bases. Il doit s'inscrire dans le long terme, s'appuyer sur l'inscription pour développer de nouvelles actions transversales et initier des partenariats et enfin mobiliser et impliquer la Communauté urbaine, le département, la région ou encore l'Etat.

« Lyon n'a jamais véritablement voulu exercer son rôle de capitale de région et les autres ne l'ont pas non plus laissé faire... L'inscription est une occasion de s'affirmer que nous ne pouvons pas manquer ! C'est le point de vue de Raymond Barre également. Il bénéficie en plus de sa propre renommée. » 258 

      La reconnaissance de l'UNESCO concerne avant tout la ville, elle doit être au coeur de son projet et pouvoir développer des échanges nouveaux, davantage en terme de complémentarité, avec ses partenaires institutionnels. L'objectif de Raymond Barre à travers cette mobilisation est de faciliter les réponses innovantes et de donner un nouveau sens à la ville, au territoire tout en prenant en compte certaines spécificités de Lyon pour définir ses compétences. En outre, la démarche Millénaire 3 s'appuie également sur un fonctionnement en réseaux. La gestion de l'inscription du Site Historique entre donc véritablement dans le cadre d'action établi par cette démarche.


L'enjeu des réseaux pour la ville

      Nous avons constaté que l'élaboration des dossiers d'inscription mobilisait de nombreux réseaux, notamment au plan local. La démarche Millénaire 3 se développe également à partir de réseaux. Dès lors le dispositif conçu par l'exécutif s'appuie sur des réseaux locaux, nationaux et internationaux. Nous souhaitons ici rappeler les réseaux auxquels la ville participe déjà et les objectifs poursuivis par ces participations.

      L'ouverture internationale est également l'une des volontés de la Communauté urbaine. Elle affiche ainsi le réseau des villes de la région comme un atout essentiel en Europe : il permet d'élargir les projets, d'harmoniser les actions et d'être plus compétitif au plan européen. Les mutations que connaît aujourd'hui le gouvernement urbain l'incitent à innover, tenter de nouvelles modalités de régulation et d'actions publiques. Les expériences de villes et agglomérations voisines sont des éléments importants. L'agglomération lyonnaise participe ainsi à plusieurs réseaux : le Diamant alpin développe des partenariats entre Lyon, Genève et Turin, l'Alliance méditerranée permet des actions communes entre Lyon, Marseille, Barcelone et Gènes. Enfin, le réseau Eurocités facilite la connaissance et la compréhension de démarches engagées dans les grandes villes européennes. L'objectif est la capitalisation des savoirs et savoir-faire pour être mieux armés individuellement et collectivement.

« The main objectives of city networks revolve around the need to :
Create a lobby system to face up to third parties
Consolidate minimum territorial, economic, political and demographic spaces to permit the generation and utilization of economies of scale and agglomeration, plus the implementation of leading-edge infrastructures and activities
Find a place in an international system which permits access to a utilization of growing volume of information and exchange of experiences and technologies
Achieve leadership functions
Find the cities a place, through the networks, in larger spheres of action. » 259 

      The development of City Networks

      Les villes essaient de plus en plus de développer des réseaux, des relations inter agglomérations qui leur permettent d'exister et d'agir sans dépendre des Etats. « The structuring of city networks is a basic requirement for completing a more solid end balanced spatial structure at national level and for achieving well-rooted and complementary centralities of its territorial setting » 260 . Or le système UNESCO ne reconnaît pas les collectivités territoriales en tant qu'acteur politique, il continue donc à s'adresser aux Etats parties. Les villes inscrites au patrimoine mondial ont construit leur propre réseau : l'Organisation des Villes du Patrimoine Mondial (OVPM) 261 . A travers ce réseau, il s'agit d'apprendre des autres villes, d'échanger, de développer une solidarité. Des conférences et colloques ont régulièrement lieu. Ils associent les institutionnels des villes, mais aussi les professionnels, les associatifs et parfois les populations. La participation à ce réseau correspond ainsi aux objectifs (3) et (5) ci-dessus mentionnés.

      L'adhésion de Lyon à l'OVPM résulte de nombreuses tractations au sein de la municipalité. Alors que la ville cherche à entrer dans de nouveaux réseaux, notamment internationaux, la réticence municipale est surprenante. Participer au réseau est une obligation morale pour la ville, l'adhésion est donc davantage subie que choisie. Elle est relativement onéreuse et les apports, s'ils convainquent hauts responsables politiques et associatifs (déjà plus ou moins insérés dans ce type de réseaux), sont loin de mobiliser la classe politique lyonnaise.

« L'OVPM, c'est cher et ça ne nous apporte rien ! » 262 

« L'OVPM est stimulante pour les villes membres, mais nous ne les avons pas attendus, nous savons bouger seuls... » 263 

« Pour l'instant, nous n'avons fait qu'apporter un chèque ! Il faut que notre projet avance ici pour que nous mesurions concrètement les apports de ce nouveau réseau. » 264 

      La participation lyonnaise à l'organisation des villes du patrimoine mondial permet d'officialiser la présence de Lyon dans des associations internationales. La vocation de cette organisation est davantage l'échange de pratiques et modalités d'action qu'une tribune pour s'afficher sur la scène internationale. Ce réseau monopolise donc plus facilement les professionnels des domaines concernés et les associatifs que les politiques.

      Les modalités d'action publique initiées à travers le projet Millénaires 3 se nourrissent de démarches participatives au plan local, des échanges avec les différentes villes partenaires. Millénaire 3 bénéficie aujourd'hui de l'inscription du Site Historique : le développement des actions est une application exemplaire du projet. La démarche prospective du Grand Lyon, sélectionnée pour son exemplarité, est présentée à New York, à l'assemblée générale extraordinaire des Nations-Unies 265 . Ceci constitue pour Lyon une « opportunité unique de présence sur la scène internationale et d'échanges avec les villes du monde » 266 . A travers cette dynamique, Lyon recourt aux réseaux de villes comme « instruments and mechanisms of promotion of urban centres by bringing them into broader and denser areas of relationship » 267 .

      Nous venons de présenter les orientations stratégiques dans lesquelles la gestion lyonnaise du label UNESCO se développe. Les premières démarches mises en place et l'implication de Raymond Barre contribuent à « cerner et délimiter le problème à traiter, [ce qui] est essentiel, car cela permet de construire le dispositif institutionnel destiné à le gérer » 268 . Certains acteurs, et notamment ceux qui n'avaient pas de place légitime dans la mise en oeuvre des pratiques patrimoniales jusqu'à présent 269 , souhaitent que cette démarche soit réalisée au sein d'instances stables de coordination. Le dispositif établi s'appuie ainsi sur une nouvelle structure, dont nous allons maintenant analyser le fonctionnement.


3. La création de la mission Site Historique de Lyon, un lieu d'échange et de partage des actions patrimoniales

      L'observation et l'analyse de la structure destinée à la gestion du label UNESCO nous permettent de comprendre les nouvelles modalités de régulation au sein de la scène publique locale. La production des futures actions patrimoniales prendra place dans ce contexte, il devient alors déterminant pour les acteurs locaux. Nous constaterons ainsi, dans un premier temps, que la ville se positionne en acteur central du dispositif et, ensuite, qu'elle définit les conditions de création d'un nouveau réseau patrimonial.


La ville, acteur central du dispositif

      Nous avons constaté que la présence d'un médiateur au coeur de la municipalité permettait d'agréger plus rapidement les implications multisectorielles de l'inscription et de confronter les trois conceptions du patrimoine. Cependant, les difficultés rencontrées au cours de l'année suivant l'inscription montre la nécessité de structurer tant les interactions multisectorielles que les relations entre « ceux qui décident et gèrent », « ceux qui savent » et « ceux qui jouissent du patrimoine ».

« A partir du moment où nous avons la chance d'être inscrits, il faut qu'il y ait une cellule à la municipalité, c'est à dire des fonctionnaires qui s'occupent du problème. J'ai bataillé pendant un an pour motiver les gens, leur montrer que la seule volonté des élus ne pouvait pas suffire pour porter de telles actions. La mobilisation de l'office de tourisme m'a bien aidée. » 270 

« Pour nous, l'inscription était obtenue et ce n'était plus un souci. S'il n'avait pas été présent au sein de la municipalité, nous n'aurions pas mis en place la mission et finalement nous n'aurions certainement pas réussi à créer des actions communes. En fait nous ne savions pas vraiment de quelles façons travailler. » 271 

      La proposition de la création d'une structure municipale chargée du Site Historique est actée en Conseil Municipal. L'adhésion est d'autant plus simple à obtenir que le maire et son Cabinet sont déjà très impliqués dans le processus. Cette structure prend place, comme souhaité, dans le cadre de la démarche Millénaire 3 et est créée en partenariat avec la cellule Prospective du Grand Lyon 272 .

      Un poste de chargé de mission est créé le 1er mars 2000, il est occupé par Bruno Delas 273 . Il dépend des adjoints au Rayonnement international et à la Culture et au Patrimoine. L'affichage transversal est clair et fondamental pour la municipalité : les effets économiques du label UNESCO sont systématiquement mis en avant par les élus locaux. Cependant les missions précises et moyens alloués à la nouvelle structure demeurent dans un premier temps relativement flous. Le lieu de concertation et négociation ainsi créé doit, par la suite, permettre l'élaboration d'une stratégie d'action. Le flottement institutionnel de l'année consécutive à l'inscription marque en effet la nécessité d'inscrire les démarches locales dans des contextes globaux.

      Nous avons identifié trois niveaux dans le dispositif ainsi validé : politique, institutionnel et opérationnel. Le premier correspond à une volonté politique de Raymond Barre. Il désigne deux adjoints - Culture et Patrimoine et Rayonnement international - pour assurer la légitimité politique de la nouvelle structure. Le choix n'est pas neutre : que deux adjoints soient impliqués obligent à travailler avec différents services et donc à casser le schéma sectoriel encore fortement présent dans l'organisation municipale lyonnaise. Il associe en outre les secteurs d'intervention de la culture et du rayonnement international, assurant ainsi une ouverture du premier à la sphère économique.

      Le recours au thème culturaliste et historiciste, mis en avant par Bernard Jouve et Christian Lefèvre pour caractériser les entrepreneurs politiques, est ici évident. Le thème patrimonial est porteur et fait l'unanimité des hommes politiques : appuyer le projet de rayonnement international de la ville sur l'inscription au patrimoine mondial est une opportunité que le maire ne peut manquer. A travers ce marquage fort de Raymond Barre, le patrimoine de la ville devient un véritable enjeu économique. La ville de Lyon évolue vers une « gestion du patrimoine en projet » 274 . Ce premier niveau indique le sens que la ville souhaite donner à l'action. Elle se positionne comme interlocuteur central du projet et se donne les moyens de l'action en instituant dès le début le caractère transversal et en mobilisant les adjoints eux-mêmes.

« L'idée est que chaque service prenne conscience de la valeur et de la portée de la notion de patrimoine et opère pour chacune de ses actions avec un minimum de partenariat inter-service... dans un premier temps du moins pour ce qui concerne la zone inscrite. » 275 

« Pour nous, le patrimoine, c'est d'abord une valeur de la ville, une image qu'il faut vendre... nous n'avons pas la même approche que la Culture et c'est pour cela qu'il est important que nous travaillions ensemble. » 276 

      La mobilisation de ces élus est fondamentale. Ils sont, d'une part, à même d'établir rapidement des relations avec les élus chargés d'urbanisme, d'espaces de vie, d'espaces publics... Ils représentent, d'autre part, le lien entre l'hôtel de ville et les mairies d'arrondissement. Les prérogatives de ces dernières, dans le domaine, sont très limitées ; mais les mairies d'arrondissement sont les plus proches de la société civile. L'organisation du dispositif est ainsi pilotée directement par deux adjoints pour la partie qui relève de la municipalité.

      Le premier niveau ainsi identifié installe la ville comme acteur central du dispositif. Les deux autres strates - institutionnelle et opérationnelle - participent à l'élaboration de nouveaux réseaux au sein de la scène publique locale.


Vers la constitution de nouveaux réseaux locaux

      La gestion du label UNESCO concerne les trois conceptions du patrimoine et plusieurs secteurs d'intervention publique. L'inscription de la gestion du label UNESCO dans la démarche Millénaire 3 implique alors la création de trois réseaux complémentaires. Le dispositif établi par la ville doit, en effet, répondre aux objectifs fixés par Raymond Barre : participation ouverte, mise en place de partenariats et démarches innovantes. Le premier niveau confère une légitimité politique à la démarche, les deux autres visent à adapter les modalités d'action publique pour répondre à ces objectifs.

      Le second niveau du dispositif concerne, d'abord, les acteurs institutionnels « classiques » de la scène publique lyonnaise.

« Régulièrement, la Direction générale des services de la ville réunit un groupe : c'est le Comité Technique Stratégique. Il a un rôle décisionnel, un peu moindre que celui de Raymond Barre, mais tout de même, il peut déjà faire barrière à certaines idées... » 277 

      Le Comité Technique Stratégique réunit des représentants de services de la ville (culture, rayonnement international, urbanisme...), l'Office du tourisme de Lyon, le Grand Lyon, la Chambre de Commerce et de l'Industrie, la DRAC, des conservateurs de musée 278 . Ces personnes appartiennent soit à la communauté de politiques publiques culturelle, soit à des réseaux institutionnalisés, notamment autour des actions de rayonnement international développées par la ville. La constitution de ce groupe répond aux soucis de transversalité et de globalité recherchés par la ville. Il permet d'associer des compétences dans les domaines patrimoniaux, économiques et touristiques et ainsi d'assurer la légitimité technique et d'expertise de la démarche. Les membres du groupe appartiennent, pour l'instant, tous à la sphère politico-administrative : la légitimité d'action du Comité de pilotage est également acquise. Cependant, le dispositif théorique prévoit la venue de nouveaux acteurs et souhaite laisser ouvert l'accès au groupe. En outre, les participants de ce réseau ne sont pas mobilisés pour produire l'action, mais pour la piloter. La création de ce groupe relève donc de la constitution du cadre d'action : il constitue un filtre aux idées qui émergeront quant à la gestion du Site Historique et à sa promotion.

      La communauté de politiques publiques, largement remise en question par l'action des acteurs tiers lors du processus de réalisation des dossiers d'inscription, trouve ici une opportunité pour se repositionner dans la démarche de gestion du label UNESCO. En créant le Comité Technique Stratégique, la ville elle-même initie l'émergence d'un nouveau réseau : les acteurs sont plus nombreux et les compétences plus diversifiées, puisque le projet nécessite un travail davantage transversal.

      Enfin, le troisième niveau est la mission elle-même, c'est à dire pour l'instant le chargé de mission. Il travaille seul au quotidien :

« La première priorité de la mission est d'initier la démarche localement. Ma première action est donc le recensement des partenaires réels et potentiels, de tous ceux qui gravitent autour du thème... » 279 

      Il reprend finalement le travail entamé par Régis Neyret, mais sa position est officielle. Sa double dépendance - vis-à-vis de la municipalité et de la Communauté urbaine - lui permet la mobilisation plus aisée des acteurs et une certaine autonomie vis-à-vis des deux autres niveaux du dispositif. Il est l'interlocuteur privilégié de la scène publique lyonnaise dès qu'il s'agit du Site Historique.

« Je n'ai pas toujours la réponse, parfois ce sont des aspects très techniques, mais je peux orienter facilement les gens vers les interlocuteurs concernés. » 280 

      Le travail du chargé de mission est accompagné par la création d'une « Equipe Projet » 281 . Elle mobilise des acteurs institutionnels, experts dans certains domaines (patrimoine, urbanisme, déplacements urbains...) et des acteurs tiers, plus particulièrement les associations de valorisation du patrimoine déjà reconnues sur la scène publique locale. Le groupe se veut opérationnel : c'est lui qui propose les différentes actions qui pourront être développées dans le cadre du projet global. Son objectif est la mise en place de réflexions collectives et la mise en oeuvre des grandes orientations retenues par le Comité Technique stratégique et la municipalité lyonnaise. Des acteurs tiers sont volontairement associés à ce groupe : la volonté d'actions transversales nécessitait une ouverture la plus large possible. Leur présence résulte du profil du médiateur et de sa capacité à confronter les trois perceptions du patrimoine mise en évidence dans la première partie.

« Je connaissais le fonctionnement lyonnais, il était très difficile d'associer directement tout le monde à l'action, alors j'ai essayé de respecter toutes les compétences et hiérarchies, mais il me paraît essentiel que tout le monde puisse y être ! » 282 

      Les présences d'un chargé de mission « officiel » et de l'« Equipe Projet » permettent de légitimer l'ouverture à la participation économique que la ville souhaite impulser. La légitimation est double. Elle vaut d'une part vis-à-vis des acteurs institutionnels, pour lesquels les évolutions des pratiques de l'action publiques ne sont pas toujours évidentes.

« La mission Site Historique, c'est très bien ! Mais c'est pour que la ville puisse s'organiser en interne. Nous sommes suffisamment et bien organisés pour travailler comme nous l'avons toujours fait. » 283 

      Elle permet, en outre, d'afficher le souhait de la ville de développer des partenariats et des actions avec des acteurs privés. C'est également l'une des missions du chargé de mission : obtenir des financements pour le projet Site Historique, notamment en créant des partenariats publics-privés.

« L'inscription à l'UNESCO est une formidable opportunité pour la ville, pour s'ouvrir vers de nouveaux partenaires. Nous espérons bien réussir à développer des actions publique-privée. » 284 

      Le lieu de discussion et de négociation ainsi créé présente différents niveaux et permet de constituer trois nouveaux réseaux. Certains acteurs peuvent participer à plusieurs de ces niveaux, d'autres peuvent en changer. L'une des caractéristiques du dispositif est son ouverture : de nouveaux acteurs peuvent être identifiés et agrégés à l'une des strates. C'est par exemple le cas de la Caisse des dépôts et consignation : le chargé de mission travaille avec eux pour le projet, notamment en terme de financement. Ils n'étaient pas associés au projet initialement et sont aujourd'hui partie prenante : ils appartiennent au Comité Technique stratégique.

« Il s'agit d'un projet en mouvement, en construction et surtout d'un projet qui doit être partagé. Il est donc nécessaire d'entretenir des passerelles et de maintenir des débats, notamment autour des patrimoines. » 285 

      Les acteurs pressentis par le dispositif et réunis par les journées du patrimoine sont ainsi relativement nombreux et d'identité diverse. Ils peuvent entrer et sortir facilement, participer à certaines opérations et pas à d'autres. En outre, l'interdépendance d'un certain nombre de ces acteurs est limitée au projet Site Historique. Nous qualifions donc ce réseau de réseau thématique 286 . Les deux autres réseaux - Comité Technique Stratégique et Equipe Projet - se veulent également le plus ouvert possible. Leurs caractéristiques actuelles et les conditions de la mobilisation nous incitent à les assimiler, pour l'instant, davantage à des réseaux de « producteurs ».

      A travers ce dispositif, un nouveau cadre d'action semble émerger. La mobilisation de l'ensemble des acteurs n'est pas encore entièrement réussie. Le nouveau contexte stratégique s'appuie sur l'inscription au patrimoine mondial, la mobilisation née autour de la reconnaissance internationale et la volonté de promotion de la ville. Il semble marquer une rupture avec les pratiques liées au patrimoine puisque des acteurs tiers sont clairement pris en compte. Nous pouvons nous interroger sur une éventuelle institutionnalisation de leur présence, d'autant plus que le dispositif prend place dans la démarche Millénaire 3 et que le milieu associatif est représenté par la RVL et l'UCIL 287 . Cependant, le réseau ainsi constitué repose d'abord sur la communauté de politiques publiques  : dans quelle mesure ne sera-t-il pas, alors, un simple toilettage de la situation précédente ?


Chapitre 2 : Le label patrimonial et le repositionnement des vecteurs institutionnels

      La mobilisation de la municipalité lyonnaise est effective près d'un an après la décision de l'UNESCO. Nous avons constaté que l'institution s'organise alors pour produire de l'action collective et s'inscrire dans une nouvelle démarche participative. Nous souhaitons, ici, observer et analyser les comportements des acteurs locaux face à l'émergence du dispositif municipal. L'inscription permet ainsi à la municipalité et à la DRAC de se repositionner au sein de la scène publique. Les acteurs économiques et les autres niveaux politico-administratifs, pour leur part, s'impliquent peu au processus de définition de l'action.


1. La communication sur l'inscription : une ressource pour la municipalité

      Les interactions de l'approche patrimoniale avec les secteurs de l'urbanisme, du tourisme et le volet économique compliquent les mécanismes de jeu entre les acteurs locaux. La prise en compte de la perception de la population - relayée par le monde associatif - oblige les décideurs politiques à oeuvrer différemment. Nous avons constaté l'absence de structure stable en mesure de permettre la confrontation des trois perceptions du patrimoine. Nous cherchons ici, d'abord, à connaître les modalités de construction de la campagne de communication de la ville. Nous constaterons ensuite que cette campagne constitue une véritable ressource de positionnement institutionnel pour la municipalité.


Des premières conférences à une campagne de communication internationale : compétition ou influences réciproques ?

      Nous avons précédemment constaté les rôles moteurs de l'Office du tourisme et du médiateur dans l'élaboration d'actions collectives. Nous souhaitons, ici, observer de manière plus fine les modalités d'élaboration de la campagne de communication en termes de mobilisation des acteurs institutionnels et associatifs, pour comprendre comment la municipalité lyonnaise se réapproprie la démarche.

      L'annonce officielle de l'inscription du Site Historique de Lyon sur la Liste du patrimoine mondial mobilise immédiatement l'Office de tourisme lyonnais. Le rapprochement du médiateur, sa présence ainsi que celle du Président de la RVL au bureau de l'organisme facilitent l'implication rapide : les cartes de voeux 1999 de l'organisme para municipal fêtent la décision de l'UNESCO et le Directeur souhaite une campagne de communication rapide.

« Le lendemain de l'annonce, nous étions à l'hôtel de ville pour boire du champagne. Je suis allé voir D. Trouxe [adjoint à la Culture et au Patrimoine] pour lui demander trois millions de francs pour communiquer tout de suite. Mon souci était bien celui-là : il fallait communiquer tout de suite. Evidemment, ça a pris plus de temps. » 288 

      L'absence de volonté politique à la municipalité, la lourdeur administrative et les réactions d'incompréhension de la population invitent l'Office de tourisme et les associations à réagir rapidement. Le premier met en oeuvre sa propre campagne de communication. Compte tenu de ses ressources et moyens, elle se destine « au public classique de l'Office du tourisme, c'est à dire pas le grand public, mais nos proches [les tours opérateurs, les agences de voyages, des organisateurs de congrès, des entreprises...] : mailing, cartes de voeux... » 289 . L'objectif à atteindre est de suffisamment mobiliser les clients pour qu'eux mêmes relaient l'information par la suite. Parallèlement, les associations - notamment la RVL - organisent des conférences pour expliquer la signification d'une inscription sur la Liste du patrimoine mondial, les enjeux et les implications pour les habitants 290 . Ces deux manifestations émanent de la catégorie d'acteurs « ceux qui jouissent du patrimoine », elles constituent le premier lien entre la procédure d'inscription et le territoire au sens d'« espace construit politiquement » 291 . Les caractéristiques sociales, économiques, la qualité de vie et les aspirations de la population du Site Historique sont les premiers paramètres pris en compte pour développer ces initiatives. Les mises en oeuvre bénéficient, pour la première, du positionnement particulier de l'Office de tourisme, acteur institutionnel, il n'est pas considéré comme un concurrent par la communauté de politiques publiques. Les démarches associatives profitent, elles, de la présence du médiateur auprès de l'adjoint à la Culture et au Patrimoine. Suite à ces deux manifestations, l'adjoint à la communication engage les premières réactions de la municipalité. Les premières actions sont légères - conférences dans les mairies d'arrondissement, relations de presse...-, puisque :

« Nous n'avions pas de ligne budgétaire prévue pour la communication sur l'inscription. Nous avons donc grappillé un peu sur le budget général de la communication pour mettre en oeuvre cette première action. » 292 

      Office de tourisme et associatifs se félicitent de ce premier engagement 293 . Leurs démarches respectives incitent les pouvoirs publics locaux - « ceux qui décident et gèrent » - à agir et donc à prendre en compte les conséquences du label UNESCO au plan local. Enfin, au cours de l'année 1999, la ville décide de lancer une campagne de communication.

« L'objectif était bien sûr dans un premier temps de dire que le Site Historique était inscrit au patrimoine mondial, mais surtout il faut s'appuyer sur l'inscription, s'en servir comme un label pour communiquer sur bien d'autres choses. » 294 

      La nouvelle action municipale s'élabore parallèlement à la naissance de la mission Site Historique. Elle se veut également participative : l'Office de tourisme et l'Association pour le développement économique de la région lyonnaise (ADERLY) sont associés dès l'amont du projet. L'élaboration du cahier des charges est commune et l'appel d'offres lancé par la ville a l'approbation des deux organismes 295 . Pour l'examen des réponses 296 , la ville consulte deux jurys : la commission d'appel d'offres et un jury d'experts constitué de Régis Neyret, de l'Office de tourisme, de représentants de l'ADERLY et de deux élus. Ce second jury répond au souci de démarche participative. Les experts sont tous des personnalités de la scène publique lyonnaise ; la présence de Régis Neyret au sein de la structure municipale permet de se prévaloir d'une « participation la plus large possible, y compris le réseau associatif » 297 . Le médiateur, représentant en partie chacune des conceptions du patrimoine, permet aux différents acteurs institutionnels de recourir à ses différentes compétences pour légitimer leurs actions.

      L'entreprise finalement retenue - EuroRSCG - n'est pas celle que les jurys ont placé en tête 298 . Pour certains associatifs, c'est le témoignage d'une démarche participative biaisée : le recours à la consultation d'experts « permet à la ville de se dédouaner » 299 . Ceci laisse entrevoir une première réaction du milieu associatif face à un projet qu'il a longtemps porté et qui petit à petit semble lui échapper. Les mobilisations de la RVL, relayées par le médiateur et celle de l'Office du tourisme ont ainsi permis la création de la campagne de communication municipale. Leurs influences au sein de l'organisation municipale, notamment par la présence d'un relais, sont donc d'une réelle importance. Mais il s'agit certainement plus encore de compétition entre institutions et secteurs d'intervention publique. Si la ville ne se donnait pas les moyens de réagir et de communiquer elle aussi, elle risquait de perdre le contrôle de l'instrumentalisation de l'inscription. Les actions du milieu associatif et de l'organisme para municipal ont donc joué un rôle de stimulant pour l'engagement de la ville, notamment en créant une relation entre acteurs politico-administratifs et société civile sur le territoire local.

      L'attitude de l'Office du tourisme et des associatifs diffère face à la réappropriation municipale de ces actions. Le premier - qui dépend de la sphère politico-administrative - cherche le plus possible à créer des actions transversales. Le logo présent sur tous les documents officiels relatifs à l'inscription au patrimoine mondial en est ainsi un autre exemple. L'Office du tourisme a, en effet, parallèlement à son action de communication décidé de créer un nouveau logo.

« Nous avons crée un nouveau logo, parce que l'Office de tourisme en avait besoin et nous l'avons fait autour de l'inscription. C'est le logo qui est maintenant repris par la campagne de communication de la ville, mais c'est l'Office de tourisme qui l'a fait. » 300 

      Avant d'ajouter lorsque nous demandions des précisions sur l'utilisation du logo par la ville et d'autres partenaires :

« Nous avons choisi pour notre logo, quelque chose qui puisse être utilisé par d'autres. Nous souhaitons faire en sorte qu'il y ait un maximum de gens qui communiquent avec la même identité graphique. C'est une belle occasion, cette inscription. » 301 

      Ainsi l'Office de tourisme apparaît-il être l'acteur moteur des actions consécutives à l'inscription. La municipalité réinvestit les actions qu'il initie dès qu'elle en mesure les enjeux latents. L'inscription devient une occasion de mener de nouvelles actions en complémentarité et de créer des passerelles entre tourisme et culture. Les associatifs apparaissent moins satisfaits des modalités de construction de l'action publique - c'est ce que montre des réflexions telles que celle ci-dessus citée. Ils avaient en effet réussi à confronter les trois conceptions du patrimoine. La démarche ici menée par l'adjoint à la communication ne tient plus compte des experts - « ceux qui savent » -, notamment les acteurs étatiques du domaine culturel. Elle se développe en totale autonomie vis-à-vis de la communauté de politiques publiques. Elle ne s'appuie pas, par exemple, sur l'ensemble des projets patrimoniaux du plan de mandat, mais porte uniquement sur l'inscription du Site Historique. Les lieux d'élaboration des premières actions publiques suite à la reconnaissance internationale se déplacent vers des scènes où le politique local prédomine. La campagne de communication ainsi élaborée permet à la ville de se positionner en acteur principal de l'inscription et en pilote de la gestion du label UNESCO. Les discours des différents acteurs se construisent autour de ce fait.


La prédominance de la municipalité lyonnaise à travers la construction des discours

      Que ce soit pour l'élaboration des dossiers d'inscription ou pour l'émergence d'une stratégie de gestion du patrimoine urbain, la mobilisation de la municipalité résulte d'initiatives stimulantes de certains partenaires. Le discours construit autour du patrimoine, à Lyon, insiste pourtant systématiquement sur les rôles fondamentaux et moteurs de la ville et de la personnalité de Raymond Barre. Le dossier de presse réalisé par la municipalité mentionne ainsi fortement la contribution de la ville à l'élaboration des dossiers et donc à la réussite lyonnaise.

« Début 1996, sur proposition de M. Denis Trouxe, (...) Monsieur Barre décide de lancer la procédure ; Le maire de Lyon écrit au ministre de la Culture... ; M. Denis Trouxe réunit un Comité de pilotage et charge un Groupe de travail... ; la ville dégage un budget, participation bénévole des membre du Comité de pilotage, qui réunit essentiellement des élus et des fonctionnaires de l'Etat... » 302 

      Les noms des principaux artisans de ces dossiers apparaissent peu : la ville s'approprie une grande partie du travail réalisé et s'identifie à la reconnaissance internationale. Les actions initiées suite à l'inscription sont également l'objet de réappropriation. Ainsi, la campagne de communication est co-construite par la municipalité, l'Office du tourisme et l'ADERLY. Or les articles relatifs à cette campagne, ainsi que le discours institutionnel se réfèrent essentiellement à la ville. Nos interlocuteurs assimilent également la Mission Site Historique et la Ville de Lyon : son rattachement à la Communauté urbaine et son inscription dans la démarche Millénaire 3 sont soit minimisés, soit oubliés ou encore ignorés par la plupart des acteurs que nous avons rencontrés.

      A la lecture des dossiers de presse relatifs à la procédure d'inscription et aux effets de la campagne de communication, nous constatons que les partenaires sont cités lorsqu'il est fait référence aux nouvelles modalités de partenariats, aux souhaits d'associer le plus grand nombre d'acteurs aux démarches territoriales ; c'est donc une nouvelle fois pour mettre en avant l'exemplarité de la municipalité.

      Plusieurs éléments externes favorisent la construction d'un tel discours. Les premiers résultent des modes de régulation et ajustement qui ont longtemps prévalu sur la scène publique locale. Le site inscrit est, d'abord, sur le territoire de Lyon, la ville est donc le premier acteur concerné. Les hommes politiques sont, vis-à-vis de la population - leur électorat -, les « décideurs », soit les principaux acteurs des grandes actions locales. Dès lors, leur légitimité et leur accès aux médias sont plus importants que ceux des acteurs tiers : le discours qu'ils produisent est celui qui, par la suite, sert de référence. Le système UNESCO, enfin, favorise lui-même l'association entre inscription et travail de la ville. Les acteurs politiques sont en effet les seuls officiellement sollicités par la procédure UNESCO. En dernier ressort, la présence au coté de l'un des adjoints d'un médiateur issu du monde associatif, impliqué depuis longtemps dans les batailles urbaines, est facilement instrumentalisée au profit de la collectivité locale : même officieux, son rôle permet à l'hôtel de ville de se mettre en avant.

      Le projet semble ainsi échapper aux associatifs et certains ne cachent pas leur déception face à l'attitude de la ville :

« Je suis très déçu que la ville ait « oublié » de souligner le rôle considérable joué par la RVL tout au long de l'élaboration des dossiers. » 303 

      Ceci nous permet d'interroger le comportement des associatifs sur la scène publique locale suite à la reconnaissance internationale. Ils espéraient obtenir grâce à leur collaboration une position légitime, être « reconnus dans le dispositif » 304  de gestion du patrimoine urbain. La construction du discours municipal montre au contraire une récupération de la démarche aux profit des acteurs politiques. Cependant, le monde associatif, et particulièrement la RVL, ont des ressources pour essayer de conserver une place dans le dispositif. La personnalité et les différents rôles joués par Régis Neyret lui permettent de continuer à jouir d'une attention particulière de la part des acteurs politico-institutionnels. Systématiquement présent lors de manifestations officielles, le cercle associatif lyonnais cherche vraisemblablement à occuper le terrain 305 . Au sein de la scène publique locale, les associatifs pratiquent donc « l'entrisme systématique » 306 .

      L'inscription sur la Liste du patrimoine semble ici devenir une opportunité pour la municipalité de s'affirmer, de poursuivre des partenariats déjà existants : elle utilise à cet effet les velléités associatives. La RVL est ainsi systématiquement associée : son audience, notamment auprès des hommes politiques, est aujourd'hui accru et ce sont ses revendications et propositions qui servent de point d'appui, ou de légitimation à l'élaboration d'un nouveau projet économique, urbanistique et social pour la ville de Lyon 307 . La RVL n'est donc plus aujourd'hui un contre pouvoir - comme elle a pu l'être notamment face à Louis Pradel. Elle recherche constamment la concertation et constitue une source d'initiatives et de dialogue. Nous constatons ici, également la « dépendance forte et directe que les acteurs publics [les politiques lyonnais] vivent notamment à l'égard de tiers [la RVL] » que notent Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig 308 .

      La municipalité a su saisir l'opportunité créée par la reconnaissance internationale et développer une première action. Celle-ci ne relève d'aucun des trois secteurs d'intervention publique en interaction avec le patrimoine et permet ainsi à la municipalité de se positionner en pilote de l'action. L'acteur étatique est absent de la campagne de communication. Nous avons également constaté sa faible participation au processus d'inscription. Nous souhaitons maintenant observer le comportement de cet acteur au plan local à travers les actions du ministère de la Culture, principal intéressé des pratiques patrimoniales.


2. Une opportunité pour l'Etat ?

      Les actions patrimoniales sont organisées par les lois et règlements étatiques : l'administration intervient à travers les secteurs de l'urbanisme et de la culture. Le développement d'agglomération et les lois de décentralisation ont cependant contribué à un affaiblissement du rôle de l'Etat dans la production d'actions publiques locales. La procédure d'inscription apporte toutefois un dynamisme sur la scène publique locale : les démarches patrimoniales entre Etat et collectivités locales en bénéficient. D'autre part, en remettant en cause la communauté de politiques publiques, elle offre des opportunités de redéfinition des relations entre les acteurs de la scène publique. Le ministère de la Culture construit ainsi de nouvelles missions pour ses services et essaie de maintenir une présence locale non négligeable.


Un renouveau des relations ville - Etat

      Nous avons constaté que les pratiques patrimoniales prenaient sens au sein de la communauté de politiques publiques culturelles et essentiellement autour des règles étatiques. Le plan de mandat de Raymond Barre innove par ses quatre propositions relatives au patrimoine 309  : il les affiche comme des objectifs de la Ville. Nous avons vu comment le médiateur avait agrégé ces quatre mesures pour réussir la mobilisation des acteurs politiques. Leur annonce confère une substance visible à l'embryon de politique municipale patrimoniale. Les négociations sur les conventions Ville-Etat se développent donc dans un contexte propice à la mobilisation et à de nouveaux engagements municipaux.

      Les relations entre Régis Neyret et Simone Blazy, conservatrice du musée Gadagne permettent de mener les démarches d'inscription à l'UNESCO et de réhabilitation du musée en parallèle. Elles se nourrissent et se justifient l'une l'autre et contribuent à la cohérence du cadre d'action dans lequel elles prennent place.

« L'élaboration du projet de restructuration est une étape importante puisque, dans le cadre de la candidature à l'UNESCO, elle permettait de montrer le souci historique de la ville de Lyon. La ville allait enfin posséder un lieu de valorisation du patrimoine et à l'opposé l'inscription permet de situer le projet vis-à-vis de l'extérieur. » 310 

      Simone Blazy propose un plan de réhabilitation du musée à la ville de Lyon et à la Direction des musées de France. Les négociations se situent donc au sein de la communauté de politiques publiques, plus particulièrement entre l'Etat et la ville et profitent du dynamisme patrimonial lyonnais. Des procédures de ce type avaient déjà été entamées, elles n'avaient jamais abouties ; la motivation de l'un des partenaires faisait, semble-t-il, souvent défaut 311 .

« La dynamique des acteurs des dossiers d'inscription permettaient aux acteurs lancés dans des procédures relativement proches d'aller jusqu'au bout. » 312 

      Le conservateur du Musée Gadagne demande la réalisation d'un Inventaire général de la ville. Le musée est le centre historique de la ville et il se doit donc de la connaître en détail.

« Nous sommes au coeur d'un secteur touristique en pleine expansion, c'est donc notre rôle d'expliquer la ville, donc aussi la ville aujourd'hui. Le musée commencera d'ailleurs par une salle d'actualité. Toutes ces informations sont très liées à l'aménagement urbain, mais nous n'avons pas les moyens de le connaître nous même, c'est pourquoi nous avons demandé la réalisation d'un inventaire. » 313 

      Les négociations entre Etat et collectivités locales déjà entamées permettent de s'entendre rapidement sur l'apport que constitue un inventaire à l'échelle d'une ville. Les travaux de la communauté de politiques publiques débouchent sur la rédaction de deux Conventions Etat-Ville de Lyon. L'ensemble des acteurs de la communauté de politiques publiques est mobilisé : musées, DRAC (services de l'Inventaire, archéologie, monuments historiques, ABF), l'Agence d'urbanisme, les services techniques de la ville et des universitaires. La forte participation émane certainement de la volonté - née autour de la proposition d'inscription - de porter une véritable réflexion sur l'histoire et le patrimoine de Lyon. Elle constitue également un signe manifeste de la communauté de politiques publiques qui tient à conserver ses prérogatives dans ce domaine. Les seuls véritables échanges entre les deux démarches ont lieu entre Régis Neyret et Simone Blazy 314 . Le cadre général d'action demeure donc trop flou pour fonctionner comme une structure de sens, c'est à dire être capable de mobiliser des éléments de connaissance et des instruments d'actions particuliers pour permettre la réalisation d'objectifs construits autour d'échanges. Les deux démarches se légitiment l'une l'autre sans pour autant réussir à constituer les fondements d'une politique publique patrimoniale à Lyon.

      Le 8 décembre 1998, quelques jours après la décision de l'UNESCO, les conventions sont signées par le Préfet de la Région Rhône-Alpes, Michel Besse représentant de l'Etat et le maire de Lyon, R. Barre. L'apport financier des conventions (220 millions de francs) provient à 60% de la ville et 40% de l'Etat. La restauration du musée Gadagne est donc effective et les deux partenaires, compte tenu du label UNESCO, « ne peuvent plus faire marche arrière » 315 . La première convention poursuit différents objectifs, notamment ceux de mieux définir le musée (faire du musée une école de citoyenneté, prendre en compte l'évolution muséographique et muséologique, mettre en oeuvre des politiques spécifiques à la vie du musée d'aujourd'hui, définir une politique des publics) et de l'intégrer dans la ville (ouvrir le musée vers les enjeux urbains, l'histoire urbaine lyonnaise, établir un lien entre patrimoine muséographié et « patrimoine dans la ville »...) 316 . La convention ville-Etat, établie pour cinq ans, s'inscrit à travers ses objectifs dans la durée et est complémentaire de la reconnaissance « Lyon, 2000 ans de vie urbaine ».

      La seconde convention concerne l'Inventaire général de la ville, c'est à dire le recensement des monuments et richesses architecturales et urbanistiques de Lyon. Il est réalisé par le service de l'Inventaire général de la DRAC, en collaboration avec les services des Affaires Culturelles et de l'Aménagement Urbain de la ville 317 . L'objectif, outre la réalisation d'un inventaire historique de la ville, est la création d'un outil destiné aux professionnels de l'aménagement, de l'urbanisme et du patrimoine et au grand public à travers des publications. La ville vise de nouvelles opportunités de publicité : découvertes et mises en valeur de nouvelles richesses, monuments... L'utilisation se décline donc davantage en termes touristiques et attraits de la ville qu'en termes d'outil de travail, ce qui laisse entrevoir quelques difficultés de communication par la suite.

« Nous voulions travailler sur le secteur autour de la Guillotière, mais on a bien senti que ça posait un problème, qu'ils [la ville] n'étaient pas trop partants et c'est normal, ce n'est pas un quartier à l'architecture remarquable et à un moment donné, la ville va vouloir exploiter cet inventaire au niveau publicitaire. » 318 

      La restauration de la maison du Chamarrier, inscrite également au plan de mandat n'a jusqu'alors pas vu le jour. Contrairement aux autres points, aucun interlocuteur n'est identifié pour véritablement porter le projet. Les démarches déjà engagées bénéficient donc de la présence d'un médiateur au sein de la structure municipale et de l'engouement patrimonial. La mobilisation n'est pas suffisamment importante pour créer de nouveaux projets. Le contexte général créé par la proposition d'inscription permet cependant à l'Etat de s'investir davantage dans les projets locaux et donc de rétablir des relations plus soutenues et ciblées avec certains services de la ville.


Le ministère de la Culture se découvre de nouvelles missions

      Les services déconcentrés du ministère de la Culture ne sont que peu intervenus lors de l'élaboration des dossiers d'inscription. Ils perdent peu à peu de leur légitimité et de leur pouvoir, ainsi que le soulignent Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig 319 : à Lyon, la convention Ville d'art est peu à peu oubliée. Le ministère éprouve des difficultés à s'établir comme acteur légitime : sa forte centralisation et le dispositif des DRAC ne contribuent pas à assurer une présence territoriale suffisante pour mobiliser les autres acteurs locaux. Les services déconcentrés ont connaissance des actions locales lorsqu'elle prennent place dans le cadre de la communauté de politiques publiques ; dès lors qu'elles se développent en dehors, ces actions ne sont pas nécessairement connues des participants. Le cas s'est par exemple produit pour la proposition d'inscription : Raymond Barre a contacté directement le ministre et les services territoriaux n'ont pas été informés.

      Aussi, lorsque le conservateur du Musée Gadagne demande la réalisation d'un inventaire, les services déconcentrés du ministère se proposent-ils immédiatement. Ils ont rapidement connaissance de l'information : le conservateur dépend, par l'intermédiaire de la Direction des musées de France, de leurs prérogatives et la démarche de restauration se développe dans la communauté de politiques publiques. La procédure UNESCO ne l'a pas déstructurée complètement, ses acteurs élaborent encore dans ce cadre des actions patrimoniales.

« L'idée d'un inventaire général nous paraissait très bien. Mais il a fallu un an voire un an et demi de négociations, discussions et explications sur ce que nous faisons, ce que cela apporterait à la ville, en quoi c'était différent de ce qui avait pu être fait jusqu'à présent... pour qu'ils acceptent. » 320 

      La réalisation d'un inventaire urbain est une innovation pour le ministère de la Culture. A travers ces missions et prérogatives patrimoniales, le ministère a essentiellement travaillé sur des inventaires en milieu rural et sur les monuments historiques 321 . Le développement de services techniques au sein des villes l'ont incité à davantage développer ses actions vers les communes rurales ou péri-urbaines, abandonnant peu à peu ses investissements urbains. Les évolutions récentes de la notion de patrimoine, ses enjeux multisectoriels et à Lyon l'opportunité de redéfinir de nouvelles missions amènent l'administration centrale, et particulièrement la Direction de l'Inventaire à considérer la seconde convention lyonnaise comme exemplaire.

« La ville de Paris veut organiser un inventaire, elle va donc venir voir comment se passe celui de Lyon. » 322 

      Les instances parisiennes cherchent ainsi à développer les démarches d'inventaire en milieu urbain. Cette nouvelle mission a des conséquences importantes : elle vise à recenser, donc à produire de la connaissance, c'est à dire accroître les ressources des services décentralisés du Ministère de la Culture. La réaction de l'administration centrale est intéressante : à partir d'un souci local pris en charge par le service présent sur le terrain, le ministère est en train d'organiser de nouveaux modes opératoires. La recomposition des missions de l'Etat, du ministère de la Culture, ne se fait donc pas directement à Paris, « mais par le bas, à partir des territoires et du local » 323 .

      La convention est signée pour cinq ans, l'ampleur du travail laisse cependant imaginer qu'elle sera reconduite. Les deux partenaires ont ainsi initié des travaux communs sur du long terme. Ces travaux sont destinés notamment aux professionnels de l'aménagement et de l'urbanisme : la DRAC établit ainsi de nouvelles coopérations, en particulier avec d'autres secteurs étatiques tels que la DDE, mais également avec la Communauté urbaine et l'Agence d'urbanisme de Lyon. La convention ville-Etat permet ainsi à la DRAC de se repositionner en tant qu'acteur sur la scène publique locale et d'accroître ses ressources pour intervenir différemment. C'est ce qu'expliquent Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig, lorsqu'ils écrivent que « la nature plus transversale et plus collective des problèmes publics exige une coopération plus étroite et plus réfléchie des services de l'Etat, comme de ceux-ci et des collectivités locales » 324 . Cependant, la réalisation de l'inventaire s'inscrit dans les logiques de réseaux politico-administratifs. Les acteurs tiers, notamment les associations de valorisation du patrimoine ne sont pas véritablement associés. Certains le déplorent 325  et essaient de participer au processus.

« Le Comité Centre Presqu'ile nous a consulté. Du coup, nous travaillons avec eux : les fiches sont établies en commun. Le problème de ces associations, c'est que leur travail manque de précision. » 326 

      La mise en oeuvre de cette convention rejoint nos conclusions quant à la création de la Mission Site Historique. Les associations essaient de prendre part à la mise en oeuvre de la seconde convention ; les acteurs institutionnels - ici la DRAC - née autour de la proposition d'inscription tendent visiblement à limiter le plus possible ces interventions. L'inventaire semble prendre place au sein de la communauté de politiques publiques. Du moins les acteurs qui le réalisent essaient-ils de reconstituer des relations privilégiées entre acteurs politiques, institutionnels et professionnels du patrimoine. La dynamique d'ouverture créée autour de la gestion du label UNESCO apparaît ici totalement occultée.

      Cependant, l'émergence au sein de la scène publique de la prise en compte des caractères multisectoriel et tranversal du patrimoine favorise la définition de nouvelles missions étatiques en milieu urbain dessinant ainsi des opportunités de redéfinition des relations entre l'Etat et la ville. Ces nouvelles prérogatives s'inscrivent cependant dans la même logique de réalisation que les précédentes : les acteurs tiers ne sont pas associés. Si la municipalité s'approprie la gestion du label UNESCO et que les services étatiques renforcent leurs prérogatives patrimoniales, quelle place reste-t-il aux acteurs économiques et aux autres niveaux politico-administratifs ?


3. La faible implication des acteurs économiques et des autres niveaux politico-administratifs

      Le premier chapitre de cette partie montre l'affichage d'une volonté d'ouverture et de participation, notamment des acteurs économiques, ainsi que des démarches multi-échelles et multisectorielles. Mais en fait, les deux vecteurs institutionnels les plus impliqués s'emparent progressivement de la gestion du label UNESCO. Quel est alors le comportement des acteurs économiques et des autres niveaux politico-administratifs ? Et le patrimoine urbain et la gestion du label « Lyon, 2000 ans d'histoire » constituent-ils l'objet de luttes ou compétitions entre ces acteurs ?


Le non investissement des partenaires économiques

      Le projet municipal, notamment à travers la Mission Site Historique, vise le développement de partenariats public-privé et la participation la plus large possible de la sphère économique. Nos investigations de terrain mettent en évidence l'investissement très timoré du pôle économique confirmant ainsi les propos de Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig 327 . L'ADERLY est ainsi partenaire officiel de la campagne de communication, mais se révèle en être un relais modéré ; et les acteurs économiques reconnaissent volontiers la prédominance municipale dans le « nouveau » réseau.

      La campagne de communication lancée en partenariat par la ville, l'Office de tourisme et l'ADERLY est révélatrice des relations sur la scène publique locale. L'ADERLY, agence pour le développement économique de la région lyonnaise 328 , a notamment pour mission de promouvoir Lyon et sa région en France et à l'étranger, de détecter et d'accompagner les projets d'investissement et d'implantation, aider les responsables de ces projets à les concrétiser de façon optimale dans la région lyonnaise et d'informer sur la vie pratique et culturelle de la région 329 . L'objectif de l'association est donc de vendre la ville auprès des acteurs économiques. L'inscription au patrimoine mondial, dans la mesure où elle contribue à une nouvelle image de la ville, devient un enjeu de communication y compris pour l'ADERLY. La campagne de communication créée par les trois acteurs permet de viser davantage de cibles : le grand public avec l'Hôtel de ville, les touristes et tours opérateurs avec l'Office de tourisme et les entreprises avec l'ADERLY. Leurs actions sont donc complémentaires.

« Nous [ville] faisons de l'image, l'ADERLY vend le produit Lyon. » 330 

      Cependant, la mobilisation n'a pas été simple. L'Office du tourisme est à l'origine de la démarche. Il avait lancé sa propre campagne auparavant et s'est largement investi aux cotés de la ville. La mobilisation de l'ADERLY est plus délicate. L'enjeu est moins lisible pour l'association, ses moyens sont faibles et son mode de fonctionnement complique les relations avec la ville. Elle suit le processus d'élaboration de la campagne et participe au choix du bureau d'étude, mais n'apporte pas de financements. Un an après le début de la communication sur le thème « Lyon, Patrimoine mondial », l'attitude de l'ADERLY n'a pas véritablement évolué : ses démarches auprès des acteurs économiques s'appuient toujours sur les mêmes supports et elle n'a pas intégré le discours de la campagne de communication 331 . Les éléments relatifs au label UNESCO ne font pas partie de ses outils de mise en valeur de la région en termes de développement économique.

« Pour l'instant, nous n'arrivons pas à les convaincre des bienfaits de ce discours ; ça ne veut pas dire que nos n'arrivons pas à travailler avec eux, nous avons déjà fait des choses, mais c'est difficile... » 332 

      En outre, lorsque nous avons souhaité rencontrer - à plusieurs reprises - la personne chargée de la communication à l'ADERLY, on nous a répondu que les « problèmes d'UNESCO et de patrimoine ne [les] concernaient pas » 333 . L'association est donc partie prenante officiellement dans la démarche, mais ne souhaite pas s'investir davantage. Les trois partenaires se rencontrent régulièrement au rythme d'une réunion hebdomadaire avec le bureau d'étude privé 334 . L'ADERLY, dans cette procédure, fait essentiellement acte de présence. La collaboration porte ici sur le discours et la communication de chacun des acteurs. La faible implication de l'ADERLY pose le problème des mécanismes et processus qui ont permis l'élaboration de cette action collective. Deux points freinent considérablement l'intégration effective d'autres partenaires à la démarche : le choix du bureau d'étude qui résulte d'une décision politique du conseil municipal de Lyon et la provenance des financements - exclusivement de la ville. La capacité à faire jouer des acteurs ou organisations ayant leur logique ailleurs, à s'intégrer en partie dans la ville, à suivre les buts et objectifs dans leurs stratégies apparaît ici limitée. Si la participation de l'ADERLY au réseau thématique établi autour du label UNESCO ne se décline qu'en partie dans certaines des actions, peut-on réellement considérer qu'elle souhaite participer à l'action collective ?

      La chambre de commerce et de l'industrie - l'un des co-responsables de l'ADERLY - participe, lorsqu'elle est sollicitée à quelques actions organisées par la Mission Site Historique (colloques, rencontres...). Elle ne s'engage pas véritablement dans l'action 335 . La personne dont les activités avaient partie liée avec le patrimoine au sein de la structure est partie. Son remplaçant n'a pas encore souhaité se réapproprier le thème et la CCI se contente aujourd'hui de suivre le jeu des autres acteurs. Nous rejoignons ici Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig sur leur constat relatif aux CCI : elles « semblent relativement faibles et peu intégrées dès lors que l'institutionnalisation de l'action publique implique un large partenariat et une approche horizontale sur des enjeux » 336 .

      Nous avons volontairement présenté l'ADERLY et la CCI en tant qu'acteurs économiques : ils sont, en effet, en contact avec la sphère économique lyonnaise. Ils sont d'une part en mesure de relayer la dynamique municipale et plus largement publique auprès des partenaires privés, et d'autre part ils constituent un levier d'accès au pôle économique pour les acteurs politico-administratifs. L'un des objectifs de la mission Site Historique de Lyon est la recherche de financements et de partenariats, notamment avec des acteurs privés ; ses relations avec les deux acteurs ci-dessus nommés apparaissent donc essentielles. Les partenaires économiques sont, à l'image de ce que nous venons de présenter, difficiles à mobiliser.

« Ce n'est vraiment pas simple, les démarches ne sont pas classiques et nous devons réussir à expliquer aux partenaires privés quels avantages ils ont à travailler avec nous. » 337 

      Des agences immobilières, pour ce qui concerne le domaine de l'urbanisme et le syndicat hôtelier de Lyon, pour celui du tourisme ont assuré ne pas pouvoir nous apporter d'éléments : leurs activités ne portent pas cette thématique et l'inscription n'a selon eux « pas perturbé, ni même modifié leurs travaux quotidiens » 338 . Ils ne souhaitent pas s'engager. L'absence de ces acteurs interroge sur les modalités de mobilisation et de mise en oeuvre d'action collective au sein de la scène publique. La gestion du label UNESCO a permis le développement d'un réseau, que nous avons qualifié de thématique. L'une de ses principales caractéristiques est son ouverture aux acteurs locaux. Pourquoi, si le constat des retombées économiques dans le domaine touristique fait l'unanimité 339 , l'investissement de ces acteurs demeure-t-il aussi faible ? Les réactions quasi unanimes de la sphère privée montre d'une part une séparation importante entre les activités menées au sein de ce nouveau réseau et celles de cette sphère. D'autre part, elles laissent supposer une certaine institutionnalisation de ce réseau : la Mission Site Historique apparaît dans le discours de tels acteurs comme le responsable de l'action collective, accompagné par quelques institutions et partenaires bien identifiés - les acteurs du processus d'inscription. La transversalité souhaitée initialement est difficile à mettre en oeuvre concrètement. Les démarches de sensibilisation auprès de ces acteurs sont longues et doivent être menées le plus en amont possible 340 . Nous souhaitons cependant rappeler ici que les démarches de mobilisation auprès des acteurs politico-administratifs ont été longues et difficiles. La création de la Mission Site Historique est encore trop récente pour que nous puissions conclure au désintérêt total de la sphère économique vis-à-vis du projet.

      Alors que les acteurs économiques restent très en retrait de la phase d'élaboration du projet, nous avons également constaté une participation presque inexistante des autres partenaires politico-administratifs.


L'absence des autres niveaux politico-administratifs

      La mission Site Historique résulte d'une co-construction ville de Lyon et Communauté urbaine. A l'heure actuelle, la gestion du patrimoine au sein de la Communauté urbaine n'est pas encore officiellement attribuée à l'une des sous-directions. Nos contacts auprès de cette institution montrent que leur implication est peu importante. Plusieurs facteurs expliquent ce fait. En premier lieu, le thème patrimonial, s'il est porteur électoralement, reste peu présent dans les préoccupations quotidiennes de telles institutions. Il est en effet relativement récent et trop transversal pour être inséré dans une politique déjà établie. Les enjeux électoraux sont, en outre, jusqu'à présent peu mobilisateurs au niveau des communautés urbaines, puisqu'ils n'interviennent pas encore directement dans l'attribution des postes à responsabilité de l'organisation. Deuxièmement, la Communauté urbaine regroupe cinquante cinq communes dont la ville de Lyon. Il est alors difficile pour les élus lyonnais de mobiliser leurs collègues des villes voisines sur ce thème : l'inscription du Site Historique de Lyon sur la Liste du patrimoine mondial n'apparaît pas comme un atout évident du développement de l'agglomération lyonnaise.

« On ne peut pas trop se consacrer à cette inscription. Il y a aussi les cinquante quatre autres communes et elles ont besoin de nous bien davantage. On ne va pas privilégier une commune ! » 341 

      L'argument financier est ici important. La ville de Lyon bénéficie de services techniques et administratifs conséquents, elle peut assurer seule une grande partie des actions de gestion du label UNESCO. La Communauté urbaine participe lorsqu'elle est sollicitée, mais se place en retrait et laisse ainsi Lyon organiser la démarche.

      Les Conseils Général et Régional demeurent eux aussi en retrait. Leurs campagnes de promotion font état de l'inscription du Site Historique de Lyon d'un point de vue touristique, ils sont présents lorsqu'ils sont sollicités par la Mission Site Historique 342 . Leur faible mobilisation résulte d'abord d'un impact de la démarche pour l'ensemble de leurs électeurs relativement limité. D'autre part, le département, tout comme la région, ne semble pas favorable à une trop grande émergence de la ville de Lyon comme acteur politique. C'est ainsi que le Conseil Général ne siège pas à Lyon même. La mise en avant de l'inscription et de ses retombées, notamment touristique, n'est donc pas leur priorité. Ils laissent ainsi le champ libre à la ville pour développer sa propre stratégie. Les deux institutions [Comité Départemental au Tourisme et Délégation Régionale du Tourisme] suivent la progression des projets lyonnais, mais n'y prennent pas non plus une part active. Les projets de la Mission Site Historique conduisent davantage à consolider les stratégies touristiques susceptibles d'être mises en oeuvre qu'à créer une politique touristique (c'est ce que nous verrons par la suite). Dès lors ces deux acteurs ne semblent pas trouver leur place au sein de la nouvelle scène créée autour du patrimoine.

      Le rôle « moteur » de l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial est particulièrement perceptible pour les agents du ministère de la Culture et la municipalité selon deux logiques différentes. Le premier saisit l'opportunité de définir de nouvelles prérogatives patrimoniales ; il conforte ainsi son expertise et son statut de référence de « ceux qui savent ». La ville développe quant à elle différentes démarches. La première, la campagne de communication, lui permet d'une part de légitimer les besoins de la seconde, le projet global et transversal sur le Site Historique, et d'autre part de se présenter comme l'acteur principal. La sphère économique, encore faiblement mobilisée, montre la difficulté d'émergence de projets de moins en moins structurés. Cet aspect est, en outre, renforcé par le « laisser faire » des autres niveaux politico-administratifs. La définition d'un projet multi-échelles et multisectoriel n'est donc pas facile à construire. Les rapports au territoire, à ses caractéristiques et aux différentes échelles ne peuvent être entièrement appréhendés si ces acteurs ne participent que peu en amont des réflexions. Ainsi, les effets et usages concrets de l'inscription relèvent-ils, jusqu'à présent, essentiellement du secteur touristique. Ces constats incitent à observer plus en avant les premières actions de la Mission pour lesquelles nous avons constaté quelques limites et carences par rapport aux objectifs affichés initialement.


Chapitre 3. Premières réalisations entre experts et décideurs politiques

      La procédure d'inscription et l'implication d'acteurs associatifs pendant et après cette démarche ont créé des opportunités d'évolution de l'action publique locale dans le domaine patrimonial. Nous venons de souligner le repositionnement des vecteurs institutionnels dans leurs prérogatives classiques. La création de la Mission Site Historique, son inscription dans la démarche Millénaire 3 et son développement progressif résultent en particulier des mobilisations des associatifs et de l'Office du tourisme. Nous cherchons ici à évaluer les réelles évolutions de l'action publique locale suite à l'inscription. Nous constatons ainsi que le dispositif permet l'émergence de nouveaux processus d'échanges et de rencontres entre acteurs institutionnels et société civile et éventuellement entre sphère publique et sphère privée. Les réflexions collectives se déclinent, au sein du dispositif en trois projets qui créent les conditions structurelles et conjoncturelles de l'action : deux concernent d'abord la structuration interne de la Mission Site Historique, le troisième pose les bases d'une politique territoriale. L'observation et l'analyse de ces trois points nous permettra de mettre en évidence la naissance d'un nouveau domaine d'intervention publique. Nous verrons que ces modalités d'action publique locale résultent cependant des mêmes mécanismes de jeu entre acteurs politico-administratifs et personnalités locales influentes autour du Comité Technique Stratégique, qui tend à devenir une nouvelle communauté de politiques publiques.


1. L'enjeu touristique au coeur de nouveaux processus d'échange

      Lyon s'est inscrite depuis une dizaine d'années dans une logique de rayonnement international. La ville se soucie depuis lors, de façon plus marquée, du développement de stratégies touristiques. Les évolutions récentes dans les perceptions de la notion de patrimoine et l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial du Site Historique constituent alors une opportunité pour les acteurs institutionnels mobilisés autour du tourisme. Les deux domaines deviennent aujourd'hui, par influences réciproques, un enjeu municipal tant en termes de développement économique qu'en termes de modes de régulation.


Avec le tourisme, penser autrement le patrimoine

      Les trois catégories d'acteurs susceptibles de parler du patrimoine ne le perçoivent pas de la même façon. Nous l'avons notamment constaté à travers les difficultés de mobilisation, d'une part pour la proposition d'inscription et, d'autre part pour l'élaboration de stratégies autour de la gestion du label UNESCO. Ainsi, la dynamique locale s'est constituée autour du tourisme patrimonial. Nous proposons plusieurs hypothèses pour expliquer ce fait. Le tourisme ne relève ni des prérogatives étatiques, ni des missions directes de la municipalité ; le souci de repositionnement des vecteurs institutionnels ne se manifeste donc pas directement dans ce domaine. Il est également en interaction avec plusieurs autres secteurs d'intervention publique et présente donc déjà des lieux de discussions et négociation - nous avons présenté l'Office de tourisme comme tel dans la première partie de ce travail. En outre, Lyon n'a pas encore élaboré de politique touristique, mais a entamé des réflexions sur le sujet. Les acteurs sont donc en mesure de saisir l'opportunité qui leur est ici offerte. Nous rejoignons ici les propos de Susan Fainstein et David Gladstone : « Cultural analysts stress the effect of the tourist industry on spatial form and symbolic referents. Because the commodity it purveys is the quality of the city itself, its connection to urban culture is profound. It is formative in what David Harvey terms the « intimate connection between aesthetic and cultural movement and the changing nature of the urban experience » » 343 .

      Enfin, l'Office de tourisme et la démarche qu'il initie favorisent l'égale prise en compte des conceptions du patrimoine de « ceux qui décident et gèrent », de « ceux qui savent » et de « ceux qui en jouissent ». Toute la ville est alors impliquée dans la démarche : « in the case of city marketing, efforts are made to enhance the product for tourist consumption, which may or may not be in the interests of city residents. Cities are being remodeled, environments redesigned, and even their inhabitants' behaviors modified to create a more appealing product » 344 . Le patrimoine perd ici sa connotation exclusive de « valeur » pour devenir un des instruments du développement économique et social à travers le souci d'implication du plus grand nombre. C'est ainsi que la démarche construite dans le cadre du dispositif de la Mission Site Historique s'appuie sur le principe de concertation et vise l'amélioration de l'image de Lyon.


Les acteurs du dispositif au travail

      Le dispositif Mission Site Historique permet de légitimer les actions de certains partenaires, notamment celles des associations et de l'Office du tourisme. Nous avons constaté que les premières réactions au plan local relevaient du domaine touristique. Elles vont sous-tendre l'ensemble de la réalisation du diagnostic relatif à l'offre touristique et culturelle développée dans le cadre de la mission. Nous constatons ainsi que la réflexion participative se soucie davantage de « ceux qui jouissent du patrimoine ».

      La réflexion initiale s'appuie sur trois types d'identification des ressources. Le chargé de mission établit progressivement une base de données sur le Site Historique. Elle lui permet de recenser notamment « tous les éléments constituant l'existant en matière culturelle et touristique de Lyon » 345 . Les éléments sont répartis dans trois fichiers distincts. L'ensemble du patrimoine bâti et des éléments urbains correspond au fichier « monuments ». Sous la dénomination « prestations » figurent les éléments immatériels et les prestations d'ordre culturel et/ou touristique, les principales manifestations qui se déroulent sur le site. Enfin les restaurants, bars, discothèques et boutiques mentionnés dans la documentation de l'Office de tourisme et dans les guides correspondent au fichier « commerces ». La grille d'analyse ainsi établie résulte des observations directes et des informations recueillies auprès d'acteurs institutionnels (DRAC, CCI, Agence d'urbanisme, Office du tourisme) et associatifs (Renaissance du Vieux-Lyon, Centre Presqu'île). L'objectif est de mettre en évidence les caractéristiques et potentialités de chacun des quatre quartiers concernés par le label UNESCO. Les critères de cette grille d'analyse définissent les schèmes cognitifs de référence pour les démarches élaborées dans le cadre de la mission : deux de ces trois termes se rapportent au tourisme et à l'aspect économique. Ils orientent donc la perception de la situation et le contexte dans lequel émergeront les actions vers des thématiques touristiques et économiques. Le premier diagnostic établi conclut ainsi à « une offre diffuse et variée » 346  et « une fréquentation difficile à appréhender » 347 . La base de donnée se présente sous la forme de tableaux et graphiques : elle constitue une « expertise technique » à partir de laquelle les acteurs locaux vont construire leurs actions. L'approche essentiellement touristique de cette démarche confronte cependant ce secteur d'intervention et les questions de déplacement ; elle permet ainsi de lier deux domaines qui semblent éprouver des difficultés à se développer conjointement 348 .

      Les deux autres méthodes d'identification des ressources s'appuient sur la participation de « ceux qui jouissent du patrimoine ». Les diverses démarches entreprises telles que des conférences, des objets à l'effigie de « Lyon, patrimoine mondial », des indications de monuments ou parcours constituent le socle d'une réflexion sur les nouvelles offres du Site Historique. Cette réflexion n'est pas menée dans un cadre formel : chaque acteur apporte ses propres convictions et s'appuie en particulier sur des démarches déjà réalisées dans d'autres villes. Les conférences internationales ou des rencontres telles que les Entretiens Jacques Cartier 349  sont une ressource pour l'innovation à Lyon. La réflexion sur les nouvelles offres constitue le second type de recherche. Remarquons cependant que les intervenants sont ici essentiellement des associatifs - RVL et UCIL - et professionnels du tourisme ; c'est à dire des acteurs qui avaient déjà accès aux lieux de production de l'action publique. Enfin, le diagnostic s'appuie sur des entretiens en cours de réalisation auprès de quinze personnes « ressources, choisies pour les fonctions qu'elles exercent, leurs personnalités, l'aptitude qu'elles avaient à représenter toutes les facettes d'un sujet complexe » 350 . La moitié de ces personnes est lyonnaise, c'est à dire présente dans l'agglomération. Les interviews visent à appréhender la perception de la ville aux plans patrimonial, touristique et culturel, la vision des atouts du Site Historique et la façon de les valoriser. L'identification des ressources permet ensuite aux acteurs institutionnels de prendre connaissance de la situation : atouts et faiblesses, enjeux et aspirations du territoire.

      Le premier Comité Technique Stratégique 351  favorise des échanges et débats autour des différents constats et du bilan entre acteurs institutionnels. Il facilite, ainsi, la prise de conscience des enjeux et objectifs de chacun des acteurs tant pour le dispositif Mission Site Historique que pour les acteurs entre eux.

« Avec la DRAC, nous avons l'habitude de travailler ensemble, mais là nous nous retrouvions autour d'un même thème, l'inscription, avec des approches différentes et parfois complémentaires dans un lieu nouveau... C'était plus facile pour percevoir et comprendre les motivations des uns et des autres. » 352 

      La confrontation des différentes visions et prérogatives de ces acteurs institutionnels, leurs réactions suite au diagnostic permettent l'émergence de trois axes majeurs. En premier lieu, le constat d'incompréhension souligné par tous les membres débouche sur une priorité. Il s'agit de développer l'appropriation des patrimoines par la population. Le Comité définit ensuite un devoir, celui de penser la qualité urbaine et les services pour l'accueil des visiteurs. Enfin, il note que la scène publique locale est aujourd'hui face à un nouveau défi, celui de bâtir un projet culturel pour un patrimoine vivant. Ces trois axes ne sont pas davantage approfondis. Ils constituent le cadre de réflexion de l'ensemble des acteurs de la scène publique locale. En effet, les acteurs concernés, notamment par chacun de ces trois axes, sont nombreux et divers. Le principe de partage et de concertation inhérent à la démarche Millénaire 3 et souhaité par le maire de Lyon induit l'organisation de « Rendez-vous du patrimoine ». Deux journées sont ainsi consacrées à une réflexion générale sur l'utilisation et la gestion du label UNESCO à Lyon. Tous les acteurs identifiés au cours de ces premiers mois de travail sont conviés à échanger et débattre autour des trois axes.

      Le dispositif Mission Site Historique constitue le contexte organisationnel de la réflexion, les trois axes définissent le contexte dialectique. Ils favorisent ainsi le développement d'un nouvel espace de sens commun : ceci marque le début d'un processus d'échanges entre acteurs. Les questionnements et grilles de lecture sont soumis à un même thème commun - le patrimoine - modifiant ainsi les approches habituelles ; des ressources doivent être mobilisées de façon différente, de nouvelles apparaissent.

« Moi, je parle tourisme et tourisme d'abord... Les discussions avec les uns et les autres me montraient bien qu'il fallait aussi aborder le tourisme sous l'aspect qualité de vie ou prise en compte des habitants... Au moins là, nous pouvons vraiment le faire puisque les questions sont posées à tout le monde. En même temps, c'est aussi plus facile pour sensibiliser ceux qui travaillent sur les transports et leur expliquer que pour nous les déplacements urbains sont fondamentaux. C'est toute une dynamique qui est en train de se mettre en place. » 353 

«  J'étais à coté du responsable d'une discothèque sur une péniche, pour les journées du patrimoine ! C'était vraiment bien, nous apportions tous des éléments complémentaires... » 354 

      Les premiers « rendez-vous du patrimoine » 355  ont permis d'établir des dialogues et échanges entre de nombreux acteurs locaux. La réussite de ces journées incite les organisateurs à renouveler leur initiative : le fonctionnement du dispositif à partir d'une participation la plus large possible semble satisfaire les acteurs et favoriser la mobilisation et les volontés d'action collective 356 . Les conditions de l'action ne sont pas déterminées lors de ces échanges. Ils correspondent davantage à un lieu de rencontres, d'information et de négociations et constituent ainsi une courroie de transmission entre les acteurs institutionnels et la société civile. Le dispositif municipal permet donc la création d'un public attentif (les participants aux « Rendez-vous du patrimoine ») susceptible de répondre aux démarches proposées par l'« Equipe Projet». Nous verrons par la suite que la mobilisation de ces acteurs n'est pas aussi spontanée que ce premier enthousiasme le laissait prévoir.

      Le chargé de mission et son équipe établissent, suite à ces deux journées, un « guide pour l'action » 357 . Son objectif est de « montrer de quelle manière, avec quels acteurs, le Site Historique peut répondre rapidement et simplement aux attentes de la population et des visiteurs et contribuer au rayonnement de Lyon » 358 . Il s'articule autour des trois axes stratégiques. La déclinaison de chacun de ces axes est révélatrice des conditions conjoncturelles et structurelles de l'action collective.


2. Les conditions structurelles et conjoncturelles de l'action

      Les « Rendez-vous du patrimoine » ont permis des discussions et des échanges transversaux autour notamment des thèmes culturel et touristique. Ils ont favorisé l'émergence de propositions d'actions, d'éléments de réponses face aux attentes et souhaits des acteurs locaux, de la population lyonnaise et des visiteurs. Les apports des différents intervenants pour être effectifs doivent pouvoir se décliner concrètement et assez rapidement. Nous souhaitons ici étudier la déclinaison des trois axes. En définissant la mise en oeuvre des premières actions, cette déclinaison participe à la structuration du fonctionnement du dispositif et permet d'élaborer une première politique territoriale autour du tourisme patrimonial.


Vers une structuration du dispositif participatif

      Les trois axes retenus par le Comité Technique Stratégique sont ainsi déclinés dans le Guide d'action. Les axes 1 et 3 concernent respectivement l'appropriation des patrimoines et la construction d'un projet culturel. Ils impliquent deux points très précis en terme de structuration du dispositif Mission Site Historique. Le premier définit les modalités de constitution des réseaux dans la durée et établit les conditions de la concertation avec la société civile. Le second cherche à répartir le pouvoir entre les différents acteurs et en particulier à impliquer concrètement la communauté de politiques publiques culturelle.

      Le développement de l'appropriation des patrimoines par la population est la priorité du dispositif. A travers cette démarche, il s'agit essentiellement de s'appuyer et de donner leur place à tous les acteurs, notamment au delà du cercle de ceux pour lesquels la valorisation et la mise à disposition du patrimoine sont une vocation naturelle. Le guide précise des démarches à entreprendre pour chacun des acteurs suivants : commerçants, entreprises, associations et tous publics. Les démarches peuvent être entreprises par différents partenaires présents au sein du dispositif lyonnais ou non. La Mission Site Historique ne précise pas pour l'instant qui est responsable de la direction de telle ou telle action.

      Davantage encore que l'appropriation des patrimoines, la déclinaison de cet axe semble être la concrétisation d'une volonté de mobilisation de l'ensemble des acteurs locaux autour du label UNESCO. Inscrire certaines initiatives émergentes au coeur d'une stratégie plus globale permet en effet aux institutionnels de mobiliser davantage leurs partenaires et aux acteurs tiers de légitimer leurs actions. C'est, en outre, un outil pour attirer des financements et relier le patrimoine au monde économique ; il est ainsi explicitement fait référence aux « projets de financements croisés publics / privés » 359 .

      Le troisième axe stratégique vise la construction d'un projet culturel pour un patrimoine vivant. Les échanges entre acteurs ont mis en évidence deux nécessités 360 . La première, un « impératif à penser « vivant » » 361 , correspond à la volonté d'inscrire l'action collective sur un territoire ouvert. Les démarches initiées ne doivent pas exclure systématiquement les quartiers non inscrits, ni répondre à une logique de territoire trop pesante. En termes d'action territoriale, ceci implique une ouverture permanente aux différents acteurs locaux, c'est à dire le fonctionnement en réseaux, notamment aux niveaux local et international. Le guide précise ici la nécessité d'exclure « le lieu d'interprétation unique et d'ouvrir des perspectives sur des passerelles entre lieux-relais, une multiplicité de lieux-relais qu'ils soient témoins de territoire et de son évolution, lieux de projection pour des mouvements artistiques ou de modernité ou encore espaces de vie et d'échanges autour de thématiques de parcours et des connexions actives entre les lieux intérieurs et extérieurs » 362  pour ce qui concerne le local. Au plan international, la participation active à des réseaux type OVPM est vivement souhaitée. Notons d'ores et déjà une distinction entre les réseaux locaux et les réseaux internationaux mentionnés dans le guide. Alors que les réseaux internationaux correspondent à des lieux où la ville ou d'autres institutions lyonnaises apparaissent comme acteurs, les réseaux locaux ne sont pas des réseaux d'acteurs, mais des systèmes de fonctionnement pour les visiteurs. Une telle traduction de la demande d'un « mode de travail de type « réseau », au niveau local et international » est un autre révélateur de la volonté municipale d'être en mesure de maîtriser le fonctionnement. Le besoin de structuration, exprimé lors des « Rendez-vous du patrimoine », se lit également à travers le souci d'inventaire, c'est à dire le recensement des différents éléments de patrimoine sur lesquels les acteurs sont susceptibles de travailler. Nous avons constaté les conditions de mise en oeuvre de ce travail : le guide renforce ainsi les prérogatives d'expertise patrimoniale des services étatiques. Nous supputons ici que le développement du projet culturel - dans le contexte de la Mission Site Historique - s'appuie essentiellement sur la communauté de politiques publiques culturelle et selon des modalités « classiques » de création de l'action publique locale.

      Les journées du patrimoine ont également mis en évidence la demande d'un « chef d'orchestre » 363 , c'est-à-dire d'une personne ou institution en mesure de piloter et harmoniser l'ensemble des actions. Le guide ne précise pas plus avant qui serait chargé de ce rôle. Les acteurs que nous avons rencontrés l'ont, la plupart du temps, attribué à la Mission Site Historique. La première véritable action du dispositif se décline en terme de tourisme patrimonial. Nous souhaitons ici développer sa mise en oeuvre pour comprendre la place de la Mission par rapport aux autres acteurs dont les prérogatives rejoignent celles que le guide d'action assigne au dispositif.


La politique du tourisme patrimonial : une capacité d'intégration limitée

      La déclinaison du second axe - « penser la qualité urbaine et les services pour l'accueil des visiteurs » 364  - permet d'interroger la capacité d'intégration du nouveau dispositif. Le patrimoine, dont nous avons déjà souligné les interactions avec de multiples secteurs d'intervention publique, ne peut être conçu selon l'unique volet touristique. La production des actions dessinées par un guide pour l'action révèle ainsi les possibilités de transversalité et de coopération entre services techniques de la ville et du Grand Lyon. Parallèlement, les services étatiques et en particulier la DRAC ne participent pas à cette première dynamique marquant ainsi une certaine « ignorance « entre les pratiques.

      L'orientation résolument touristique de l'instrumentalisation du label UNESCO implique de se préoccuper de la place du touriste au sein de l'entité urbaine. Le second point présenté dans Un guide pour l'action s'adresse donc plus directement aux acteurs de l'environnement et de la qualité urbaine dans la perspective d'accueil des visiteurs. La réflexion autour de ce thème s'appuie sur deux constats. Le diagnostic fait en effet état des lacunes de la ville face à la prise en charge des visiteurs (flux, déplacement...) et d'un service relativement peu accessible aux touristes (peu d'explications...). Les initiatives de l'Office de tourisme et de certaines associations (installations de pancartes...) servent ici de base à l'élaboration de la démarche. Il ne s'agit cependant pas de définir les contours d'une politique touristique, compétence détenue par l'Office du tourisme ; mais de créer du lien et des passerelles entre les acteurs touristiques et d'autres acteurs dont les prérogatives peuvent se rejoindre. Ainsi la nécessité d'un schéma directeur de prise en charge des visiteurs implique-t-elle de travailler par exemple sur les entrées de ville, les gares et aéroport, l'autoroute et à l'intérieur du site ou encore sur l'optimisation des flux. La concertation des professionnels du tourisme, des services techniques de la ville, du Grand Lyon et des services étatiques est ici recherchée. Elle porte sur différentes échelles de territoire :

« Le touriste doit être en mesure de venir depuis l'extérieur jusqu'au Centre historique et ensuite de se promener dans le site ; les indications doivent donc être homogènes sur toute l'agglomération et même plus loin. » 365 

      La déclinaison de cet axe stratégique ne passe pas non plus par une attribution de tâches précises aux acteurs. Elle est cependant explicitement orientée vers les acteurs institutionnels compétents dans ces domaines. Elle correspond à la mise en adéquation de la stratégie touristique menée notamment par l'Office du tourisme lyonnais et les possibilités offertes par la ville. La Mission Site Historique permet ainsi d'ouvrir à la transversalité le thème touristique en légitimant les actions des uns et des autres et surtout en présentant les liens de dépendance entre ces secteurs d'intervention. Les propositions relatives à cet axe reprennent des souhaits et démarches déjà plusieurs fois exprimés auparavant 366 . Il ne s'agit donc pas d'innovation, cependant le contexte général dans lequel elles s'inscrivent leur confère davantage de poids. Elles figurent aujourd'hui explicitement dans les objectifs des services de la ville : la Mission Site Historique se porte donc garant de leur bonne réalisation. L'« Equipe Projet», dont les membres « moteurs » relèvent essentiellement de « ceux qui jouissent du patrimoine », est présente au coeur du dispositif pour veiller à la mise en oeuvre effective des décisions.

« Nous participons évidemment et dès que quelque chose ne va pas, nous le disons. C'est notre rôle ! On ne peut pas laisser les choses se faire ou ne pas se faire sans rien dire. » 367 

      Les actions patrimoniales liées au tourisme ainsi développées se nourrissent d'influences réciproques et permettent les coopérations entre approche touristique et urbanistique du patrimoine. Cependant, si les services de l'Etat bénéficient du dynamisme patrimonial pour se repositionner, ils apparaissent, en partie, exclus de cette politique.

      Les projets déterminés - et aujourd'hui en cours de réalisation - par le guide d'action dans le domaine du tourisme culturel sont, en effet, très proches de ceux qui figurent dans les propositions de conventions ville - Etat du ministère de la Culture relatives au label des Villes et Pays d'art et d'Histoire 368 . La première convention établie en 1978 relative au réseau des Villes d'art n'est aujourd'hui plus déclinée dans des actions locales. Le ministère propose de transformer cette première convention pour permettre à la ville d'accéder au réseau national des Villes d'art et d'histoire. Les démarches de négociation autour de cette seconde convention n'ont pas encore démarré. Les services déconcentrés du ministère sont conscients que l'apport technique et financier de la DRAC demeurera peu important au regard des moyens propres de la ville.

« C'est vrai que Lyon est une grande ville et que ce que nous leur apporterons sera minime à coté de leur budget. Mais ils seront inscrits dans le réseau national et c'est important. » 369 

      La participation à des réseaux locaux, nationaux et internationaux figure dans le plan d'action et est une volonté de l'ensemble des acteurs locaux. Pourtant la convention Villes d'art et d'histoire recueille pour l'instant peu d'adhésion. La Mission Site Historique ne présente pas la participation éventuelle au réseau et le service de la Culture à la ville se désintéresse du sujet. La faible implication municipale autour du réseau des Villes d'art et d'histoire témoigne, d'une part, des difficultés pour l'organisation municipale de composer avec l'apparition de la nouvelle structure dans la répartition des missions et prérogatives. D'autre part, elle révèle une capacité ou une volonté d'intégration limitée. Le souci d'indépendance de la ville vis-à-vis de ses partenaires, notamment de l'Etat, pose les limites de la transversalité et de la multisectorialité souhaitées initialement. Le dispositif Mission Site Historique ainsi créé lui assure le monopole ou quasi monopole de la décision : les réseaux décisionnels du dispositif sont composés des acteurs politico-administratifs et la tendance générale à Lyon vise à inclure les actions des services étatiques dans des projets plus généraux pilotés par la ville ou la Communauté urbaine. Les démarches proposées par le ministère de la Culture sont ainsi ignorées par le nouveau dispositif lyonnais. Les pratiques patrimoniales se sont enrichies de la coopération des secteurs d'intervention du tourisme et de l'urbanisme, celui de la culture est ici en retrait. Ceci constitue une première carence du dispositif et donc un premier obstacle à la concrétisation des opportunités de transformation de l'action publique locale. Nous souhaitons maintenant présenter les premières limites du fonctionnement opérationnel de la Mission Site Historique pour conclure quant aux évolutions de l'action collective.


3. Premières limites et carences du dispositif : le retour des acteurs politico-administratifs

      Le contexte d'action progressivement établi par la Mission Site Historique permet la mise en oeuvre dès le premier semestre 2001 de mesures concrètes liées aux secteurs du tourisme et de l'urbanisme. Ces mesures constitutives d'une politique territoriale autour du tourisme patrimonial, mettent en évidence les premières limites et carences du dispositif. La mise en parallèle des fonctionnements souhaité et réel du dispositif montre ainsi que les acteurs tiers conservent peu de place, en particulier dans la phase de production de l'action. Enfin, le processus présente la structuration du nouveau domaine d'intervention - le tourisme patrimonial - autour d'une autre communauté de politiques publiques.


La Mission Site Historique et les acteurs tiers

      Nous souhaitons, pour questionner le dispositif, revenir sur les caractéristiques des réseaux mobilisés. La référence à la gouvernance, dont se prévaut la démarche Millénaire 3 370 , nous semble en partie remise en cause par la mise en oeuvre concrète de certaines des premières mesures. C'est ce que nous avons constaté à travers l'exemple de Navig Inter. Les processus de production apparaissent alors davantage ressortir d'une logique d'institutionnalisation des pratiques existantes.

      L'idée du dispositif « mission Site Historique » a progressivement évolué. Initialement proposée comme une structure interne à la ville, elle s'est inscrite dans la démarche Millénaire 3. Le dispositif fonctionne aujourd'hui grâce à plusieurs réseaux constitués et en cours de constitution, correspondant aux différents niveaux d'implication souhaitée. Le Comité Technique Stratégique et l'« Equipe Projet», réseaux de « production » essaient d'assurer la transversalité. Nous avons constaté, dans le paragraphe précédent, la faible participation de certains acteurs à la véritable mise en oeuvre de la politique territoriale. Les relations entre les différents secteurs relèvent davantage de relations personnelles et la structuration de ces deux groupes , si elle écarte a priori les compétitions entre institutions et secteurs d'intervention, ne semble favoriser que difficilement la mise en cohérence des interventions publiques. Les « Rendez-vous du patrimoine » permettent la constitution progressive de réseaux de type thématique : les participants et leur degré d'implication varient selon les thèmes et projets abordés. Ils constituent donc une porte d'entrée éventuelle aux autres réseaux, le Comité technique et stratégique ou d'autres groupes de la scène publique locale constitués autour de secteurs d'intervention en interaction avec le patrimoine. Ils représentent le principal lien entre acteurs institutionnels et société civile.

      L'implication de l'entreprise Navig Inter est un bon exemple des carences à caractère opérationnel de ce dispositif. Acteur privé du domaine touristique, l'entreprise est donc susceptible de participer à la démarche lyonnaise. Elle n'a cependant pas été identifiée par l'« Equipe Projet». Ainsi, en septembre 2000, la mission Site Historique souhaite établir un pont de barques sur la Saône à l'occasion des Journées du patrimoine. Elle prépare son projet et en informe les services compétents et à la Communauté urbaine, ainsi que Voies Navigables de France (VNF). La société Navig Inter prend connaissance de ce projet lorsque VNF l'informe d'une suspension de navigation sur la Saône ces deux jours.

« Economiquement, c'est très lourd pour nous de ne pas naviguer pendant un week end entier. Bien évidemment quand nous l'avons appris, nous n'étions pas ravi loin de là et nous avons essayé de contacter directement B. Delas. » 371 

      Le chargé de mission organise alors une réunion avec les différents acteurs concernés par les implications de la construction du pont. C'est le premier véritable échange entre des acteurs politico-administratifs et des professionnels du tourisme fluvial. Les conséquences de la concertation sont de deux ordres. A court terme, le projet de pont est un peu modifié, il peut voir le jour et répondre aux aspirations des acteurs. Dans un second temps, le rapprochement entre tourisme fluvial et patrimoine, c'est à dire la connaissance et la reconnaissance d'un nouvel acteur privé, ouvre de nouvelles perspectives pour chacun des participants. Depuis lors, Navig Inter participe aux réflexions du dispositif mission Site Historique et s'est rapproché de certains acteurs tels que la DRAC. L'entreprise aspire, en outre, à créer d'autres initiatives conjointes et participer davantage encore aux enjeux patrimoniaux dans le secteur du tourisme fluvial.

      Cette anecdote révèle différents phénomènes. En premier lieu, elle montre comment une mobilisation des acteurs du tourisme fluvial et la création d'une dynamique autour des fleuves a été possible. L'exemple figure dans le guide d'action : c'est l'une des premières exploitations de la base de données. Les ponts, passerelles, circuits touristiques et manifestations sur le Rhône et la Saône sont recensés, les acteurs susceptibles d'intervenir également. Le dispositif concrétise ici la transversalité à laquelle chacun des acteurs concernés aspiraient.

      Deuxièmement, l'arrivée de l'entreprise Navig Inter au sein du dispositif interroge. En effet, ce ne sont pas les acteurs déjà mobilisés qui ont identifié l'entreprise, mais elle même qui se manifeste. Les pratiques de la mission relèvent à ce moment là d'actions classiques : la production de l'action relative au pont de barques s'est développée avec le concours de la municipalité, de VNF et de la Communauté urbaine, c'est à dire des acteurs institutionnels responsables du domaine fluvial. C'est ici une autre limite au fonctionnement du dispositif qui se voulait tenir compte de tous les acteurs de la scène publique locale et travailler de manière multisectorielle. En outre, alors même que Navig Inter participe aujourd'hui au dispositif, elle découvre encore, par l'intermédiaire de VNF, des décisions de la mission - relative à de l'action collective - dont les impacts sont conséquents pour elle. C'est notamment le cas pour l'organisation du feu d'artifice du 14 juillet sur le Rhône.

      La concertation apparue grâce au nouveau dispositif ne permet donc pas encore une communication optimale. Des décisions et options sont actées avant le dialogue avec les acteurs concernés. En outre, ces difficultés de communication témoignent des caractéristiques internes à l'organisation municipale lyonnaise. Les services demeurent fortement cloisonnés et appréhendent difficilement les projets transversaux. La création de la mission devrait, a priori, favoriser la communication et la collaboration internes. Son statut particulier et son inscription au sein de la démarche Millénaire 3 contribuent, dans les faits, à la continuation des modalités de travail propres à chaque service. L'extension souhaitée de la politique de gestion du patrimoine urbain à l'ensemble de la ville et de l'agglomération n'a jusqu'à présent pas été réalisée. La constitution des réseaux Comité technique et stratégique et Equipe Projet ne présente pas de représentants de quartiers non inscrits ou de communes voisines de Lyon. Ce dispositif se révèle donc peu à peu fermé et relativement en marge des autres services et institutions. Nous avons constaté que la mobilisation des uns et des autres n'était pas aisée, les premières productions - planification et réalisation - d'action locale se sont élaborées entre municipalité, Communauté urbaine, organismes paramunicipaux, services étatiques et représentants associatifs - RVL et UCIL essentiellement. Ces acteurs sont ainsi les mêmes que ceux qui participaient précédemment à l'action collective. Le dispositif organise et légitime, pour l'heure, l'implication des acteurs associatifs ci-dessus nommés lors de la production de l'action publique. Les carences de type opérationnel du dispositif favorisent ainsi la reprise en main des modalités de production de l'action par les acteurs politico-administratifs. L'évolution du cadre d'action entraîne également la prédominance de ces acteurs et la mise en oeuvre de pratiques « classiques » dans le nouveau domaine d'action, celui du patrimoine.


L'évolution du cadre d'action : vers une nouvelle communauté de politiques publiques ?

      Les premières réflexions et travaux du chargé de mission et de l'« Equipe Projet » délimitent les contours d'un cadre d'action d'émergence d'action publique suite au label UNESCO. Les évolutions progressives de ces acteurs, liées notamment aux réactions et attentes de leurs interlocuteurs et à l'existence antérieure de modalités de production de politiques, impliquent aujourd'hui des précisions de la définition du cadre d'action. Le résultat des travaux actuels vise à définir de manière concrète les modalités de production et de gestion de chacune des actions relatives au label UNESCO.

      Le rapport Un guide pour l'action ne définit pas une politique de gestion du patrimoine urbain, ni une politique touristique. Il définit cependant un premier cadre normatif d'action pour essayer d'assurer la cohérence des diverses démarches possibles. Il résulte de la combinaison d'éléments de la puissance publique et d'éléments d'expertise, puisqu'institutionnels et professionnels de différents secteurs sont impliqués. Enfin, il constitue un ordre local, c'est-à-dire un « construit politique relativement autonome qui opère à son niveau la régulation des conflits entre les intéressés, et qui assure l'articulation et l'ajustement de leurs intérêts et de leurs buts individuels entre eux ainsi qu'à des intérêts et à des buts collectifs » 372 . La démarche collective s'apparente donc à une politique publique telle que la définissent Pierre Muller et Yves Surel 373 . En l'état actuel des choses, la démarche constitue donc un embryon de politique territoriale. La phase de définition du projet est tout juste réalisée et résulte d'une « co-construction collective » 374 . Le guide d'action définit des procédures susceptibles de servir de cadre d'actions, d'apporter des exemples concrets de démarches éventuelles. Il n'attribue pas dans un premier temps la réalisation de telle ou telle action à des acteurs particuliers. Il s'apparente ainsi en partie à une politique constitutive, c'est-à-dire qu'il définit des scènes d'action et des territoires « qui offrent des positions d'échange et d'ajustement et que la puissance publique investit de valeurs, de légitimité ou de cognition » 375 . Une telle politique délègue le traitement du contenu de la politique. Les deux auteurs notent que le recours aux politiques constitutives est particulièrement fréquent lorsque l'on recherche la participation collective, ce qui est le cas de la ville de Lyon. Ainsi de « nouveaux policy systems, différents de ceux établis par la division officielle du travail politique et administratif, se voient offrir une scène officialisée et des capacités crédibles » 376 . Nous avons ainsi constaté, dans le paragraphe précédent, que l'Office du tourisme bénéficiait d'un accès plus aisé auprès des services techniques grâce à la Mission Site Historique. Celle-ci n'a pas réussit pour l'instant à associer suffisament les acteurs pour que toutes les démarches puissent être partagées. Le phénomène est lié à la structuration même du dispositif. Nous avons ainsi remarqué que le Comité Technique Stratégique et l'« Equipe Projet» jouent deux rôles entièrement différents. La tenue des premières journées du patrimoine marque ainsi la légitimité du Comité Technique Stratégique à agir en tant que décideur. Ce réseau n'a pas été modifié, il tend à former, autour du tourisme patrimonial, une configuration stable dont les membres, sélectionnés, apparaissent de plus en plus interdépendants. Le comité semble ainsi devenir une nouvelle communauté de politiques publiques au sein de la scène publique. L'« Equipe Projet» constitue, elle, face à cela un groupe d'identification. Ses membres apportent, en effet, des idées et sont concrètement le lien entre les différents secteurs d'action publique concernés. La proximité de certains des membres du territoire et de « ceux qui jouissent du patrimoine » leur permet d'assurer une fonction de veille. Cependant leur rôle lors de la production des actions semble moins important que ne le laissaient présager leurs positions. Ce fait peut encore évoluer : le dispositif est encore récent et la municipalité a changé en mars 2001. Le nouvel exécutif n'a pas encore marqué son arrivée dans ce domaine ; la campagne des élections ne laisse cependant pas supposer de changements fondamentaux. La stratégie est ainsi aujourd'hui encore en cours d'élaboration, le guide d'action présente en effet le calendrier d'actions que se fixe le dispositif pour l'année 2001. L'une d'elle est, en particulier, la réalisation d'un guide des acteurs et initiatives sur le Site Historique 377  : il sera « élaboré à partir de la base de données, il répond à un souci fortement exprimé d'inventaire et de savoir « qui fait quoi ? » sur le site » 378 . La Mission Site Historique établit, progressivement, des bases plus précises à la politique territoriale relative au patrimoine et au tourisme. Le guide, réalisé par le chargé de mission et l'« Equipe Projet», puis validé par le Comité Technique Stratégique, nous semble important : en attribuant des missions précises à certains acteurs, il répartit du pouvoir et des capacités d'action. L'émergence des enjeux, la construction des actions et les premières modalités de mise en oeuvre au sein de la Mission Site Historique nous invite à considérer ce nouveau guide comme la finalisation de la création d'un nouveau domaine d'intervention publique : le tourisme patrimonial. Celui-ci se développe dans un cadre original : une structure commune à la Ville et à la Communauté urbaine, s'appuie sur différents secteurs « classiques » d'intervention publique - le tourisme, l'urbanisme et la culture. Nous remarquons cependant que le fonctionnement interne de chacun de ces secteurs n'est pas remis en cause : le dispositif se développe en parallèle. Le thème patrimonial peine ainsi à devenir, à Lyon, un élément structurant des autres politiques.

      Bien que ne développant pas à proprement parler une politique de gestion du patrimoine urbain, la Mission Site Historique permet de prendre en considération les trois conceptions du patrimoine. Cependant les mécanismes du jeu entre les acteurs de ces trois acceptions ne sont pas, jusqu'à présent, transformés : la production des premières actions relève davantage de pratiques classiques que de véritables innovations. Les acteurs institutionnels et quelques personnalités influentes - déjà présentes dans les réseaux de médiation politique - se partagent les prérogatives. Les évolutions de l'action publique suite à l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial relèvent donc de mise en cohérence et de transversalité des actions entre acteurs politico-administratifs, c'est pourquoi nous parlons d'évolution dans la continuité des modalités d'action publique locale.

      Cette analyse a d'abord permis d'identifier les étapes et conditions qui président à la mobilisation des acteurs institutionnels lyonnais dans un domaine peu structuré et en interaction avec différents secteurs d'intervention publique : le patrimoine urbain. Nous avons ainsi constaté que l'attention des hommes politiques résultait de la construction d'un groupe assimilable à des entrepreneurs politiques. Ce dernier, constitué d'acteurs déjà reconnus sur la scène publique locale, s'appuie sur l'aspiration de la RVL pour entreprendre quelques actions et mettre en évidence les enjeux locaux susceptibles de mobiliser les politiques. Le rôle de ces derniers est alors fondamental : ils définissent les premiers contours du contexte stratégique dans lequel se déroulera l'action collective. La mobilisation des acteurs politiques conditionne donc les orientations générales du développement autour du label UNESCO.

      Le souci actuel d'associer acteurs et publics locaux aux démarches collectives conduit alors à la mise en place d'un dispositif participatif. Il doit, en outre, répondre à la fois aux nécessités de multisectorialité, globalité et transversalité. La constitution progressive de réseaux - le Comité Technique Stratégique, l'« Equipe Projet», les acteurs conviés au « Rendez-vous du patrimoine » - plus ou moins fermés permet de répondre, en partie, à ces exigences. Les modalités de réalisation du dispositif mission Site Historique mettent en évidence deux éléments forts sur les relations entre acteurs locaux. En premier lieu, les mobilisations spontanées d'acteurs associatifs montrent leur réelle volonté de participer à l'action collective. Leurs initiatives provoquent la naissance de réactions au sein de la municipalité. Nous avons identifié trois facteurs pour la création de la Mission Site Historique : la mobilisation d'acteurs associatifs et paramunicipaux, la fenêtre d'opportunité constituée par la démarche Millénaire 3 et les attentes de la société civile. Elle résulte alors de travaux communs et d'influences réciproques entre des acteurs institutionnels et associatifs déjà insérés dans les réseaux de médiation politique. Elle s'élabore à l'extérieur de la communauté de politiques publiques culturelle préexistante à l'inscription et s'articule autour d'enjeux touristiques et d'image de la ville. La communauté de politiques publiques conserve ainsi son rôle au sein du secteur culturel. La municipalité et les acteurs étatiques multiplient les actions de repositionnement sur la scène publique. Le dynamisme patrimonial lyonnais inhérent à l'inscription constitue un atout pour relancer des actions communes entre l'Etat et la ville. Il favorise également l'émergence de nouvelles missions locales pour le ministère de la Culture. Les actions initiées par les deux vecteurs institutionnels, d'une part et par la Mission Site Historique, d'autre part, peuvent coexister dans la mesure où les deux premiers ont « la main mise » sur le nouveau dispositif.

      La mise en oeuvre effective des premières actions de la Mission ainsi que la faible implication de la sphère économique autour du thème patrimonial traduisent en effet des évolutions dans la continuité des modalités d'action publique. Les conditions de la concertation relative au patrimoine prennent place dans un nouveau cadre : la grille de lecture des projets prend en compte, dès l'amont, les différents secteurs d'intervention susceptibles d'intervenir, elle implique donc une attention plus importante vis-à-vis des attentes et aspirations du local. Les échanges de connaissances et d'informations ont lieu lors des « Rendez-vous du patrimoine » : la municipalité semble ainsi avoir créé un public attentif, capable de se mobiliser à intervalles réguliers et en fonction d'intérêts soutenus par d'autres groupes. La composition de la Mission permet également l'identification de ces autres groupes. Ils sont soit externes au dispositif : ce sont alors des groupes d'acteurs politico-administratifs créés autour de secteurs d'intervention publique, tels que la communauté de politiques publiques construite autour du patrimoine culturel. En interne, ce peut être l'« Equipe Projet» ou le Comité Technique Stratégique. Cependant, les premières actions se développent au sein d'une nouvelle communauté de politiques publiques et la production effective d'action publique nous a ainsi semblé relever davantage de modalités très similaires à celles préexistantes au label UNESCO que de procédures innovantes. Les seuls véritables acteurs tiers intervenus, jusqu'à présent, lors de l'élaboration de démarches collectives sont les membres de l'Equipe Projet, c'est à dire des acteurs déjà présents officieusement dans les circuits de production. Ainsi estimons-nous que la scène publique lyonnaise présente une institutionnalisation de cette partie de l'action publique.

      Enfin, le faible impact de l'« Equipe Projet» sur les actions effectivement mises en oeuvre nous permet d'évaluer l'influence réelle du groupe d'identification (Equipe Projet) sur la fabrication de la politique. Elle consiste d'abord en un apport « cognitif » sous formes d'idées et d'analyses intégrées par les acteurs politico-administratifs - apport accru par la consultation du public attentif. Le groupe exerce également une veille et une pression sur les actions effectivement mises en place. Enfin la maîtrise des codes, l'accès aux arènes de débat et les connexions étroites avec les acteurs politiques ne semblent pas suffire pour garantir la participation directe à la fabrication de la politique de l'« Equipe Projet». Dès lors l'implication d'acteurs tiers à ce nouveau domaine paraît bien compromise.


Conclusion générale

      Limites et difficultés méthodologiques.

      La création récente et l'élaboration progressive de la structure lyonnaise, les multiples interactions de la notion de patrimoine ainsi que les élections municipales de mars 2001 nous ont imposé une double précaution. D'abord, celle de nous en tenir à une approche en termes de processus de mobilisation et de transformation de l'action publique locale. Il ne s'agissait donc pas de savoir si Lyon méritait ou non de figurer sur la Liste de l'UNESCO. Ensuite, les enjeux économiques et électoraux, auxquels s'ajoute le problème de l'identité locale et du particularisme - précisément construit pour une large part sur le terrain culturel - implique une vigilance particulière par rapport à la rigueur scientifique du propos. Les refus de certains services ou institutions lorsque nous avons voulu enquêter auprès d'eux viennent accroître la nécessité de cette vigilance.

      L'étude d'une procédure internationale au plan local se prête à une enquête de terrain, c'est à dire un travail d'ordre microsociologique. Il s'appuie sur des entretiens et observations. Par ailleurs, nous avons confronté ce type d'informations avec des données et considérations d'ordre plus général : réglementations étatiques, processus du « système UNESCO »... En outre notre questionnement initial, celui d'une remise en cause des modalités d'action suite à l'inscription, nous a semblé propice à un développement d'ordre chronologique. Enfin, l'étude d'une action locale ne doit pas servir de base à des généralisations abusives.

      Apports à l'analyse des politiques publiques.

      Nous nous sommes ainsi intéressés à la mise en oeuvre locale d'une procédure internationale dans un domaine largement réglementé par la législation étatique. L'émergence récente du thème patrimonial au sein de la société civile permet alors d'interroger les relations entre Etat, élus locaux et société civile sur la scène publique locale. Nous avons, en effet, remarqué que trois catégories d'acteurs étaient concernés par le patrimoine : les décideurs, les experts et ceux qui le vivent.

      L'inscription au patrimoine mondial et ses conséquences questionnent plusieurs points du champ de l'analyse des politiques publiques. L'étude de la démarche lyonnaise permet ainsi d'apporter des éléments de réponse sur la mise en oeuvre de procédures internationales au plan local. Un tel processus dépend de nombreux déterminants et en particulier de facteurs autres que politiques. La forte implication des acteurs associatifs au coeur du projet implique une analyse appuyée sur des variables relevant d'autres domaines. Le même acteur est à l'origine des deux mobilisations : celle qui précède la mise en oeuvre de la procédure internationale et permet l'inscription sur la Liste du patrimoine mondial et celle qui permet la création, au plan local, d'une dynamique d'actions publiques liées à la gestion du label UNESCO. Nous avons constaté les mêmes procédés de mobilisation lors de ces deux démarches : un acteur - que nous avons qualifié de médiateur - issu de « ceux qui jouissent du patrimoine », ayant déjà accès aux médiations politiques, s'entoure des compétences de « ceux qui savent » et réussit ainsi à convaincre « ceux qui décident et gèrent ». Cependant, nous avons constaté dans un cas comme dans l'autre, que les motivations et facteurs de mobilisation des politiques différaient de celles du médiateur. La formulation d'un problème ne donne pas lieu d'emblée à un consensus. Elle est construite et négociée par les acteurs ; c'est ainsi que la structure Mission Site Historique, initialement destinée - par le médiateur - à la gestion du patrimoine urbain, s'est développée, suite aux filtres politiques, davantage en terme de lieu de négociation et d'élaboration d'actions de tourisme patrimonial.

      Au delà de ces premières remarques générales, nous souhaitons formuler trois conclusions relatives à la situation lyonnaise. Premièrement, la dénomination de l'objet patrimoine, est un enjeu symbolique et cognitif dont l'influence sur les pratiques patrimoniales est certaine. Appréhendé successivement selon les volets culturel, puis urbanistique, puis de nouveau culturel, le patrimoine peine à s'imposer en tant que véritable domaine. Il est en outre un enjeu entre trois catégories d'acteurs dont les prérogatives sont loin d'être complémentaires. La reconnaissance internationale du Site Historique de Lyon permet ainsi de construire une approche symbolique de l'objet qui légitime la participation de chacune des catégories d'acteurs et favorise une nouvelle approche du patrimoine local.

      La mise en oeuvre de la procédure internationale mobilise des acteurs locaux, nationaux et internationaux. La confrontation de Lyon à cette procédure met en évidence l'importance d'un maire entreprenant, en mesure de structurer la démarche d'élaboration des dossiers à la fois vis-à-vis des instances nationales et au sein de la ville. Ainsi avons-nous constaté que les relations local/national au cours de cette procédure sont d'une part purement formelles - l'Etat est le relais entre instances internationales et locales. Elles se résument, d'autre part, aux relations individuelles entre Raymond Barre et le ministre concerné, les systèmes de médiation politico-administrative n'étant pas sollicités à ce niveau et la rivalité entre Etat et collectivités locales s'exerçant davantage dans les domaines où le premier possède déjà des prérogatives certaines. Le rôle de « carburant » du chef de l'exécutif lyonnais révèle également l'inadaptation du système local face aux exigences de l'international : sectorisation et segmentation ne permettent pas, en effet, de répondre au projet d'inscription initié par les associatifs. Ces derniers mettent en avant le rapport à « ceux qui jouissent du patrimoine ». La mobilisation des acteurs institutionnels, et en particulier de la communauté de politiques publiques culturelle, nécessite l'intervention de canaux classiques, c'est à dire ici l'implication d'experts ou de décideurs.

      Enfin, et c'est notre troisième conclusion, le développement sur la scène publique locale de la procédure internationale constitue une instabilité, une « brèche » dans la communauté de politiques publiques culturelle qui, jusqu'à présent, maîtrisaient entièrement le volet culturel des pratiques patrimoniales. Plusieurs types d'acteurs saisissent alors cette opportunité pour participer à l'action publique locale. Les services étatiques cherchent ainsi à étendre leurs prérogatives dans le domaine de l'expertise patrimoniale. Les acteurs associatifs - « ceux qui jouissent du patrimoine » -, déjà impliqués, essaient d'intégrer le cercle des experts et décideurs. Enfin, la municipalité, et particulièrement le maire, voit ici une opportunité de créer un nouveau dynamisme en terme de développement économique et de rayonnement culturel. La coexistence de ces différents enjeux et leur expression simultanée favorisent l'émergence d'une réflexion transversale et globale sur la scène publique locale autour de la gestion du label UNESCO.

      Les réactions lyonnaises suite à l'inscription par l'UNESCO permettent d'interroger les conditions et modalités de naissance et d'élaboration d'actions territoriales à la croisée de secteurs « traditionnels » d'intervention publique. Les secteurs de l'urbanisme et de la culture sont structurés localement et nationalement et participent de l'expertise patrimoniale. Les actions touristiques ressortissent d'un fonctionnement moins stable que les deux précédents. En outre, ils sont associé à « ceux qui jouissent du patrimoine ». A Lyon, l'Office du tourisme justifie ainsi difficilement sa légitimité au sein de la communauté de politiques publiques culturelle. La non implication des acteurs institutionnels « classiques » lors de l'élaboration des dossiers d'inscription et la « brèche » créée favorisent alors des conditions propices à l'émergence de nouveaux acteurs et enjeux. L'élaboration effective d'actions territoriales résulte de l'implication d'acteurs entreprenants. Nous souhaitons souligner ici deux phénomènes importants de la scène lyonnaise.

      Alors même que le thème du patrimoine est institutionnellement investi par les experts et décideurs politiques, les premiers à réagir suite à l'inscription sont les acteurs « qui jouissent du patrimoine ». L'absence de structure stable en mesure d'assurer les différents volets de ce domaine favorise une telle réaction. Ils apparaissent alors en entrepreneurs politiques et les premières actions qu'ils initient entraînent des réactions politiques. Le rôle des acteurs associatifs n'est pas nouveau dans la capitale des Gaules : ils favorisent ici la qualification du label UNESCO en tant qu'enjeu municipal. En même temps qu'ils montrent la nécessité d'un traitement politique transversal, ils légitiment leur participation aux démarches. Deuxièmement, ces acteurs tiers cherchent à mobiliser les politiques. Lors de l'élaboration des dossiers d'inscription, ils avaient su s'appuyer sur des experts. Le recours à la filière politique semble ainsi traduire deux phénomènes. Les politiques sont, d'abord, en mesure d'apporter une légitimation locale à la participation de ces acteurs tiers aux politiques patrimoniales. Ce recours témoigne, en outre d'une revalorisation, au plan local, de la médiation politique par rapport à la médiation administrative.

      Les mobilisations des acteurs entreprenants permettent l'émergence d'un nouveau domaine d'action publique - le tourisme patrimonial -, ainsi que la création d'un nouveau dispositif institutionnel. Les conditions d'élaboration et les premières réalisations de la nouvelle structure nous permettent d'apporter des éléments de réponse à la question des relations entre acteurs au sein de la scène publique locale et des transformations de l'action. Alors que la procédure internationale favorise la prise en compte de certains associatifs et responsables du domaine touristique comme acteurs indispensables d'actions patrimoniales, les premiers fonctionnements du dispositif présentent la constitution d'une nouvelle communauté de politiques publiques et la reprise en main de la production d'actions collectives par les acteurs politico-administratifs. Les difficultés de mises en oeuvre sont également liées au pluralisme des expertises et points de vue, aux incertitudes financières et aux aléas d'ordre politique ainsi qu'en témoignent d'une part l'implication décisive de Raymond Barre et d'autre part, la place des options patrimoniales dans la campagne des élections municipale de 2001. Le dispositif lyonnais apparaît ainsi comme le nouveau lieu d'expression des contradictions entre les deux objectifs de protection du patrimoine et de développement de la ville. Les politiques mises en place dans ce contexte sont d'autant plus fragiles qu'elles s'inscrivent dans les contradictions que suscite le maintien d'un héritage - artistique, historique, architectural... - dans des sociétés qui donnent priorité au changement et à la modernité, malgré la réaffirmation de valeurs patrimoniales. La création trop récente et les évolutions rapides de la Mission Site Historique ne nous permettent pas encore de conclure définitivement quant au rôle de la prise en charge contemporaine du patrimoine : le dispositif permet-il de réduire les incertitudes qui pèsent sur la protection du patrimoine ou au contraire marque-t-il le renforcement de contradictions entre les diverses approches du thème ?

      Le fonctionnement interne du dispositif et le développement des premières actions mettent en avant le rôle de la filière de médiation politique et le repositionnement d'acteurs politico-administratifs, en même temps que la difficile mise en cohérence entre les pratiques culturelles - notamment menées par la DRAC -, les démarches d'urbanisme et les actions - essentiellement liées au tourisme patrimonial - de la Mission Site Historique. L'émergence d'un nouveau domaine d'action, à la croisée de plusieurs secteurs d'intervention publique et axé davantage sur l'une des conceptions du patrimoine semble ainsi contribuer à prolonger, à Lyon, les modalités « classiques » d'action collective dans le domaine patrimonial.

      Nous tenons, cependant ici, à souligner qu'au-delà de la faible ouverture effective aux acteurs tiers, la procédure internationale puis la réflexion précédant la création du dispositif semblent avoir ouvert une nouvelle voie. Le patrimoine a, en effet, perdu sa connotation exclusive de « valeur » pour devenir un instrument du développement économique et social. Ceci a, notamment permis la mise en oeuvre, dans le cadre de la démarche Millénaire 3 d'un nouveau cadre de concertation autour du thème patrimonial. Les premières orientations n'engagent certainement pas de façon définitive les cadres d'action du dispositif. Nous formulons alors l'hypothèse suivante : l'idée qui a déclenché la prise de conscience pourra ainsi de nouveau être réactivée.

      Enfin, nous nous sommes intéressés aux enjeux patrimoniaux de la scène publique lyonnaise dans la mesure où ceux-ci s'inscrivent dans la logique d'internationalisation de la ville. Lyon est engagé depuis une dizaine d'années dans une telle logique et la démarche patrimoniale que nous venons d'étudier lui permet de figurer dans de nouveaux réseaux internationaux. Nous souhaitons présenter quelques réflexions relatives à la participation de Lyon à la compétition interurbaine actuelle.

      Premièrement, la mise en oeuvre de la procédure de l'UNESCO résulte essentiellement de la volonté d'acteurs associatifs. Nous avons mis en avant les différences entre les facteurs de mobilisation de ces acteurs tiers et ceux des élus politiques. Les démarches que les premiers initient et les objectifs qu'ils poursuivent s'appuient sur les aspirations de « ceux qui vivent le patrimoine » et s'intéressent davantage aux effets et usages concrets locaux. La démarche d'inscription sur la Liste du patrimoine mondial relève ainsi plus d'une opportunité que d'une action inscrite dans une stratégie internationale de la ville. Son instrumentalisation, et notamment le recours à la démarche Millénaire 3, participe à la construction de la stratégie internationale de la ville et de l'agglomération. Remarquons cependant que les acteurs institutionnels, en particulier les services étatiques, qui contribuent à la structuration du réseau en une nouvelle communauté de politiques publiques apparaissent peu soucieux du rayonnement international. Ce sont, aujourd'hui, eux qui orientent le dispositif.

      Deuxièmement, le flou institutionnel, les volontés des entrepreneurs politiques et les inquiétudes de la population lyonnaise suite à l'inscription mettent en évidence une fissure entre les attentes concrètes du local et les aspirations à visée internationale des décideurs. Le besoin d'explications et de partage du patrimoine au plan local présente la nécessité d'impliquer la population et l'ensemble des acteurs locaux aux processus d'internationalisation de la ville. Le dispositif Mission Site Historique cherche alors à concilier les deux mouvements. Les « rendez-vous du patrimoine » permettent enfin d'établir un lieu d'écoute et de concertation entre décideurs, experts et acteurs tiers. Cependant, le fonctionnement relevant d'un processus de gouvernance urbaine n'est pas encore effectif. Les difficultés de mobilisation au cours du processus de production du projet et l'orientation touristique des premiers effets et usages concrets de l'inscription nous incitent à penser que les transformations de l'action publique locale consistent en la légitimation et la formalisation de modes de régulations déjà existants.


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