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INTRODUCTION


La Genèse du Dialogue Transatlantique sur l'Environnement

      Le Dialogue Transatlantique sur l'Environnement (TAED) 1  a été formé en 1998 par des organisations non-gouvernementales (ONG) environnementales en réponse aux invitations du gouvernement américain et de la Commission européenne. Parmi les buts différents du dialogue, nous pouvons citer en premier une connaissance réciproque de chacun. Les gouvernements espèrent connaître mieux les souhaits et les demandes des ONG. Les ONG veulent savoir comment fonctionnent les gouvernements en ce qui concerne les politiques publiques sur l'environnement. Les ONG et les gouvernements cherchent à éclaircir les points sur lesquels travaillent l'autre côté de l'océan Atlantique. 2  Dans un document issu du Sommet US/EU de décembre 1999, des principes sur la coopération dans les dialogues ont été établis. Les gouvernements y mentionnent l'importance d'être transparent, de rendre les informations disponibles dans un délai raisonnable pour que les ONG puissent savoir à l'avance de quoi parlent les gouvernements à tel ou tel moment et puissent y répondre en termes de conseils et suggestions aux gouvernements.

      Le dialogue entre les gouvernements américains et européens, les ONG des deux pôles et entre les gouvernements et les ONG existait déjà depuis longtemps. Le TAED sort de ces codes de relations en accordant un financement au dialogue pour rendre les rencontres possibles et en établissant un cadre institutionnel. Dans cette institutionnalisation, l'accès des ONG aux gouvernements est devenu plus important et les rencontres avec les ONG en dehors des réunions officielles sont d'ores et déjà plus souvent sollicités par les responsables gouvernementaux. 3 

      Initialement, le gouvernement américain et la Commission avaient prévu l'organisation et la mise en place d'une réunion générale pour établir le dialogue avec les ONG. Suite aux consultations avec des participants ONG potentiels, il a été plutôt décidé que les ONG membres du TAED prendraient en charge l'organisation de cette première réunion ainsi que la gestion complète du dialogue. Le gouvernement américain et la Commission demandèrent donc à l'ONG américaine National Wildlife Federation et à l'ONG européenne The European Environmental Bureau d'être les destinataires d'un financement des gouvernements pour organiser le dialogue. Dans une réunion officieuse à Paris en septembre 1998, les ONG américaines et européennes débutèrent la préparation du TAED.

      L'initiative de créer ce dialogue transatlantique sur l'environnement commence avec le Nouvel Agenda Transatlantique (NTA) 4  signé par les Etats-Unis et l'Europe à Madrid en 1995 pour inciter à la coopération et à l'intégration des décisions en cette matière de politiques publiques. Les textes sur le NTA commencent avec le rappel que les Etats-Unis et l'Europe partagent déjà certains traits économiques et culturels. Le gouvernement américain a toujours compté sur un modèle de développement des politiques commerciales qui présume que si les gouvernements arrivent à trouver un consensus sur leurs positions, il y aura des répercussions sur les discussions locales. 5  Le quatrième chapitre de cet agenda traite de l'importance de l'expansion de la coopération entre les différentes parties de la société, de la 'people to people cooperation'. Selon les termes d'un représentant du gouvernement américain,

«...pour cultiver et voir prospérer les relations transatlantiques, nous devons encourager une présence active, de l'engagement et de la participation de toutes sortes de groupes en dehors des institutions officielles. Les dialogues font partie de cette idée. » 6 

      Du point de vue des gouvernements dans le NTA, cette coopération ne serait pas gagnée si seuls les gouvernements américains et européens réussissaient à dialoguer, à approfondir leurs relations - il faut aussi l'engagement actif de tous les groupes qui ne relèvent pas du gouvernement et des institutions officielles. Les dialogues du NTA sont nés en réponse à cette position des états. Avec le TAED existent également des dialogues entre les gouvernements et les entreprises (TABD) 7  créé en 1995, les travailleurs (TALD) 8  créé en 1996, les consommateurs (TACD) 9  créé en 1998 et plus récemment les fondations (TADD) 10 . Toujours dans le contexte du NTA, un partenariat transatlantique économique (TEP) 11  est aussi actif pour promouvoir des relations commerciales plus proches entre les Etats-Unis et l'Europe. 12 

      La réunion préliminaire des ONG à Paris en septembre 1998 était centrée sur la recherche d'une stratégie pour réduire la domination du TABD dans les relations entre l'Europe et les Etats-Unis. Les objectifs du TABD sont vus par le TAED comme des buts ayant des impacts législatifs négatifs sur l'environnement, la société et la santé humaine.

      Les gouvernements avaient suggéré que le sujet du TAED soit un parallèle aux efforts du TABD et qu'il traite les enjeux environnementaux et commerciaux. Lors de la formation du TAED, les ONG refusèrent cette idée et choisirent plutôt une gamme étendue d'enjeux environnementaux. Le TAED travaille aujourd'hui sur cinq axes principaux : les forêts et la biodiversité, l'agriculture, le climat, l'industrie et le commerce. Un groupe de travail existe au sein du TAED sur chacun de ces thèmes. Le TAED va donc être vu différemment par chacun de ces groupes qui ont tous des interprétations du et des expériences et des frustrations ou des accords différents avec les gouvernements. Le TAED, comme les autres dialogues qui font partie du Nouvel Agenda Transatlantique, a un contact principal à la Commission et dans le gouvernement américain. Ces contacts sont actuellement le 'Assistant Secretary of State for oceans, environment and science' de l'US State Department, David Sandalow et le Commissaire européen chargé du Commerce, Pascal Lamy. Les recommandations des ONG sont ensuite distribuées parmi les personnes travaillant sur les questions évoquées lors de la réunion.

      Lors de chaque réunion, bisannuelle, se déroule un échange entre responsables gouvernementaux et ONG sous la forme de discussions plutôt que de négociations, 13  au cours desquelles les ONG présentent leurs positions. De manière plus informelle, les ONG et gouvernements se réunissent aussi au sein des groupes de travail pour discuter plus ouvertement leurs différentes conceptions des enjeux spécifiques du groupe. Suite aux réunions avec les gouvernements, les ONG leur demandent une réponse écrite détaillant leurs positions et comment ils vont y intégrer leurs suggestions. La Commission Européenne a donné une suite favorable à cette demande en fournissant après chaque réunion du TAED une réponse écrite. Le gouvernement américain n'y arrive pas, fournissant la première d'une série de frustrations pour les ONG et de différence d'action apparente dans les fonctionnements des différents acteurs du dialogue.


L'intérêt en sciences politiques

      Nous pouvons identifier dans le TAED un intérêt pour les sciences politiques en ce qui concerne les dynamiques de la relation entre le gouvernement et la société civile et la formation des politiques publiques sur l'environnement. Ce dialogue direct entre le gouvernement et les ONG représente une formule nouvelle des acteurs politico-administratifs qui peut changer la façon de construire un agenda systémique 14  et peut aboutir à une légitimation des décisions et du fonctionnement du gouvernement. Comme le TAED fonctionne avec quatre acteurs principaux (les ONG américaines et européennes, le gouvernement américain et la Commission européenne), nous allons pouvoir aussi examiner comment les buts de chacun vont être satisfaits ou non au travers d'un tel dialogue, comment les inputs de l'environnement (des ONG du TAED) vont influencer les outputs du gouvernement et ensuite quels effets vont avoir ces outputs dans un processus de rétroaction en boucle ou de feedback. 15 

      Le débat sur l'environnement présente aussi un intérêt particulier pour les sciences politiques. Aux Etats-Unis, les questions de l'environnement sont traitées par une procédure qui croise les différentes agences du gouvernement en permanence. Le gouvernement américain est composé de deux parties qui traitent l'environnement dans un cadre international. D'abord il y a l'United States Trade Representative (USTR) qui traite tout sujet lié au commerce international, aux accords économiques et aux conflits. Le USTR est composé également d'une sous-partie sur le commerce et l'environnement. Le Département de l'Etat est le négociateur d'accords internationaux comme les accords multilatéraux sur l'environnement (MEAs). Des règles de commerce dans les MEAs sont donc traitées par l'USTR et le Département de l'Etat. L'Etat ne peut rien décider formellement sans la contribution de l'USTR. Il existe aussi des issues qui impliquent les agences internationales et domestiques. Le Département de l'Intérieur, une agence traditionnellement domestique, s'occupe des espèces en danger. Il va donc collaborer avec le Département de l'Etat sur la Convention Internationale sur le commerce international des espèces en danger (CITES.) Il y a donc certaines agences leaders sur l'environnement mais, elles ne participeront pas aux accords sans avoir déjà consulté les autres agences impliquées. L'USTR, par exemple, envoie leurs positions aux 22 autres agences pour chaque négociation pour que toutes les agences puissent être représentées. Le gouvernement américain ne produit pas les projets des directives, une sorte de brouillon qui précède l'issue d'une nouvelle politique - il produit les politiques. Néanmoins, le gouvernement consulte aussi la publique de temps en temps en diffusant les documents qui détaillent leurs programmes pour des commentaires publics. 16  Le TAED et les autres dialogues avec la société civile représentent le premier essai du gouvernement américain d'ouvrir son processus décisionnel directement aux groupes extérieurs pour contribuer aux processus de mise sur l'agenda. L'environnement était aussi souvent traité par les agences qui n'étaient pas focalisées uniquement sur l'environnement, mais qui avaient des intérêts spécifiques dans lesquels l'environnement était intégré. Il existe aussi une agence régulatrice, L'Agence pour la Protection de l'Environnement (EPA), qui travaille sur la qualité de l'air et des eaux ainsi que sur les produits chimiques et les pesticides. Les ONG considèrent que l'EPA n'a pas de pouvoir décisionnaire sur l'environnement. 17 

      En Europe, la Communauté Européenne est composée des Directions générales (DG) de la Commission Européenne, le Conseil qui regroupe les Etats membres de l'Europe, et le Parlement. La Commission présente des propositions au Conseil et au Parlement qui doivent les accepter ou les refuser. En matière d'environnement, tout DG impliqué dans une telle question va contribuer à la formation d'une position. Cependant, le DG I, qui s'occupe des affaires de commerce, est le négociateur principal et définit toute mesure en fonction de ses positions sur le commerce. Pour les négociations des Accords Multilatéraux sur l'Environnement (MEAs), le DG XI qui s'occupe directement des affaires de l'environnement, a une position importante dans les négociations comme auront les autres DGs quand leur opinion ou expertise est nécessaire pour trouver un compromis. Souvent, les représentants du DG XI doivent vendre leurs idées au DG I pour lequel l'environnement n'est qu'une idée parmi d'autres. Plus généralement, la Commission Européenne, en accord avec le traité de l'Union Européenne, doit faire en sorte que la protection de l'environnement soit intégrée dans toute définition et implication des politiques et des activités de la Communauté. 18 

      Pour le gouvernement américain et la Commission Européenne, l'environnement est donc un sujet qui concerne plusieurs acteurs. Dans une réunion expert sur les politiques internationales de l'environnement en février 2000 à Lisbonne une des conclusions était que l'environnement devienne de plus en plus important. Il y a une variété d'acteurs impliqués qui créent de nouveaux défis pour les décideurs de politiques qui doivent trouver un équilibre entre les perspectives de tous les acteurs qui sont parfois, voire souvent opposées.

« In the past thirty years, the number and scope of multilateral environmental agreements have expanded rapidly as has the number of international institutions that facilitate and oversee the implementation of international agreements. As a result, the contemporary system of international environmental policymaking is characterized by institutional fragmentation and the involvement of a multitude of actors at various levels of governance. While this framework has proved dynamic, it also poses policymakers with new challenges to co-ordinate international environmental reform efforts. » 19 

      Pierre Lascoumes décrit les programmes menés en France sur l'environnement comme

« des stratégies de compromis, d'ajustement d'intérêts divergents, voire contradictoires, et non de mesures de protection directe » 

      et leurs règles précisant

« beaucoup plus des modes de relation entre les acteurs concernés qu'elles ne fixent des objectifs précis à atteindre. » 20 

      Les politiques publiques sur l'environnement tendent souvent à minimiser les exigences sur le gouvernement, à régler une dispute entre l'industrie et les agriculteurs, entre les différents stakeholders, 21  plutôt qu'à examiner réellement une demande en pensant uniquement à l'environnement. En traitant les thèmes de l'environnement, les gouvernements doivent donc représenter une gamme de positions assez diverses dans une seule politique. Un représentant de l'Agence américaine du commerce (USTR) cite les intérêts environnementaux comme souvent variés tandis que les enjeux sur le travail, par exemple, sont plus orientés vers un seul but. 22  Les différentes réactions des ONG environnementales ne peuvent pas être facilement prévues non plus. Les problèmes de l'environnement sont par nature erratique et vont surgir sans prévenir créant un désordre dans lequel anticiper les réactions des ONG va être aussi problématique.

« Bien des associations n'agissent que pour tel ou tel type de problèmes ; intransigeantes ici, elles seront coulantes ailleurs. » 23 

      Le TAED est donc un outil intéressant et précieux pour les gouvernants dans sa capacité à réduire le nombre et la variété des exigences sur les gouvernements, plus précisément, sur les décideurs des politiques. En plus, le TAED réduit la variété des exigences sur la protection de l'environnement en classant toutes les revendications sous un même item lequel comprend un nombre varié de points de vue des ONG.

      Le TAED, en présentant ce groupement unique de différentes priorités, est donc un groupe qui vit et qui se constitue dans l'interaction. Pierre Lascoumes va continuer son argumentation qui explique que les politiques sur l'environnement représentent un compromis entre des intérêts différents et ne visent pas uniquement la protection de l'environnement avec le constat que ces politiques sont aussi des politiques d'organisation.

« Ce qui importe, c'est la manière dont les différents acteurs concernés...entrent en interaction. Ces procédures...créent surtout des cadres d'interaction concrets pour construire les problèmes et interpréter les actions entreprises. » 24 

      Le TAED, dialogue des ONG environnementales qui leur assure un accès aux gouvernements pour y présenter leurs arguments, est, justement, un cadre d'interaction concret où sont construits leurs problèmes. Ce dialogue naît d'une politique à caractère organisationnel et environnemental. La décision des gouvernements de financer ce dialogue avec les ONG représente à la fois un 'output' organisationnel - le dialogue organise les ONG dans un groupe prêt à donner des conseils aux gouvernements - et un output environnemental - le but général de toutes les ONG du dialogue est de donner des conseils sur les positions à prendre pour une meilleure protection de l'environnement.

      Nous avons déjà identifié les buts principaux de Nouvel Agenda Transatlantique comme étant l'incitation à la coopération bilatérale entre les Etats-Unis et l'Europe et à l'intégration des politiques publiques. Les Etats-Unis et l'Europe ont chacun un système de régulation différent. Nous parlons d'un gouvernement américain et d'une administration européenne. 25  Trouver une façon de coordonner les intérêts nationaux avec les importances globales sur l'environnement n'est pas évident. Tous les dialogues du NTA sont donc capables de fournir une expérience pilote qui lie des intérêts des Etats-Unis et de l'Europe. Le TAED peut être compris comme le début d'une coordination plus large entre les politiques des différentes nations avec la contribution de la société civile, d'une gouvernance globale. Avant qu'une telle gouvernance puisse exister, il faut créer une habitude, un environnement de coordination. D'après les dires de Oran R. Young,

« Simply introducing organizational arrangements in the absence of the social conditions required to sustain cooperation is not sufficient to solve collective-action problems in any human society. » 26 

      Parmi les groupes de travail, les différentes nationalités présentes et les fonctionnements internes de chaque ONG, il existe des façons très variées d'agir, de concevoir un problème sur l'environnement. Les niveaux d'exigence des diverses ONG environnementales peuvent être minimisés en les mettant toutes ensemble dans ce dialogue où elles sont obligées de se mettre d'accord pour présenter une argumentation commune aux gouvernements. Cette étude vise à montrer ce que le dialogue apporte aux quatre acteurs et comment il va évoluer en fonction de cet apport tel qu'il est compris par chaque acteur.


Méthodologie

      Ce sont donc les participants, ONG et représentants du gouvernement américain et de la Commission Européenne, qui vont fournir les bases de leur propre analyse. Les autres sources principales des informations sont les entretiens organisés, les courriers électroniques, les documents internes, les communiqués et les articles de presse, les discussions pendant la troisième réunion en mai 2000 et surtout l'observation concrète du fonctionnement du dialogue au cours de la réunion de mai 2000. J'ai pu assister à cette réunion en tant qu'étudiante et qu'ONG membre du TAED, RONGEAD. 27  Ce 'double' statut n'était pas indifférent pour cette étude. En tant qu'ONG, les autres ONG avaient confiance en moi et j'ai pu apprécier leurs plus vives motivations, frustrations et attentes. Etudiante, les représentants des gouvernements ne considéraient pas mes questions, parfois directes comme des revendications, 28  mais pensaient plutôt que j'étais une jeune fille curieuse, non concernée réellement par les enjeux du TAED.

      Pour mieux cerner l'identité du TAED, pouvoir identifier son utilité et ce qu'il apporte de nouveau en matière de construction des politiques publiques et des relations entre les gouvernements et la société civile, il paraît essentiel de commencer avec les places, les rôles qu'ont chacun des acteurs dans ce dialogue. Nous allons aussi pointer les rôles que certains acteurs attribuent aux autres. Cette identification des différents placements des membres du TAED va nous montrer le sens que peut avoir le dialogue et l'utilité qu'il peut représenter pour chacun des acteurs.

      Ensuite, nous examinerons comment les gouvernements évaluent et traitent les demandes des ONG et comment les ONG répondent à ce traitement. En faisant ces constats, nous pouvons cibler une partie de l'utilité de ce dialogue pour les gouvernements. Ce traitement ne doit pas, par contre, être compris comme le lieu unique de l'efficacité du dialogue, comme la seule façon qu'a le dialogue d'influencer ces interlocuteurs. Les effets du dialogue ne sont pas uniquement dans les politiques publiques, mais aussi dans leur construction et les idées des acteurs. La réponse des ONG à la manière dont les gouvernements traitent leurs demandes, les feedbacks produits en réponse aux ouputs des gouvernements, va aussi éclaircir une partie de l'utilité du dialogue pour ces acteurs.


Les ONG dans le contexte du TAED

      Les ONG sont devenues des acteurs au sein des négociations internationales. Il y a de moins en moins de décisions prises sans consultation ou considération de ce groupe. Mais derrière ce titre parfois mystique et grandiose, il y a un fonctionnement qui se développe et qui s'apprend en permanence. Le TAED est un dialogue mené par les ONG qui n'est pas une unité ferme et immuable mais plutôt une force très vive et surtout variée. Un mouvement des ONG est composé d'une gamme de divers points de vue et de positionnements qui ne sont pas forcément tous communs. Dans un premier temps, nous allons regarder de près les différences entre les ONG du TAED. Ces différences ont été évoquées lors des entretiens avec elles et seront également mises en évidence dans leurs interprétations distinctes de la proposition initiale du dialogue et dans leurs façons de s'organiser et d'attribuer le pouvoir. Nous allons ensuite cibler les interprétations du TAED propres aux ONG en ce qui concerne leur perception de l'utilité du dialogue, du rôle qu'elles jouent par rapport aux gouvernements, leurs frustrations par rapport au dialogue et finalement le sens que, selon elles, le TAED représente pour les gouvernants. Finalement, le TAED va aussi se révéler être un lieu possible d'apprentissage pour les ONG, lieu où elles apprennent à mieux s'organiser pour faire prévaloir leurs messages aux gouvernements et à concevoir différemment leurs relations avec eux. Dans une analyse cognitive, nous allons voir comment l'apprentissage social peut mener à une redéfinition des intérêts des acteurs.


Les gouvernements américains et européens dans le TAED

      Suite au regard sur les ONG impliquées dans le TAED, nous allons parallèlement identifier la conception du dialogue propre aux responsables gouvernementaux. Le sens de ce dialogue va être évoqué en voyant quelle importance est prêtée au TAED par les gouvernements, quelle place il occupe dans leur fonctionnement et comment ces responsables gouvernementaux comprennent la relation ONG/gouvernement. Cette partie montrera le TAED comme une formalisation de l'agenda systémique des décideurs sur les politiques, illustrera un changement dans la dimension interne de la gouvernance, et examinera la construction des références formées par les valeurs et normes promues par les ONG, une partie des représentantes de la société civile. Ensuite, l'analyse s'articulera autour des produits du dialogue trouvés dans les effets concrets du dialogue manifestes dans les actions ou non-actions des gouvernements et dans les dynamiques des relations americano-européen produits par l'existence du TAED. Nous verrons dans ces produits quelles ressources sont intéressantes pour les gouvernements.


Questions du TAED

      Dans le troisième et dernier chapitre, nous allons examiner ensemble les ONG et gouvernements du TAED pour arriver à cerner des natures uniques à chacun dans ce dialogue. D'abord sera traité le comportement typique et naturel des ONG pour arriver à leurs buts et le processus décisionnel auquel sont tenus les décideurs de politiques au sein des gouvernements. Ces natures opposées ou complémentaires des ONG et des gouvernements seront ensuite appliquées aux points clés d'actualité du TAED. Ces points qui sont actuellement discuté par les ONG et responsables gouvernementaux incluent le traitement égal des gouvernements de tous les dialogues, l'organisation du TAED, l'action envisagée par les ONG du TAED et l'ouverture vers d'autres dialogues. L'analyse des natures des ONG et des gouvernements avec une application dans les points d'actualité va s'appuyer sur des théories réalistes, de l'interaction et de l'institutionnalisme historique. Nous conclurons par une étude qui définira la qualité unique du dialogue et la situation dans laquelle se place le TAED en tant que groupe de quatre acteurs, les ONG américaines et européennes et leurs gouvernements respectifs. Nous verrons ensuite comment les buts des ONG et des gouvernements du dialogue peuvent être satisfaits.


Première Partie : Les ONG dans le contexte du TAED

      La société civile représente tous les groupes d'une société non gouvernementaux. Les ONG, les entreprises, les fondations et tout groupe non affilié avec un gouvernement peuvent être placés dans cette catégorie. La société civile a aujourd'hui un statut particulier d'acteur au sein des négociations internationales. Nous allons examiner la société civile représentée au sein du TAED. Les ONG ont obtenu un statut particulier largement en fonction du fait que ses points de vue sont souvent en contradiction avec ceux des gouvernements, notamment avec les Etats-Unis et les pays de l'Europe comme c'était le cas dans les négociations de l'Organisation Mondiale de Commerce en novembre/décembre 1999 à Seattle. Juste avant ces négociations, paraissait le titre « Les ONG contre l'OMC : naissance d'une Internationale civile » 29  dans le Monde et après « Une victoire pour les pays pauvres et pour les mouvements de citoyens » 30 . Nous ne pouvons pas dire que leurs points de vues soient toujours pris en compte en premier lieu, mais il paraît assez clair qu'elles soient présentes.

      Néanmoins, ce statut des ONG comme parties prenantes est nouveau. Pour les gouvernements, l'idée de dialoguer avec les ONG date des derniers cinq années mais l'échec des négociations de l'OMC à Seattle a été une sorte de déclencheur d'un intérêt encore plus important pour les ONG dans la fabrication des politiques sur le commerce. 31  Les institutions financières et les accords de libre-échange sont vus par les ONG comme les principales menaces au développement et à l'environnement. Parmi les différentes parties prenantes dans l'enjeu actuel de libération ou non du commerce international, les groupes environnementaux jouent un rôle important, voire potentiellement plus important que les syndicats. Dans un article du New York Times intitulé « Seattle Protest Could Have Lasting Influence on Trade, » paraissait la confirmation de ce statut important des ONG environnementales :

« Supporters of free trade fear that this new coalition against the trade group - an amorphous but well-coordinated opposition that includes teamsters and tree huggers, textile workers and turtle devotees - will be more effective in fighting free-trade efforts than the nation's one longstanding foe of freer trade : the labor movement. » 32 

      Un autre groupe d'acteurs au sein des négociations sur le libre échange est les entreprises à laquelle les ONG environnementales sont fortement opposées. Dans le cadre de l'OMC, un Comité sur la biotechnologie a été créé pendant le troisième cycle des négociations à Seattle. Les Amis de la Terre, ONG environnementale, constate que porter ce débat au sein de l'OMC devrait permettre aux Etats-Unis et aux compagnies biotechnologiques de contraindre les gouvernements à ouvrir l'accès de leurs marchés aux organismes génétiquement modifiés (OGM.) Les OGM sont actuellement un sujet fortement conflictuel entre les Etats-Unis, qui souhaitent qu'ils soient mis sur le libre marché, et l'Europe qui ne le souhaite pas. 33 

      Les enjeux environnementaux, éclairés par les oppositions et les manifestations de nombreux groupes et par des thèmes tels que les OGM constituent aujourd'hui une des questions que les gouvernements essaient de comprendre. Les ONG de l'environnement représentent donc une force non négligeable. Les sens et logiques de fonctionnement de cette société civile ne sont pas toujours évidents, ni pour les gouvernements ni pour les acteurs de la société civile eux-mêmes. Ce n'est pas un fonctionnement fixe et clair mais plutôt un processus qui se développe, qui s'apprend, et qui s'identifie en permanence. Chaque essai de promouvoir un certain droit, de se faire écouter sert de base d'apprentissage pour les ONG.

      Le Dialogue Transatlantique sur l'Environnement représente un forum d'essai pour les ONG qui s'y expriment sur leur conception des politiques de l'environnement. Le TAED est un dialogue mené par les ONG qui collaborent, d'une façon comprise différemment par tous, avec leurs gouvernements dans les high-level meetings, des discussions formelles de questionnement et de réponse aux soucis et souhaits des ONG.

      Le premier chapitre va illustrer la variété dans les identités/positions individuelles des ONG membres. Cette variété peut bloquer ou faire progresser le TAED soit dans une impossibilité de faire accorder les avis et les priorités de chacune des ONG dans une position, soit dans un éclairage qui se révèle grâce à la totalité des différents points de vue rassemblée par les ONG et qui permet une compréhension plus large. Nous allons voir cette variété au sujet de la formation du TAED et dans son fonctionnement. Quand nous voyons le sens qu'ont les ONG du TAED et leurs frustrations, nous pouvons éclaircir l'utilité du dialogue. Les ONG vont également nous dire en quoi ce dialogue semble être utile pour les gouvernements, une explication qui ajoute à la compréhension que nous pouvons avoir des rôles que jouent les ONG et des rôles qu'elles assignent aux gouvernements. Et nous reviendrons à la fin du chapitre sur l'idée que le TAED peut représenter un lieu d'apprentissage pour les ONG.


A Différences entre les ONG


1. Des Profils différents des ONG du TAED

      Nous réaffirmons le constat que la société civile n'est pas uniforme, qu'elle ne représente pas une pensée unique et que son identité est en train de se créer, de se définir en permanence. Certaines ONG étaient plutôt réticentes à l'idée d'un dialogue sur l'environnement avec les gouvernements. Il y avait aussi des groupes qui pensaient que le progrès des gouvernements dans la libéralisation du commerce se ferait avec ou sans l'apport des ONG dans un TAED et qu'il fallait s'assurer que des accords sur l'environnement resteraient acceptables. 34  Ce sont ces différences que l'on va analyser plus précisément à présent.


a) Les particularités américaines/européennes

      Une différence évidente citée par les ONG est justement cette distinction géographique. Une ONG américaine décrit les ONG européennes comme plus 'vertes', plus susceptible d'aller un peu plus loin que les groupes américains. 35  Curieusement, une ONG européenne va encore citer une différence entre les natures des ONG des deux côtés de l'Atlantique en expliquant que ce sont les ONG américaines qui sont les plus agressives dans leurs campagnes. Cette tendance peut en partie être expliqué par le fait que les ONG américaines mènent des campagnes contre un gouvernement tandis que les ONG européennes les mèneraient contre une administration. 36  Ces deux ONG semblent voir l'une dans l'autre une meilleure performance écologique ou une agressivité plus prononcée dans les campagnes. Du point de vue d'un représentant de nationalité américaine mais qui travaille pour une ONG européenne 37 , les ONG américaines semblent plus efficaces mais manquent de sensibilité pour les situations des autres pays du monde, plus particulièrement des pays en développement. 38  Un représentant de la Commission Européenne affirme ce constat en affirmant que le TAED peut être utile en sensibilisant des ONG américaines aux situations extérieures,

« Une utilité du TAED est peut-être dans la sensibilisation, la conscience que les ONG américaines peuvent développer des relations transatlantiques. Nous avons l'impression qu'elles sont plus centrées sur les agendas domestiques et qu'elles ne regardent pas de la même manière les aspects bilatéraux ou internationaux des mesures transatlantiques américaines sur le commerce et l'environnement. Nous voyons un rôle du TAED dans cette sensibilisation des ONG américaines. » 39 

      Indépendamment de la validité ou non de ces constats, nous voyons une différence entre les conceptions et la nature des ONG américaines et européennes.

      Les ONG européennes sont souvent regardées comme plus proches de la Commission Européenne que ne le sont leurs collègues du gouvernement américain. La Commission ainsi que les gouvernements européens nationaux sont souvent fournisseurs de financements pour les divers projets des ONG en Europe tandis que les ONG américaines dépendent plutôt des fondations ou des cotisations de leurs membres pour financer leurs projets. 40  Le fait que les ONG européennes travaillent plus directement avec leurs gouvernements nationaux et aussi avec l'administration européenne, change le caractère des relations ONG/gouvernement et altère logiquement ces interactions aussi. Si les ONG européennes mènent des campagnes moins agressives que leurs collègues américains, c'est peut-être à cause des différents styles d'interactions qu'ils ont avec le gouvernement.

      La sensibilité plus prononcée des ONG européennes à l'égard des pays tiers peut être liée au passé de colonisation des pays africains. Les Etats-Unis ont déjà une histoire différente sur ce point et garde toujours un point de vue plutôt isolationniste. 41  Les ONG tournées vers le Sud comprennent, en fait, des ONG américaines et européennes. La question de l'intégration du Sud qui reflète en partie les différences de caractères des ONG va être appréhendée dans la troisième partie sur l'avenir du TAED.

      On a constaté que les ONG européennes semblent plus écologiques. Une explication peut être dans le fait que l'environnement semble plus proche des réalités des citoyens, rendant les aberrations à régler plus urgentes en Europe. L'Europe a une population plus dense que celle des Etats-Unis. En Allemagne, par exemple, il y a dix fois moins de terre par personne qu'aux Etats-Unis. Comme cela a été expliqué par Carrie Anderson, cette différence d'espace a un impact important sur la mentalité des citoyens et leur sensibilité envers l'environnement. 42 

      Ces explications sur les spécificités que s'attribuent les ONG américaines et européennes ne représentent que mes hypothèses personnelles. Le fait que les ONG elles-mêmes assignent des particularités à leurs collègues montre simplement que ces groupes ont des caractères différents.


b) Les caractères 'advocay' et 'analytical' des ONG du TAED

      Les différences dans les caractéristiques des ONG du TAED ne peuvent pas être attribuées uniquement à leurs nationalités. 43  Il existe deux types différents d'ONG dans le TAED : les ONG à caractère 'advocacy', c'est à dire des groupes qui mènent des campagnes, qui font pression sur les gouvernements pour promouvoir leurs points de vue, et les ONG dites 'analytical', c'est à dire des organisations de recherche. 44  Ces groupes auront donc des buts différents et des façons distinctes d'agir. Ces façons particulières à chaque type d'ONG vont causer des conflits entre des groupes plus libéraux et ceux qui sont plus conservateurs. Par exemple, en produisant une déclaration du TAED, il est souvent difficile de trouver un compromis, résultant dans une proclamation plutôt vague, ambiguë et sans beaucoup de sens pour les ONG prisees individuellement. 45 

      Il faut ajouter que cette distinction entre les ONG advocacy et analytical est en train de disparaître. Le troisième réunion qui a eu lieu à Bruxelles du 11 au 14 mai 2000 a vu l'exclusion des ONG non advocacy du financement des déplacements. Elles sont toujours invitées à participer en tant que membres du TAED, mais le financement est d'ores et déjà réservé aux autres types d'ONG. Les ONG de recherche sont elles-mêmes conscientes qu'elles ne peuvent pas réellement représenter le TAED. 46  Nous voyons ici l'auto-définition du dialogue. Le TAED se développe et se définit, décidant après un an de se limiter aux ONG d'un certain type dans l'attribution des fonds de prise en charge pour des frais des voyages.


c) Contre-argument : La similitude des programmes de travail

      Il existe aussi parmi les divers avis des ONG du TAED l'impression qu'il n'y a pas de différence très importante entre les positions des ONG membres. Il faut dire, cependant, que cette opinion vient plutôt d'un groupe de travail spécifique où il n'existe peut-être pas des différences aussi importantes qu'à l'intérieur des autres groupes de travail. 47 

      Une ONG européenne va aussi expliquer que le fait qu'il n'y a pas de différence dans les agendas des différentes ONG du TAED fait que le dialogue réussit à pouvoir mettre encore plus de pression sur les gouvernements.  48  Il faut ajouter que cette ONG vient du groupe de travail sur la biodiversité, un groupe qui n'a pas de leader du côté américain, qui fonctionne donc avec un seul leader européen et une participation insuffisante des ONG américaines. 49 

      Chaque groupe de travail va aussi se développer au sein du TAED. Ce développement peut être atteint plus facilement du fait que les membres de chaque groupe sont plus centrés sur un thème spécifique. La difficulté à coordonner les avis de plusieurs parties réside souvent dans le fait que chacun ne voit que son sujet, son but, et ne veut pas faire des concessions qui limiteraient l'importance exprimée par son seul point de vue.


2. Différences de mise en place et de pilotage

      Le TAED fonctionne sous la tutelle de coordinateurs américain et européen et d'un 'steering committee' composé de quatre américains et de quatre européens. Le comité prend les décisions structurelles et les coordinateurs servent de contact pour les différentes parties extérieures (gouvernement, autres dialogues, presse...) ainsi que de récepteur des fonds des gouvernements pour le fonctionnement du dialogue. Ces fonctions sont remplies différemment par les acteurs américains et européens du TAED.

      Aujourd'hui, le TAED est géré du côté européen par l'EEB (European Environmental Bureau). Le EEB a produit le site web pour le TAED (www.taed.org), il a une adresse du courrier électronique pour le TAED (taed@eeb.org) et il accueille deux salariés travaillant uniquement pour le TAED. Depuis le début du TAED comme dialogue officiel, le EEB a aussi accepté des fonds de la Commission Européenne et envoie un rapport à la Commission tous les deux mois sur les aspects financiers du fonctionnement du TAED. Les autres ONG européennes sont en général contentes d'accorder ce rôle au EEB. Elles ont confiance dans le fonctionnement honnête de cette ONG et savent qu'elle a des capacités en terme de salariés administratifs et en terme de savoir-faire pour pouvoir mener correctement un tel dialogue. Les autres ONG européennes qui font partie du TAED sont plus intéressées dans les sujets traités par le dialogue que dans son organisation. 50  Il y avait, au début du dialogue, une crainte que les ONG européennes du TAED soient uniquement recrutées parmi les membres existant du EEB. Mais le EEB s'est montré flexible et ouvert dans la recherche des ONG membres du TAED. 51 

      Aux Etats-Unis, nous ne pouvons pas cibler un acteur, une ONG en particulier, qui joue ce rôle de leader du TAED. Ici, c'est plutôt le steering committee qui joue le rôle de leader. 52  Ils ont décidé de ne pas laisser prendre les décisions par un seul groupe, mais de se mettre d'accord avant d'agir. Pour le financement du dialogue, le National Wildlife Federation (NWF), comme le EEB, reçoit des fonds du gouvernement américain. A part ce détail, le NWF ne semble pas être plus impliqué que les autres ONG américaines membres du TAED. Aux Etats-Unis, toutes les ONG membres du TAED ont plutôt envie de partager les tâches administratives de l'organisation du dialogue. Elles veulent partager la responsabilité du TAED et prendre les décisions ensemble. De plus, quand le gouvernement américain a proposé l'idée d'un tel dialogue au NWF, il y avait une hésitation prononcée des autres ONG environnementales américaines. Elles ne souhaitaient pas la domination du dialogue par une seule ONG. Cette réticence des ONG américaines peut être au moins en partie attribuée à un événement spécifique qui concernait le NWF et un accord sur l'ALENA. 53  Il y a quelques années, le NWF s'est mis du côté du gouvernement dans une décision sur la libéralisation du commerce. Cette position est à l'origine d'une divergence de points de vues entre les ONG. 54  Cet événement représentait un certain souci pour les ONG américaines qui s'intéressaient potentiellement à l'idée d'un dialogue transatlantique sur l'environnement en collaboration partielle avec les gouvernements. Il existait une crainte que le NWF ne puisse servir de représentant à toutes les ONG environnementales aux Etats-Unis ou qu'il ne risque de soutenir le gouvernement dans la libéralisation du commerce au détriment des positionnements des ONG. Ces craintes allaient s'ajouter aux difficultés dans le montage du TAED. 55  Les ONG américaines ont trouvé un accord sur la fonction du NWF comme le récipiendaire des fonds du dialogue, déléguant les responsabilités du dialogue à toutes les ONG membres plutôt qu'à une ONG leader, comme c'est le cas pour le EEB en Europe.

      Néanmoins, cette tendance semble se confirmer lentement avec l'habitude et la confiance qu'acquièrent les ONG membres dans le fonctionnement de ce dialogue. Depuis peu, une personne de l 'ONG américaine Defenders of Wildlife a été embauché à mi-temps par le TAED pour jouer le rôle leader américain du TAED.

      Ces différences dans la perception originelle du développement d'un dialogue transatlantique sur l'environnement sont révélatrices de la durabilité des impressions basées sur les expériences passées. Les positions prises par le NWF sur un accord de l'ALENA n'étaient pas oubliées, même si les personnes qui travaillaient à NWF au moment de l'événement n'y étaient plus. Les actions des ONG peuvent donc leur donner un statut, un caractère, qui peut être conçu négativement et donc laisser des traces pendant un moment.

      Nous voyons aussi dans cet exemple que les ONG américaines et européennes, même si elles consacrent à la protection de l'environnement, ont quand même des façons différentes de fonctionner, de concevoir un groupe et d'agir. Une ONG européenne expliquait qu'elle pensait voir un problème de confiance dans les gouvernements des ONG américaines tandis que les ONG européennes reprochait un manque de transparence sur l'information de la Commission. 56  Si nous savons que les ONG américaines accordent une priorité au travail collectif et cherchent à partager des tâches organisationnelles entre elles, nous pouvons comprendre pourquoi un problème de confiance sera plus inquiétant. De même, comprenant la préférence des ONG européennes de se concentrer plutôt sur le contenu du dialogue qu'à son organisation, nous saisissons vite pourquoi l'information, le contenu revêtent de l'importance pour elles.


B Les Interprétations des ONG du TAED


1. L'utilité du dialogue - Valeur ajoutée

      L'utilité du TAED pour les ONG est dans la valeur ajoutée à leurs propres projets et relations existantes. L'accès qu'elles obtiennent aux gouvernements sous des formes diverses et le partage avec les autres ONG qui permet un éclaircissement des différentes problématiques de l'environnement sont les atouts principaux du dialogue pour elles.


a) Accès aux gouvernements

      Un avantage principal du dialogue reconnu par plusieurs ONG est sûrement l'accès qu'il assure aux hommes politiques. Selon les termes d'une ONG américaine qui citait cet avantage au cours de la réunion du TAED en mai 2000,

«C'est formidable, incroyable...le gouvernement nous écoute ! » 

      Certaines ONG dialoguaient déjà avec les gouvernements 57  mais le TAED assure un accès direct et régulier avec des dirigeants de haut niveau. Les high-level meetings entre les membres du TAED et des dirigeants de haut niveau des deux gouvernements, l'occasion de dialoguer informellement avec les gouvernants au sein de certaines réunions des groupes de travail et les réunions établies entre le gouvernement américain et les ONG européennes du TAED représentent une utilité intéressante pour les ONG, et c'est un fait unique aux dialogues transatlantiques du NTA. 58 

      L'accès aux gouvernants en soi est intéressant pour les ONG. Le TAED, comme groupement de nombreuses ONG environnementales aux Etats-Unis et en Europe, ajoute à cet avantage d'accès une certaine autorité qui leur permet ensuite d'être écoutées. Pour certains des cinq groupes de travail, un réseau informel d'ONG préexistait. Le TAED offre une différente représentation aux ONG qui cherchent à se faire écouter auprès des gouvernements américains et/ou l'administration européenne. Les campagnes et la pression mise sur les gouvernants par ces diverses ONG sont devenues une déclaration officielle commune. 59 

      Grâce aux rencontres avec les responsables gouvernementaux de haut niveau et aux réunions des groupes de travail auxquels assistent parfois des gouvernants, les ONG du TAED ont aussi un canal d'information sur les intérêts actuels des gouvernements en matière d'environnement. Ce canal, une sorte de early warning system ou décodage du réel 60  permet aux ONG de voir directement sur quels plans travaillent les gouvernements et leur permet d'agir, de s'organiser pour être compétentes sur les mêmes plans. 61  Le TAED aide les ONG à mieux définir les points d'appuis pour agir. Dans les mots du coordinateur européen,

« Si nous n'avons pas d'impact sur les politiques, nous pouvons avoir un bon dialogue d'information s'il nous procure de l'intelligence approfondie sur les problématiques présentes et futurs dans les mesures qui impliquent l'environnement. »  62 


b) Impact sur les gouvernements

      L'objectif partagé des ONG américaines et européennes d'avoir un impact sur les politiques publiques sur l'environnement grâce à l'apport du TAED 63  reste quand même un de leurs intérêts importants. Les ONG reconnaissent que les personnes qui ont le pouvoir d'effectuer des changements, notamment les sénateurs aux Etats-Unis et le Parlement Européen en Europe, n'ont pas toujours l'expertise nécessaire pour pouvoir évaluer un sujet précis de l'environnement. Ils dépendent donc fortement de leurs équipes d'experts pour obtenir des informations. L'accès aux gouvernements accorde aux ONG du TAED l'occasion de jouer un peu ce rôle d'équipe, de fournir aux gouvernants des informations sur l'environnement que ces derniers n'ont pas. 64  Les ONG environnementales qui souhaitent devenir participantes du TAED sont souvent intéressées par le pouvoir que le TAED peut leur accorder dans leur relation avec les gouvernements. Comme le précisait une ONG européenne, cet intérêt est potentiellement satisfait dans le rôle des ONG comme fournisseurs d'information. 65  Il faut dire, néanmoins, que toutes les ONG ne pensent pas que le TAED sert de relais d'information aux gouvernements, mais que les gouvernements sont plutôt plus intéressés dans l'image positive que procure un dialogue direct avec la société civile. 66  Ce point va être traité dans cette même partie sur les interprétations des ONG du TAED, dans une section sur la perception qu'ont les ONG de l'utilité du dialogue pour les gouvernements. Nous pouvons dire, cependant, que le dialogue donne aux ONG l'occasion de s'exprimer auprès de leurs responsables gouvernementaux et donc d'avoir plus de probabilité d'être écouté et de convaincre. Une ONG européenne s'exprime sur l'utilité du dialogue direct avec les gouvernements :

« C'est un manoeuvre de pression...le dialogue fournit une occasion pour ses participants de s'exprimer...avec l'espoir que cela peut influencer les positions de la Commission et leurs dispositions lors des négociations. » 67 

      L'accès au gouvernement américain est aussi en soi une motivation non négligeable des ONG européennes du TAED. Ce dialogue représente la première occasion pour les ONG européennes d'avoir un accès direct au gouvernement américain et vice versa pour les ONG américaines dans leur accès à la Commission. 68  Le gouvernement et les entreprises américaines sont très actifs comme lobby à Bruxelles où ils ont beaucoup d'influence. Les ONG européennes ont donc un intérêt particulier dans l'accès direct et régulier avec le gouvernement américain.  69  Le TAED est un moyen pour les ONG européennes d'avoir une influence plus importante sur les groupes de pression américains à Bruxelles. Cependant, de nombreuses ONG prônent une participation plus importante aux décisions politiques et aux négociations internationales. D'après les dires d'une ONG américain, 

« Les portes commencent à s'ouvrir, mais elles doivent s'ouvrir plus largement. » 70 

      Le TAED permet d'abord de définir plus concrètement les programmes des gouvernements sur les enjeux de l'environnement. Les Etats-Unis sont en avance sur le principe du pollueur payeur tandis que l'Europe joue la gagnante sur le principe de précaution et les déchets électriques. Grâce aux informations apportées par l'accès aux gouvernements et l'occasion de réunir les deux gouvernements ensemble devant les ONG, le TAED réussit à mettre la pression sur un des gouvernements en montrant que l'autre a une politique ou est en train d'en construire une considérée par les ONG comme préférable pour l'environnement. C'est une façon de mettre la pression sur un gouvernement en applaudissant les efforts de l'autre. 71 

      En plus de montrer simplement le bon exemple d'un gouvernement à l'autre, les ONG cherchent aussi à protéger les bonnes initiatives d'un gouvernement contre les efforts de l'autre gouvernement à les effacer. Les ONG du TAED peuvent servir de barrière aux pressions exercées par un gouvernement sur l'autre pour changer une politique considérée par les ONG comme saine pour l'environnement. Les ONG américaines et européennes ont tendance à mettre plus de pression sur le gouvernement américain pour qu'ils laissent la Commission tranquille. 72  Au cours de la réunion du TAED en mai 2000, les ONG parlaient souvent de leur souhait que le gouvernement américain arrête de se mettre toujours du côté des entreprises américaines du TABD pour mettre la pression sur la Commission Européenne. Le gouvernement américain a beaucoup d'influence sur l'Union Européenne et sur l'environnement en Europe. 73  Lors d'une réunion en octobre 1998 à Paris consacrée au dialogue entre les ONG et les gouvernements, un des points abordé fut la possibilité d'isoler les Etats-Unis par des positions communes sur l'environnement. 74  Nous verrons dans le deuxième chapitre que la Commission Européenne espère aussi pouvoir présenter une coalition avec les ONG.

      Un autre genre de piège cité par les ONG du TAED se met en place quand les gouvernements disent qu'ils ne peuvent pas progresser sur tel ou tel point parce que l'autre gouvernement ne l'a pas encore atteint. Grâce au TAED, un gouvernement ne peut plus utiliser ce genre d'arguments. 75 

      A part cette excuse, les gouvernements citent aussi les ONG du Sud qui sont en train de bloquer l'action proposée par les ONG du TAED. 76  Ceci n'est pas, pour les ONG, une excuse valable. 77  La question de l'inclusion possible des ONG du Sud comme observateurs peut encore ajouter au 'piégeage' possible avec un regroupement encore plus vaste des différents points de vues des ONG. Cette question de l'addition des ONG du Sud comme observateurs ou éventuellement membres sera abordée dans la troisième chapitre sur l'avenir du TAED.

      Dans un nouveau développement, le gouvernement américain a commencé à contacter les ONG européennes du TAED pour dialoguer ensemble. La Commission était déjà en contact avec les ONG américaines et leur fournissait des informations sur leur gouvernement qu'ils n'avaient pas. Selon les termes d'une ONG américaine,

«La Commission partage des informations avec nous sur des projets du gouvernement américain sur lesquels nous ne sommes pas informés. » 78 

      Les ONG américaines partagent ensuite des documents ou des informations qu'ils obtiennent de la Commission avec les ONG de l'Europe qui font partie du TAED. 79   Or, le gouvernement américain semble essayer d'attirer les ONG européennes vers lui, donner une sorte de feedback face au déséquilibre possible d'un dialogue plus important entre les ONG du TAED et la Commission à préserver les bonnes initiatives de l'Europe contre la pression du gouvernement et des entreprises américaines. Les ONG européennes transmettent, cependant, le contenu de ces réunions à leurs collègues américaines du TAED. 80  Dans cette alerte des ONG en contact avec l'autre gouvernement, nous pouvons réitérer l'importance du dialogue comme un early warning system où les ONG peuvent savoir à l'avance sur quels sujets de l'environnement travaillent les gouvernements et quelles opportunités existent pour elles d'attaquer les mêmes enjeux. Pour reprendre les termes d'une ONG américaine parlant de l'utilité de ces réunions entre les ONG européennes et le gouvernement américain,

«Il y a une bonne opportunité avec le dialogue d'avoir un early warning system, de prévenir les autres groupes et de transmettre aux ONG européennes du TAED ce qu'on peut apprendre d'un gouvernement. » 81 

      L'initiative du gouvernement américain semble tomber aussi dans un piège fourni par le TAED où les ONG continuent à partager les informations entre elles et à exercer les mêmes pressions sur les gouvernements afin qu'ils acceptent les points qu'elles proclament importants pour l'environnement.


c) Partage entre ONG

      Outre l'accès qu'il procure aux gouvernements, le TAED est également reconnu par les ONG membres pour ce qu'il peut ajouter à leurs campagnes ou recherches actuelles, pour la valeur ajoutée à leurs propres projets grâce à l'apport des autres ONG. Cette valeur existe pour les ONG dans les contacts qu'elles ont avec des autres ONG du TAED et l'éclaircissement des problématiques sur lesquelles travaillent parallèlement les différentes ONG membres du TAED.

      Le TAED donne l'occasion aux ONG de dialoguer entre elles. 82  Elles essaient d'y construire des idées et des évaluations communes et de partager des informations intéressantes sur les façons différentes de faire écouter leurs positions ou revendications. Les ONG arrivent à voir comment se positionnent les autres ONG, sur quels sujets il faut travailler, sur quels sujets les ONG peuvent aborder une campagne ou une étude ensemble. L'occasion de dialoguer crée également des alliances entre ONG qui apprennent sur quoi travaillent et ce en quoi croient leurs collègues, ce qui les aide à mieux cerner les objectifs qu'elles peuvent développer ensemble. 83  Une ONG européenne cite l'utilité du TAED comme l'occasion de dialogue avec des ONG, grâce à cette sorte de plate-forme, où les ONG pourraient se rencontrer et se comprendre. Ces relations entre ONG vont également être utiles, selon cette ONG européenne, pour mettre ensemble la pression sur les gouvernements, pour faire du bon lobbying.  84  Au cours de la réunion de mai 2000, une ONG conseillait à ses collègues d'essayer en plus du dialogue formel du TAED d'aller dialoguer aussi avec les consulats des pays impliqués dans le TAED au sein de leur propre pays.

      En plus de la valeur ajoutée par le TAED qui se manifeste dans la création de liens entre les ONG et les possibilités plus intéressantes de créer une pression commune, existe aussi une valeur ajoutée non négligeable dans l'éclaircissement des problématiques par les contacts avec d'autres ONG spécialistes sur certains sujets du TAED. L'agenda des ONG peut être avancé quand les différentes ONG du TAED amènent des dimensions nouvelles à une question particulière. Chaque groupe de travail a une gamme de thèmes à traiter autour d'un sujet principal, 85  ce qui rend la position de chaque ONG sur une question particulière plus solide, plus sûre, grâce à l'apport des autres ONG se spécialisant sur d'autres sujets proches. 86  Comme disait une ONG européenne, même sans l'impact direct sur les politiques, le TAED permet une intelligence plus approfondie ; C'est un dialogue d'échange d'informations. 87 


2. La perception des ONG des relations ONG/Gouvernement

      En premier lieu, nous constatons encore le fait que les ONG membres du TAED ont toutes des caractères différents et auront également des interprétations variées d'un dialogue sur l'environnement avec les gouvernements. L'ONG World Wildlife Fund, WWF, se voit dans sa relation avec les représentants des gouvernements impliqués dans le TAED comme un groupe de pression, mais constate que chaque ONG va concevoir cette relation différemment. 88  Une autre ONG, plutôt du style analytical et moins du type advocacy, voit les ONG du TAED comme des conseillers ou des sources d'information pour les gouvernements ;

« C'est un comité de conseil très grand. » 89 

      Et il y a aussi des ONG qui voient leur rôle dans la relation avec les gouvernements comme étant à la fois une pression et éventuellement une source d'information. Une ONG européenne a d'abord parlé du TAED comme un 'campaigning tool', un atout pour pouvoir mener des campagnes ou mettre la pression sur les gouvernements et a ensuite abordé l'idée que les gouvernements sont aussi en train de commencer à voir que les ONG peuvent aussi être des sources d'information. 90 

      Cependant, même dans l'espoir que les gouvernements allaient intégrer des positions promues au cours des rencontres du TAED, il existe une réticence des ONG à l'égard des gouvernements. Selon les termes d'une ONG américain,

« Je ne veux pas dire que tout responsable gouvernemental est horrible...Peut-être en travaillant pour le gouvernement ils pensent pouvoir faire du bien, mais je crois qu'ils ne peuvent pas. Je suis très sceptique. » 91 

      Les ONG et les gouvernements ne sont toujours pas des partenaires dans ce dialogue formel. De plus, il semble être généralement reconnu que les représentants gouvernementaux ne sont pas tous ouverts et accueillants vis à vis des informations apportées par le TAED. D'après les dires d'une ONG américaine,

«Dans certains cas, il y a des responsables gouvernementaux qui ne sont pas dans l'ombre (qui really have a clue) sur des thèmes qui nous tiennent à coeur. Pour eux, nous pouvons servir de source d'information pour introduire des nouvelles dimensions aux questions sous débat et en le faisant, faire avancer notre agenda. » 92 

      Cette ONG classifie les représentants des gouvernements qui ne sont pas dans l'ombre comme les personnes qui vont concevoir les ONG du TAED comme une source d'information. Et elle pense que les agendas du TAED peuvent être avancés grâce à l'occasion de dialoguer avec de tels représentants. Elle affirme, dans ce constat, que les informations des ONG ajoutent des dimensions nouvelles aux problématiques. Cette ONG semble comprendre le rôle du TAED comme un complément aux autres sources d'information sur un thème actuellement traité par les gouvernements. Néanmoins, une autre ONG américaine va m'expliquer que l'environnement et le dialogue avec les ONG concernées ne représentent pas une haute priorité pour l'administration américaine. 93 


3. Les frustrations des ONG à l'égard du dialogue

      Les relations avec les gouvernements et le dialogue lui-même ne sont pas sans frustration pour les ONG.


a) Frustration avec les gouvernements

      Le souci que les gouvernements ne reconnaissent que très peu les préoccupations du TAED est confirmé par l'absence de réponse des gouvernements aux recommandations des ONG qui souhaiteraient voir leurs demandes traitées sous forme de réponse écrite. Pour l'instant, la Commission Européenne a répondu aux demandes des ONG par un bilan sur les problématiques qu'elles considèrent comme primordiales. 94  Le gouvernement américain, par contre, n'a pas répondu officiellement aux recommandations des ONG du TAED si ce n'est pas par un document traitant des politiques sur le commerce et l'environnement, préparé en réponse aux recommandations du TAED, des autres groupes travaillant sur l'OMC et des réactions au chapitre 11 de l'ALENA. Le gouvernement américain espère que ce document sera vu comme une réponse formelle à une série de lettres et de demandes. Il reconnaît que cette réponse n'est pas la même que celle de la Commission mais cite un processus mieux adapté à ce genre de réponse du côté européen qui rend cette procédure plus facile. Il ajoute également que la procédure européenne fait que les réponses des différents Directorats Générales de la Commission ne sont pas toujours les mêmes.  95  En tout cas, les ONG du TAED ne semblent pas avoir vu ou entendu parler de ce document et après l'avoir demandé plusieurs fois, je ne l'ai toujours pas vu non plus. De plus, les ONG qui travaillent sur le climat savent que le gouvernement américain réussit à fournir des réponses écrites aux ONG en ce qui concerne les négociations sur le climat, UNFCC (United Nations Framework Convention on Climate Change). 96  Il semble donc possible pour le gouvernement américain de fournir ces réponses dans d'autres contextes.

      Les ONG américaines ont toutes exprimé une réticence d'ampleur variée au fait que le gouvernement américain ne réponde pas par écrit aux déclarations du TAED. Elles pensent qu'une telle réponse aurait montré que le gouvernement veut que le dialogue progresse. Elles étaient plusieurs à penser que le dialogue ne pourrait pas progresser sans cette réponse. 97  De plus, pour les ONG qui doivent informer leurs électeurs (constituents) ou adhérents, le fait que les gouvernements ne répondent pas par écrit les obligent à transmettre les informations par des notes prises pendant les réunions, un procédé que les ONG ne trouvent pas très efficace. 98 

      Le fait que le gouvernement américain ne donne pas de réponses écrites commence à gêner les ONG américaines au point où elles se demandent si le dialogue doit continuer d'exister. Les gouvernements disent qu'ils souhaitent toujours écouter les recommandations des ONG du TAED mais celles-ci veulent qu'ils fassent quelque chose avec, qu'ils donnent une réponse ou changent leurs politiques en tenant compte de ces recommandations. 99 

      Une deuxième frustration des ONG du TAED provient du fait qu'elles constatent que les gouvernements accordent un meilleur traitement aux entreprises membres du TABD. 50% des recommandations du TABD sont acceptées par les gouvernements qui s'adaptent en fonction de leurs souhaits. 100  Les ONG du TAED ont l'impression d'avoir l'attention et la considération des gouvernements à leurs réunions. Cependant, les Sommets de l'Europe et des Etats-Unis donnent une attention plus accrue au TABD qu'au TAED et n'y traitent pas les recommandations du TAED d'une manière considérée acceptable par les ONG. 101  Celles-ci voient dans ces réalités que le gouvernement décide des positions à prendre en fonction de l'avis des entreprises plus qu'en fonction de celui des groupes environnementaux. Une ONG américaine considère qu'une chance d'intéresser les gouvernements sur une question de l'environnement existerait si les entreprises avaient déjà présenté ce point comme important aux gouvernements et que les ministres du Commerce soient donc déjà intéressés. Les compagnies gardent la première importance en ce qui concerne les positions du commerce. 102  Pourtant, dans une déclaration des Etats-Unis et de l'Union Européenne de décembre 1998, les deux gouvernements ont déclaré qu'ils travailleraient avec les Dialogues pour donner l'assurance que les lignes de communication avec les gouvernements soient équilibrées et ouvertes.


b) Frustration à l'égard de l'organisation du TAED

      Comme nous l'avons déjà constaté, le TAED est un rassemblement d'ONG groupées dans cinq groupes de travail en fonction de thèmes spécifiques sur l'environnement. Néanmoins, même avec seulement cinq groupes, il existe un sentiment chez les ONG et surtout chez les gouvernements que le TAED essaie de trop traiter de sujets à la fois. 103  Au lieu de trouver un compromis, la déclaration de position des ONG du TAED est plutôt une longue liste où chacun expose ses points importants. 104  Une ONG de recherche, de type analytical, explique qu'elle ne voit pas de sens dans un traitement si vaste des sujets. Elle comprend le but du TAED comme instrument pour rapprocher les positions américaines et européennes sur l'environnement et constate également qu'à cause de ce traitement si large, les déclarations finissent par être vagues et ambiguës. 105  Le coordinateur européen du dialogue appréhende ce problème un peu différemment. Il voit plutôt une succession de sujets dans des groupes de travail avec une option de changer de thème plus tard. Ce mécanisme, quant à lui, réussit à filtrer la quantité massive des vues et des priorités des différentes ONG au sein de chaque groupe de travail. 106  Et en accord avec le but du dialogue qui est de rapprocher les positions des deux côtés de l'Atlantique, les thèmes qui sont choisis et traités par les groupes de travail sont ceux qui sont importants pour les deux groupes géographiques. Cependant, un des groupes de travail avait commencé avec un nombre plus grand d'ONG européennes et avait du mal à y attirer les ONG américaines. Depuis, le groupe a toujours eu plus d'intérêt pour les issues pertinentes des ONG européennes. 107  Quand un sujet est choisi pour traitement par le TAED, certaines ONG qui espèrent aborder un autre thème risquent d'être frustrées.

      Une deuxième frustration des ONG à l'égard du fonctionnement interne du TAED est dans le constat que les ONG n'ont pas assez de ressources financières pour faire avancer les questions discutées aux réunions. Les ONG travaillent généralement sur un thème, fonction d'un projet spécifique financé par une fondation, une partie de leur gouvernement national ou dans le cas des pays européens, par la Commission. Généralement, les ONG participantes ajoutent le temps qu'elles consacrent aux réunions du TAED à un de leurs projets ou elles récupèrent le temps passé aux réunions pendant les week-ends et les soirs. Une partie du financement accordé au dialogue par les gouvernements est imputé aux frais de voyage et d'administration, ce qui ne laisse pas assez d'argent pour pouvoir financer les ONG pour leur contribution au dialogue. Cette réalité empêche les ONG qui auraient souhaité participer plus activement de le faire et fait que leur engagement ne peut pas être facilement assuré. 108 


4. Leur perception de l'utilité du dialogue pour les gouvernements

      Rappelons que ce sont les gouvernements qui sont à l'origine du Nouvel Agenda Transatlantique et du TAED. Ils financent les dialogues et peuvent, par cette action, être considérés comme essentiels à l'identité du dialogue. Sans leur soutien financier et formel, le dialogue n'aurait peut être pas existé. Pour donner une telle attention, les gouvernements doivent discerner une certaine utilité dans le dialogue. Or, nous allons voir quelle utilité les ONG accordent au TAED pour les gouvernements.

      De même que les ONG voient l'utilité du dialogue dans la possibilité d'avoir un regard sur les intérêts actuels du gouvernement (comme une sorte de early warning system) les gouvernements vont eux aussi pouvoir voir sur quels thèmes la société civile est susceptible d'agir et quels points vont éventuellement surgir dans les discussions et les négociations internationales sur le commerce.

« Le gouvernement veut un early warning system sur les problématiques et stimulants potentiels liés au sujet de commerce. » 109 

      Comme l'a exprimé une ONG américaine, les gouvernements, grâce au dialogue, peuvent prendre une 'transatlantic temperature reading,' 110  ils peuvent 'prendre la température' ou identifier l'humeur de la société civile des deux côtés de l'Atlantique par cet accès à l'opinion publique. 111  Pour faire avancer l'agenda des gouvernements sur le commerce, les ONG pensent que le gouvernement a besoin de les comprendre, au moins de les écouter. Le dialogue représente véritablement une nouvelle façon de travailler ensemble. Le TAED, comme d'autres dialogues du NTA, fait partie d'une sorte de processus d'apprentissage ('learning process'). 112  Comme le dialogue permet aux ONG de pouvoir s'organiser et d'être compétentes sur les mêmes plans que le sont actuellement les gouvernements, le TAED va aussi donner la même possibilité aux gouvernements de s'informer sur les projets des ONG.

      Les ONG ont aussi l'impression que les gouvernements commencent à les considérer comme sources d'information. Cette utilité potentielle pour les gouvernements a également été citée comme une utilité du dialogue pour les ONG qui espèrent fournir des informations aux gouvernements en cas de lacune de leur part. Ce soupçon des ONG m'a été plusieurs fois confirmé dans des discussions informelles avec des responsables gouvernementaux au cours de la troisième réunion du TAED en mai 2000 où ils donnaient le titre 'd'experts' aux ONG. Or, ce n'est plus uniquement l'opinion publique qui intéresse les gouvernements dans ce dialogues, mais aussi de l'expertise des ONG. 113 

      Finalement, les ONG soupçonnent les gouvernements d'avoir créer des dialogues avec la société civile pour donner l'impression qu'ils n'écoutent pas uniquement les entreprises. Dans un courrier électronique qui date de décembre 1998, après la réunion des ONG à Paris mais avant la récognition formelle du dialogue par les gouvernements, une ONG américaine, en parlant de la proposition de commencer le TAED, a dit que :

«Le TAED peut rendre légitime le TABD et permettre au DG I et le White House de continuer à mettre en place des procédures illégitimes. Nous devons continuer à développer ce dialogue des ONG, mais en s'assurant qu'il n'est pas retenu pour des buts politiques que nous considérons discutables. » 114 

      Le TABD, le dialogue avec les compagnies, avait beaucoup de succès du fait que les entreprises avaient été écoutées par les gouvernements qui avaient pris des positions politiques en fonction des recommandations du TABD.  115  En particulier, le TABD a déjà eu comme résultat l'acceptation par les gouvernements américains et européens de leurs recommandations sur les Accords de la Récognition Mutuelles en décembre 1998. Ces Accords se sont passés en violation des lois américaines qui obligent la révélation ouverte et la participation publique. 116  Or, les dialogues avec la société civile montrent que les gouvernements américains et européens n'écoutent pas exclusivement les entreprises et donnent aux gouvernements une certaine légitimité qui peut rendre leurs positions sur le commerce plus acceptable aux gens. 117  D'après les dires d'une ONG américaine,

« Le gouvernement essaie toujours d'étendre sa légitimité et un dialogue avec la société civile fait partie de cette création de légitimité. » 118 

      Le TAED peut être compris comme un 'fig leaf', 119  un 'greenwash tool' 120  et surtout selon les mots d'une ONG européenne,

« ...pour dire, 'vous voyez, nous avons un dialogue avec les groupes environnementaux. Ne sommes nous pas biens ? » 121 

      Cependant, plusieurs ONG ont exprimé le sentiment que le gouvernement n'était pas aussi impliqué dans les discussions avec les ONG environnementales qu'il voulait le faire croire. Ils participent aux réunions du TAED mais ne donnent pas aux ONG l'impression de prendre leurs recommandations au sérieux. 122  Ceci est un réel souci pour les ONG qui y consacrent leur temps et leur énergie et qui ne veulent pas que les gouvernements gaspillent l'argent provenant des impôts pour s'acheter une crédibilité. 123 


C Un lieu possible d'apprentissage pour les ONG

      En voulant donner une définition du dialogue, le coordinateur européen du TAED l'a expliqué comme un processus.

« La meilleure façon de définir ce dialogue est en disant que c'est un processus. Ce n'est pas quelque chose qui est apparue sans une histoire derrière. C'est quelque chose de nouveau. C'est un processus en train de se développer pour chacun. Même dans notre monde des ONG, c'est un processus en développement. » 124 

      Les ONG investissent leur temps et énergie dans le dialogue parce qu'elles souhaitent voir les gouvernements promouvoir leurs points de vues sur l'environnement. Elles créent aussi des contacts avec d'autres ONG présentes et réussissent à mieux comprendre certains points de vue, mais toujours en espérant avoir de l'effet, en visant une protection meilleure de l'environnement. Comme nous l'avons déjà constaté au début du chapitre, l'environnement est devenu un sujet important dans les négociations internationales sur le commerce. Les ONG, par le TAED, commencent aussi, petit à petit, à apprécier l'importance que représente le dialogue. En existant à côté du dialogue des entreprises, le TABD, et du Partenariat sur l'Economie, le TEP, le TAED affirme que l'environnement est un point à considérer dans la formation des politiques sur le commerce. En m'expliquant pourquoi le TAED existe, une ONG européenne a fait référence au fait que les autres dialogues ont été formés en premier et que le TAED est une réaction à ceux-ci. Elle a continué en affirmant que le TAED, en plus d'échanger des idées et des vues et de partager l'information, représente aussi la possibilité de suivre les autres processus officiels comme le TEP. 125  En ayant un dialogue sur l'environnement, les ONG sont plus au point sur les autres discussions qui ont des liens avec leurs propres arguments. Comme les gouvernements doivent se mettre à l'écoute de toutes les parties prenantes des négociations sur le commerce, les ONG environnementales doivent également être au courant des arguments et contre-arguments qui existent à côté de leurs propres positions. Ceci est une prise de conscience qui n'est pas encore le fait de toutes les ONG du TAED mais elle représente un raisonnement qui peut éventuellement être compris grâce aux expériences et aux partages d'opinion des ONG.

      Quant à l'organisation, les ONG du TAED ont pu présenter le format de leur déclaration au Sommet US/EU sous une forme différente de celle utilisée pour les déclarations précédentes. Pendant une réunion des coordinateurs des groupes de travail et du 'steering committee', il a été suggéré que les déclarations pour les Sommets soient construites différemment,

«...que le TAED doit écrire une déclaration brève plutôt qu'une vaste gamme de problématiques (a laundry list of issues) comme l'a été présentée lors du dernier Sommet. » 126 

      La déclaration pour le Sommet de juin à Lisbonne a été plus court et a traité uniquement les points centraux. Les ONG ont appris qu'il y avait un format spécifique à chaque occasion. 127  Il reste peut-être maintenant aux ONG à apprendre à présenter leurs points de vue d'une manière toujours succincte, une tâche pas forcément facile du fait des liens entre les différents points à promouvoir et l'envie de ne rien omettre d'important. Consolider prend aussi du temps et la nature d'un travail d'ONG est d'avoir en permanence une surcharge d'activités sans jamais assez de financement. Le TAED représente donc aussi l'opportunité d'examiner d'autres sources de financement qu'ont les diverses ONG membres du dialogue.

      Finalement, comme l'ont remarqué plusieurs ONG en parlant de l'utilité du dialogue, le TAED crée des relations humaines - mais pas uniquement entre ONG. Le TAED est maintenant potentiellement en train de créer une confiance plus réelle entre ONG et gouvernements. En essayant de comprendre comment chacun travaille et se positionne au cours des réunions officielles et au sein des groupes de travail, une relation humaine se construit. Les ONG n'aiment pas le fait que les gouvernements ne semblent pas répondre réellement à leurs propositions mais elles ont maintenant plus d'accès aux discussions sur les politiques. Le TAED permet aux ONG de découvrir qui travaille sur tel ou tel sujet, comment les gouvernements répondent dans l'immédiat à leurs propositions pendant les réunions et qui elles peuvent contacter. 128  Elles n'ont pas l'impression d'avoir les résultats souhaités, mais même en faisant ce constat elles vont mettre un blâme sur tel ou tel représentant, faire une critique d'un positionnement et appeler quelqu'un de spécifique pour en discuter. Le groupe qui a toujours été vu de loin devient une entité réelle, un groupe de personnes connues. Comme l'a exprimé une ONG américaine, c'est la pression de l'extérieur manifestée par un nombre important d'ONG qui était la motivation des gouvernements. Le dialogue, une occasion de créer une confiance entre opposants, est le résultat d'une pression.

« Une combinaison du dialogue et de pression est nécessaire. Le dialogue est important parce qu'il crée des relations personnelles qui créent une certaine confiance qui fait que plutôt que de se voir comme adversaires, nous commençons à travailler ensemble. C'est pour ca, je crois, qu'on peut dire que le dialogue a eu et continue d'avoir du progrès. » 129 

      Les points de vues opposés de la société civile ont convaincu le gouvernement qu'il faut dialoguer. Ce dialogue permet aux ONG de voir qu'il y a plusieurs façons progresser et plusieurs différentes relations dépendantes les unes des autres, qui comptent dans un tel processus.

      Toutes ces prises de conscience (thèmes sur lesquels travaillent les ONG, nécessité d'adapter le format des recommandations, importance du dialogue avec le groupe adversaire des ONG combiné à la pression exercée sur les gouvernements) montrent que le TAED présente un lieu d'apprentissage social et consensuel pour les ONG. Ces prises de conscience réfèrent au modèle cognitif qui met l'accent sur les prospects de l'apprentissage social qui mène ensuite à une redéfinition des intérêts des acteurs. 130  Ce modèle rejette l'idée que les préférences et les habitudes des acteurs sont fixes et ne changeront pas. Comme les exemples précédents le montrent, les ONG du TAED sont à même de pouvoir s'adapter ou se réorienter. Il reste à savoir à quel point leur adaptation va promouvoir les points de vue des ONG ou améliorer le visage de leurs relations avec les gouvernements.


Deuxième Partie : Les gouvernements américains et européens dans le TAED

      Ce sont les gouvernements qui ont fondé le dialogue, qui ont trouvé l'idée initiale pour sa création et qui ont suggéré ensuite aux ONG qu'elles y participent. Or, les ONG sont les maîtres du dialogue, de son fonctionnement et de sa direction, mais les gouvernements représentent toujours la source de son existence, du fait que grâce à leur aide les ONG peuvent se réunir et les coordinateurs être embauchés pour diriger ce dialogue. Les gouvernements sont aussi le groupe ciblé par les ONG pour écouter les résultats de leurs consultations. Une analyse de leurs motivations et de leur conception d'un tel dialogue mérite aussi d'être examinée de près.

      Vincent Lemieux dans son livre sur les réseaux d'acteurs sociaux nous dit qu'à l'intérieur des réseaux concernant les politiques publiques, les principales ressources transmises et partagées sont normatives, informationnelles et relationnelles. 131  Des ressources normatives, en faisant partager leurs points de vue sur des problématiques spécifiques de l'environnement ; des ressources informationnelles, car le TAED, comme réseau d'ONG, d'acteurs sociaux, peut être considéré comme une ressource non négligeable pour les gouvernements par sa capacité à les informer sur la tonalité actuelle des valeurs qui tiennent à coeur aux membres de la société civile en ce qui concerne l'environnement ; des ressources relationnelles, en permettant aussi un lieu d'interaction entre ONG et gouvernements et également entre les deux gouvernements. Les responsables gouvernementaux représentés dans les entretiens réalisés pour cette étude ont tous fait référence à ces trois types de ressources en parlant de l'utilité du dialogue.

      Ce deuxième chapitre, qui se tourne maintenant vers le dialogue en tant que ressource pour les gouvernements, va décrire la conception qu'ont des responsables gouvernementaux du dialogue et de leur relation avec la société civile. Comme ce sont les gouvernements qui jouent le rôle d'interlocuteurs, nous allons essayer de cibler ici leurs réactions aux recommandations des ONG et leurs relations avec elles pour pointer quels effets concrets peut avoir le TAED. Finalement, ce chapitre va révéler comment le TAED joue un rôle important dans les relations entre les gouvernements américain et européen et quels enjeux crée le TAED pour eux.


A La Perception du TAED par les gouvernements


1) L'importance du TAED

      Dans cette première partie, nous allons cibler quel intérêt direct a le dialogue pour les gouvernements, pourquoi, pour eux, ce dialogue a de l'importance dans la construction des politiques. En définissant cette utilité et en donnant des exemples concrètes fourni par les responsables gouvernementaux impliqués dans le dialogue, nous allons pointer des ressources normatives et informationnelles. Ces utilités se manifestent sous deux concepts, un reconnu et étudié dans les sciences politiques sous le titre de l'agenda systémique, et l'autre lié aux dialogues du Nouvel Agenda Transatlantique qui cherche à minimiser le flux de pressions de l'environnement extérieur sur les gouvernements en obligeant des groupes à se mettre d'accord sur une déclaration qui comprend les revendications de chacun.


a) Formalisation de l'agenda systémique

      Pierre Muller et Yves Surrel expliquent l'agenda systémique avec le schéma d'analyse de Cobb et Elder qui fait une différence entre la problématisation et l'inscription sur l'agenda des décideurs politiques.

« La Différence entre problématisation et inscription sur l'agenda recouvre pour l'essentiel, dans le schéma d'analyse de Cobb et Elder, le passage de l'agenda systémique, qui rassemble tous les problèmes sociaux qui concernent, de près ou de loin, les acteurs publics, à l'agenda institutionnel, où les problèmes font l'objet d'un premier véritable traitement par la recherche de solutions et d'alternatives de choix (un ensemble plus ou moins cohérent de solutions possibles) au problème perçu et construit par les acteurs concernés. » 132 

      L'agenda systémique est le processus précédant l'inscription des problèmes sur l'agenda institutionnel où ils sont soumis au traitement. Cet agenda identifie les problèmes et les points importants pour les acteurs publics. Le TAED, consultation entre gouvernements et ONG où elles présentent leurs recommandations directement aux décideurs politiques, peut être compris comme une formalisation de l'agenda systémique.

      Les représentants de la Commission Européenne et des Etats-Unis confirment le constat de l'utilité du dialogue comme façon de rassembler tous les problèmes environnementaux en citant les avantages tels que l'accès direct aux ONG dans une arène formelle 133 , l'accès à leurs déclarations (leurs inputs) 134  et plus généralement aux réflexions des citoyens. 135  Cet accès devenu formel permet aux responsables gouvernementaux d'effectuer le rassemblement des points de vue et des problèmes pour l'agenda systémique d'une manière plus directe, voire plus logique. Pour reprendre les mots d'un représentant de la Commission Européenne,

« En parlant des politiques, le dialogue entre dans nos objectifs stratégiques plus larges. » 136 

      et du gouvernement américain,

« Nous sommes dans une situation où en développant des politiques, nous considérons leurs suggestions - c'est à la fois procédural et substantiel. » 137 

      Les consultations et les recommandations des ONG environnementales du TAED font partie des procédures typiques des gouvernements où ils doivent être à l'écoute des différentes réclamations venant de la société civile en construisant leur agenda systémique et ils ajoutent également un facteur permettant des informations de contenu - un regard de près sur une matière précise, l'environnement. Comme cela a été décrit par un représentant de la Commission Européenne,

« Le TAED est un processus d'échange d'information des deux côtés »  138 

      Nous pouvons donc dire que le TAED joue un rôle dans la formation de l'agenda systémique en fournissant des ressources normatives et informationnelles aux gouvernements. Mais pourquoi est-ce que les ONG sont considérées aujourd'hui comme des sources valables d'information ? Comment est-ce qu'elles se sont intégrées dans ces processus ? Comme le disait un de mes interlocuteurs du gouvernement américain,

« Un des leçons de Seattle a été que nous devons écouter nos électeurs plus effectivement et plus tôt dans le processus de formation des politiques. » 139 

      Les négociations de l'OMC à Seattle en novembre 1999 ne peuvent pas être la seule motivation des gouvernements à avoir un tel dialogue avec des ONG environnementales. Le TAED a été officiellement reconnu par les gouvernements en mai 1999, donc avant les négociations. Néanmoins, l'opposition aux négociations de l'OMC sur le libre-échange représente un événement d'actualité auquel faisaient référence mes interlocuteurs et également une réaffirmation, une manifestation du fait qu'il y avait un problème. Sans dire que la raison principale de l'échec des négociations est due aux manifestations des ONG et d'autres groupes protestataires présents à Seattle, il paraît assez clair que ces ruptures ont joué un rôle non négligeable et inquiètent les gouvernements des Etats-Unis et de l'Europe. 140  La légitimité des bureaucraties de ces pays a été mise en cause à force de paraître trop éloignée du quotidien. Ces difficultés rencontrées par l'Etat dans ses relations avec la société civile représentent une crise dans la dimension interne de la gouvernance. 141  Le TAED joue aussi le rôle d'un early warning system pour les gouvernements. Comme les ONG voient dans le dialogue une façon de se préparer à l'avance grâce aux informations fournies par le TAED quant aux sujets sur lesquels travaillent les gouvernements, 142  les gouvernements vont pouvoir savoir à l'avance sur quels sujets les ONG sont susceptibles de réagir. Le TAED a été accueilli en ce moment parce que les gouvernements cherchent à éviter les agitations des ONG et veulent rétablir de la légitimité au sein de la société civile. De plus, les gouvernements préfèrent leur donner l'occasion de s'exprimer directement dans une réunion formelle au lieu d'attendre que les manifestations ou d'autres revendications des ONG apparaissent plus tard. Comme disait un représentant de l'US State Department,

« L'idée est d'assurer que les opportunités existent, pour les personnes qui souhaitent en savoir plus sur nos mesures, d'avoir accès à ces détails dans un processus ouvert. De plus, pour ceux qui n'ont pas eu l'impression de pouvoir s'exprimer, de partager leurs points de vue sur les thèmes en question, le dialogue leur permettra de le faire. » 143 

      De plus, les axes de réflexion que les ONG présentent par l'intermédiaire du TAED n'auraient peut-être pas été discutés par les décideurs politiques. Les gouvernements affirment qu'ils apprécient le fait de pouvoir écouter directement les ONG.

« La perspective qu'apportent les ONG sous cette forme n'aurait peut-être pas été vue par nous ou n'aurait pas été vue clairement. Le TAED est donc un outil qui fournit un avantage important. »  144 

      Une dernière utilité du dialogue formel avec les ONG environnementales comme révélateur du contenu de l'agenda systémique existe dans une autre sorte de early warning system que nous n'avons pas encore vu. Les gouvernements, généralement, cherchent aussi à savoir comment les ONG réagiront aux projets qu'ils sont en train de construire à un moment donné. Le TAED sert aussi de early warning system en étant un lieu de 'test' des politiques à venir pour voir comment la société civile y réagirait. En citant encore un représentant de l'US State Department,

« Le TAED existe pour essayer de construire et approfondir des liens entre ONG américaines et européennes et pour essayer de nous donner une sorte d'idée des positions de la communauté environnementale transatlantique sur de nombreuses problématiques sur lesquelles nous travaillons déjà entre gouvernements. » 145 


b) Réduction des différentes pressions

      Nous pouvons donc dire que le TAED joue un rôle dans la formation de l'agenda systémique en fournissant des ressources normatives et informationnelles aux gouvernements. Nous pouvons même identifier une utilité du dialogue pour les gouvernements dans son caractère de 'détection' des sujets importants pour les ONG définis sous le titre de early warning system. Le dialogue, dans sa capacité d'éclaircir les différents points de vues des ONG environnementales peut aussi être compris comme un instrument de décodage du réel, un des deux processus utilisés dans l'élaboration des questions clés de la réalité de la société civile, du référentiel comme explique par Pierre Muller.

« Élaborer une politique publique, revient à construire une représentation, une image de la réalité sur laquelle nous voulons intervenir. C'est en référence à cette image cognitive que les acteurs vont organiser leur perception du système, confronter leurs solutions et définir leurs propositions d'action : nous appellerons cet ensemble d'images le référentiel d'une politique. » 146 

      Le référentiel peut être compris comme une ressource normative qui informe le gouvernement sur la tonalité, la tendance actuelle des valeurs de la société civile. Le TAED est une source de ce référentiel car il représente des opinions de la société civile sur l'environnement. Plusieurs ONG ont un nombre important de membres qui adhèrent à l'association et à ses positions. De plus, l'image respectée des ONG attire souvent l'adhésion des citoyens à leurs positions.

« Ces opinions sont celles qui comptent, qui contribuent au 'ton' et qui fournissent une direction pour le reste de la société. Vous savez, je crois que les individus moyens ont une image très positive des ONG importantes qui sont membres du TAED. » 147 

      Le référentiel qui définit le 'ton' de la société, comme cela a été précisé dans la citation précédente, doit normalement être déterminé par un processus d'identification qui commence avec le décodage du réel. Ce processus 'décode' le réel en diminuant, en triant la variété des pressions du monde extérieur pour définir de nouveaux points d'appuis. Le TAED peut aussi être conçu comme un lieu de tri, de réduction de la variété d'exigences (inputs) à décomposer, et auxquelles éventuellement donner réponse. Pour reprendre les mots d'un représentant de l''United States Trade Representative' ('USTR'),

« Le dialogue est utile pour les gouvernements parce qu'il consolide un groupe très grand en nombre pour essayer de présenter des conseils dans la forme d'un consensus, ce qui est, dans la communauté environnementale, une tâche qui a été très difficile depuis longtemps parce que chacun a un point de vue particulier concernant différentes questions de l'environnement. » 148 

      et d'un représentant de la Commission Européenne,

« Je crois que c'est très utile...mettant ensemble des différents types d'ONG...le TAED semble représenter une large gamme des ONG sur l'environnement, peut-être plus qu'on trouverait normalement. » 149 

      Les autres représentants des gouvernements citaient également un des avantages du TAED comme 'machine' à consolider la vaste gamme d'exigences concernant l'environnement qui pèsent sur les systèmes politiques. Sur des demandes aussi diverses que la standardisation et l'expertise en matière d'eau, les ONG du TAED réussissent à parler d'une seule voix. 150  Les gouvernements reconnaissent la difficulté qu'ont les ONG à produire un consensus sur les problématiques de l'environnement. Dans la citation du représentant de l'USTR évoquée antérieurement, nous voyons que ce responsable du gouvernement américain trouve une utilité au dialogue du fait de l'élaboration d'une déclaration unique venant d'ONG de différentes tendances. Elle constate que du fait que tout le monde 'cares about different issues' (a un souci particulier sur une telle question), la communauté environnementale a toujours été un groupe difficile pour trouver des compromis. L'ensemble des ONG environnementales a récemment eu du mal à se mettre d'accord sur les questions de commerce lors des négociations de l'OMC 151 , précédemment dans celles de l'ALENA. 152  Comprenant que cette procédure de réduction des différences de vues peut être compliquée, les gouvernements apprécient de 'déléguer' cette tâche aux ONG elles-mêmes. Le fait que ce soient les ONG qui effectuent ce tri, ce décodage du réel, pour ne présenter qu'une seule déclaration globale, évite que ce soient les gouvernements qui aient à le faire. 153 

      Ce décodage, fait d'une part par les ONG du TAED qui mettent en lumière des informations pertinentes en 'triant' leurs exigences, forme ensuite une base cognitive, un référentiel pour les responsables gouvernementaux qui doivent prendre des décisions sur les politiques. Comme l'a également décrit Pierre Muller,

« Une politique n'existe réellement qu'à travers les acteurs concrets qui entrent en relation (au besoin en s'affrontant) à l'occasion de son élaboration ou de sa mise en oeuvre. Nous appellerons médiateurs les agents qui réalisent la construction du référentiel d'une politique, c'est à dire la construction des images cognitives déterminant la perception du problème par les groupes en présence et la définition des solutions appropriées. » 154 

      Ces médiateurs peuvent être des groupes professionnels, décisionnels ou intellectuels. Les ONG du TAED ne sont certes pas les seules à participer à la production du référentiel et au décodage du réel mais en pouvant transmettre d'une manière concise les préoccupations sur l'environnement, elles arrivent à jouer ce rôle de médiateur entre le monde externe de la société civile et le monde interne du gouvernement.


2) La Perception par les gouvernements des relations ONG/gouvernement

      Maintenant que nous avons cité les ONG du TAED comme des médiateurs entre gouvernement et société civile en fournissant la tendance actuelle des normes dans leur perception des problèmes, nous allons essayer de voir quelles conceptions spécifiques ont les gouvernements de la relation avec les ONG, comment ils les comprennent et quel rôle ils leur assignent y compris dans leur rôle de médiateur tel que présenté précédemment.


a) Les ONG tant qu'électeurs

      Aux Etats-Unis, les ONG sont souvent vues par le gouvernement comme une partie des citoyens, comme des électeurs. En ayant ce rôle, elles ont donc naturellement droit à certaines considérations, certains droits dans les processus décisionnels sur les politiques. Selon les termes de deux responsables gouvernementaux,

« Les ONG sont des électeurs (constituents) qui représentent des communautés des circonscriptions électorales et c'est important de dialoguer avec eux en faisant des politiques. » 155 

« Les ONG font partie de notre circonscription électorale et sont dignes de notre considération complète. » 156 

      Cette place qu'auront des ONG en tant que citoyennes et donc électeurs aux Etats-Unis, leur donne à la fois un rôle de partenaire et de groupe de pression. 157  Comme le confirme le terme de 'médiateur' de Lemieux, les ONG du TAED peuvent être conçues comme des partenaires dans leur place d'intermédiaire entre le gouvernement et certaines parties de la société civile. Cependant, en expliquant comment elles voient les problématiques de l'environnement et le chemin que devrait prendre le gouvernement, les ONG mettent aussi une pression sur le gouvernement afin qu'il accède à leurs demandes. En étant le médiateur entre le gouvernement et les membres des parties de la société civile, les ONG utilisent les voix que constituent leurs adhérents comme une arme, une menace ou simplement une preuve que leur point de vue est soutenu par d'autres personnes ou groupes également électeurs eux-mêmes.


b) Une adaptation du rôle des ONG

      Il y a aussi des représentants des gouvernements qui adhérent à un nouveau rôle des ONG où elles sont moins considérées comme des groupes de pression et commencent à jouer un rôle de consultants scientifiques ou de partenaires dans les processus décisionnels des politiques.

« Je crois qu'un rôle clé du TAED est d'assurer que les ONG deviennent des partenaires dans le processus de formation des politiques, qu'elles ne restent pas uniquement des sources de pression. » 158 

      Cependant, les représentants des gouvernements qui semblent vouloir adapter le rôle traditionnel des ONG souhaitent que celles-ci adoptent un nouveau rôle à condition qu'ils arrêtent de jouer l'autre. Un blocage existe pour les gouvernements dans le fait que les ONG sont contestataires et militantes plus que professionnelles.

« Quand les ONG adoptent des arguments scientifiques, en accord avec des règles actuelles, ce qui est le contexte dans lequel nous travaillons, les différences peuvent être vite comblées. Je trouve, personnellement, que c'est très difficile de tenir un discours avec des représentants des ONG qui crient, qui font référence aux 'Frankenstein food,' 159  qui s'habillent comme des monstres ou des insectes... » 160 


c) Le poids de la parole des ONG

      L'appellation des ONG comme 'partenaires' peut aussi être un terme qui s'écarte de la réalité. Les ONG et les gouvernements peuvent travailler ensemble de temps en temps, peuvent partager parfois des même perspectives, mais vont quand même garder leurs propres façons de fonctionner et d'analyser certaines situations. De plus, le pouvoir reste toujours entre les mains des gouvernements. Les ONG vont mener des campagnes ou mettre la pression sur les gouvernements parce que ce sont eux qui ont typiquement la possibilité de changer quelque chose en ayant le dernier mot sur des décisions, sur les politiques. Selon les termes d'un représentant de la Commission Européenne,

« À propos du partenariat, je dirai, quant à moi - et ce n'est pas une exagération - que la nature des relations ONG/gouvernement sera toujours déséquilibrée parce que c'est nous qui avons de la pouvoir... » 161 

      De plus, les gouvernements doivent essayer de garder les mêmes relations avec tous les différents groupes de la société. Ils ne peuvent donc pas avoir un partenaire dans un groupe spécifique sans risquer d'en exclure d'autres.

« Nous ne sommes pas des partenaires, pas plus que ne le seront le gouvernement et les entreprises. Nous voyons les conseils de toute origine comme égaux... nous avons des responsables gouvernementaux qui sont élus - une ONG n'est pas comparable à un responsable gouvernemental. » 162 

      Les gouvernements restent la force élue par le peuple qui a le pouvoir de prendre les décisions sur la vie de la société et les ONG restent une force qui a des liens avec la société civile, qui est donc valable de ce point de vue, mais qui représente souvent une vue contestataire par rapport aux positionnements des gouvernements. Ceci ne veut pas dire pour autant que ces relations soient fixes au point que les deux acteurs ne puissent pas avoir d'influence l'un sur l'autre. Les paramètres sont tels que les ONG et les gouvernements ne peuvent pas être considérés comme des partenaires. Il existe d'autres facettes de l'identité politique de chacun qui règlent ensuite la relation entre eux mais le TAED peut fournir un accès à l'un et à l'autre et il peut leur accorder l'occasion d'essayer d'influencer ou de persuader l'autre sur des points précis.

« C'est une relation d'expertise et d'opportunité d'informer. » 163 

« Elles ont de l'influence sur nous. Et quand leurs points de vues ne sont pas en accord avec les nôtres, un va essayer de persuader l'autre. » 164 

      Plus spécifiquement, les gouvernements voient les ONG groupés au sein du TAED d'une manière différente qu'ils ne les auraient vues individuellement grâce au fait qu'elles représentent un positionnement commun des ONG environnementales des deux côtés de l'Atlantique. Plus que d'être deux dialogues respectifs des ONG américaines et européennes avec leurs gouvernements propres, cette double voix des ONG américaines et européennes a plus de poids que n'en auraient les positions de chacune. Un représentant de la Commission Européenne exprimait l'importance du dialogue 'transatlantique' dans ces termes :

« Ce n'est pas que la Commission soit plus susceptible d'accepter une telle suggestion, mais avec une déclaration formelle venant de l'Europe et des Etats-Unis... »

      complétés par la réponse de l'autre représentant de la Commission présent,

« Elle a du poids. » 165 


B Les produits du dialogue

      Ceci étant, nous allons voir quels effets peut avoir ce 'poids', ce groupement des ONG en consultation avec les gouvernements. Le TAED produit une certaine dynamique entre les ONG et les gouvernements et a une fonction réelle en aidant à la construction de l'agenda systémique, qui doit rassembler tous les problèmes destinés à être traités par le système politique, et du référentiel qui expose la réalité cognitive et normative de la société. Dans cette partie, nous allons essayer de cibler quels effets concrets peut avoir le TAED sur les diverses relations ONG-gouvernement et gouvernement-gouvernement cultivées au sein du dialogue et dans le fonctionnement habituel des gouvernements.


1) Les effets concrets du dialogue

      Quand nous parlons des 'effets' du dialogue, nous cherchons normalement des effets concrets dans les politiques produites par les gouvernements. Nous allons voir que d'autres conséquences importantes existent quant à la réaction des gouvernements vis à vis des ONG et dans les relations formelles et informelles des différents acteurs impliqués. De plus, il vaut la peine de considérer si les réponses demandées par les ONG constituent réellement le meilleur indicateur d'un engagement authentique des gouvernements.


a) La formation des politiques publiques

      Nous allons examiner tout d'abord les effets du dialogue et les répercussions qu'il peut avoir sur le processus décisionnel des politiques publiques sur l'environnement et le commerce. Avoir ce genre d'écho sur les politiques est après tout l'un des buts les plus importants des ONG du TAED et des membres des autres dialogues avec la société civile. Comme disait un représentant de l'USTR,

« Je crois que les effets concrets sont dans l'attention que nous mettons sur des problématiques évoquées, leur intégration dans les politiques...cette déclaration et les conversations contribuent aux décisions sur les politiques. » 166 

      Le contact du TAED pour le gouvernement américain, David Sandalow, disait dans un discours au repas chez l'Ambassadeur des Etats-Unis en Europe auquel étaient invitées les personnes impliquées dans le TAED, que même si les ONG ne voyaient pas de changement direct dans les politiques depuis l'existence du TAED, ce dialogue produisait un effet.

      Les recommandations du TAED ne vont pas mener aux politiques qui seraient des répliques exactes de ce que les ONG avaient suggéré, mais les recommandations feront quand même partie des discussions des responsables gouvernementaux quand ils élaboreront des politiques. Le dialogue avec les ONG environnementales, en étant un early warning system pour les gouvernements, peut montrer comment la société civile réagirait aux futures mesures et, ce faisant, contribue aux discussions officielles des responsables gouvernementaux au fur et à mesure de la construction des politiques. Pour citer deux représentants du gouvernement américain,

« Le TAED donne des informations directes (direct input)...Nous parlions d'une proposition particulière au moment où le TAED nous a fourni sa déclaration. Nous appliquions les suggestions, soucis, objectifs, sentiments des ONG à cette proposition. Leur déclaration a donc façonné, coloré, les conversations de plus tard. » 167 

« Nous espérons qu'en ayant leurs recommandations, comme cela a été le cas avec les autres groupes, nous aurons l'opportunité d'utiliser ces suggestions pour influencer notre propre façon de voir et de penser des thèmes importants. » 168 

      Les représentants présents aux réunions avec les ONG du TAED rapportent et distribuent toutes les recommandations du TAED aux membres de différentes agences nationales, tous travaillant autour des sujets précis qui prennent en compte ces positions du TAED dans l'élaboration de nouvelles politiques. 169  Si les responsables gouvernementaux sont en train d'écrire une déclaration de politique au moment où ils reçoivent des recommandations du TAED, ils vont comparer leur discours avec les positions des ONG pour voir s'ils avaient cette position, pour voir si leur politique est équilibrée. Dans la citation suivante, un représentant de l'USTR explique que pendant l'été 1999 le gouvernement américain étaient en train de rédiger une déclaration sur une nouvelle mesure et qu'ils ont pu la confronter aux recommandations du TAED qui arrivaient au même moment :

« Nous étions en train d'écrire une déclaration sur une politique nationale au moment où le TAED nous a fourni ses recommandations et en les regardant, nous nous sommes demandés si notre déclaration avait compris les problématiques des ONG. » 170 

      Le même constat est également fait par la Commission Européenne,

« Nous réfléchissons pour voir si notre proposition de politique est acceptable, si elle demande une modification. » 171 

      En plus de donner un indice sur la 'température' de la société civile à propos d'un problème déterminé, le dialogue peut aussi révéler un regard différent sur ce problème que les gouvernements n'auraient pas pu voir autrement. 172 

      Il est important de ne pas oublier, cependant, que le TAED ne représente qu'une partie de toutes les perspectives à prendre en compte dans la formation de politiques. Les recommandations du TAED ne vont pas toutes être directement intégrées dans une politique ou dans une discussion sur une politique future. Pour reprendre les mots d'un représentant du 'US State Department,'

« Parmi les recommandations données par le dialogue, je crois qu'il y en a qui ont déjà été incorporées d'une façon ou d'une autre dans les politiques américaines ou dans nos positions commerciales. Est-ce qu'elles seront toutes incorporées? Non, pas plus que ne le seront les recommandations du dialogue avec les entreprises ou tout autre groupe. » 173 

      En traitant chaque enjeu susceptible d'aboutir à la formation d'une nouvelle mesure politique, l'appareil politico-administratif doit essayer de satisfaire chaque groupe qui formule des exigences. Un rapport sur les politiques du commerce et de l'environnement a été réalisé au cours de l'année 1999 comme une sorte de réponse aux exigences du TAED, de l'OMC et de l'ALENA. Le gouvernement américain espère que ce document sera interprété comme une réponse formelle à des séries de recommandations. 174 


b) Connaissance de l'autre

      Un autre effet important du dialogue est la connaissance que les ONG et les gouvernements peuvent acquérir l'un et l'autre au sein d'une arène plus formelle et organisée qu'auparavant. Ce produit du dialogue est intéressant pour les gouvernements en tant que ressource relationnelle qui permet simplement un lieu d'interaction. En ayant l'occasion de se rencontrer, de voir comment l'autre construit son argumentaire sur tel ou tel sujet lié à l'environnement, les gouvernements pensent que les deux acteurs commencent à oublier leurs identités traditionnelles d'adversaires.

« En ayant des réunions régulières avec les ONG et souvent les mêmes ONG, les mêmes individus, les relations se développent entre les ONG, entre les administrations, entre les administrations et les ONG. En ayant ces relations, certains positions sont plus facilement rendues moins complexe, moins chargées d'émotions. » 175 

      Les gouvernements admettent qu'ils n'ont pas tous toujours voulu écouter les points de vue des ONG environnementales mais que maintenant ce discours commence à entrer dans leurs discussions internes. Mais ils n'ont pas voulu le faire en partie parce qu'ils n'avaient que très peu d'expérience d'interaction avec la société civile. Le TAED peut donc servir de lieu d'apprentissage pour les gouvernements quant aux relations avec les ONG. 176  Grâce à la régularité des interactions au sein du TAED, les ONG et leurs messages peuvent circuler plus facilement dans les discussions et retenir l'attention des gouvernements. Pour reprendre les mots d'un représentant de la Commission Européenne qui remarque une évolution dans l'attitude de ses collègues,

« Nous pouvons citer un succès du TAED dans le fait que mes collègues qui n'auraient pas été intéressés par les sujets de l'environnement sont maintenant en train d'écouter. Je crois que ceci est un début... » 177 

      En gros, le dialogue permet une prise en considération plus importante et plus générale des points de vue des ONG. Le fait qu'un nombre plus grand de personnes aillent avoir connaissance des positions des ONG produit ensuite des effets plus favorables aux ONG, une meilleure chance d'être écouté largement par les différentes agences ou services du gouvernement. 178 

      Plus concrètement, les gouvernants ne sont pas uniquement en train de s'habituer à l'idée de dialoguer, de travailler avec les ONG, mais aussi en train de se rendre disponibles de manière informelle à leurs questions et recommandations. De nombreuses ONG présentes à la réunion de mai 2000 citaient ce changement positif et quelques responsables gouvernementaux parlaient aussi du fait qu'ils ont développé des relations informelles avec les ONG grâce au TAED. En citant un représentant de la Commission Européenne,

« Le TAED établit des liens à tout niveau - formel et opérationnel - dans le sens que les individus savent maintenant qui ils peuvent appeler pour discuter une certaine question... »  179 

      et un représentant du US State Department,

« Nous espérons pouvoir cultiver un dialogue aussi clair, un processus aussi clair, que si les individus voulaient avoir des mises à jour quotidien - ils ont des contacts. » 180 

      Ce dernier effet du dialogue dans la formation des relations qui permettent aux ONG de savoir qui elles peuvent rappeler pour mettre à jour leurs informations, semble confirmer que les réponses écrites ne sont pas forcément les plus importantes. Ce point va être examiné en profondeur dans cette prochaine partie.


c) Des pistes particulières

      Les responsables gouvernementaux citent le dialogue, le contact avec les responsables des différentes agences des gouvernements, comme la partie la plus utile du dialogue et affirment que cette possibilité est pour l'instant plus importante qu'un processus formel d'évaluation et de réponse aux recommandations des ONG. 181  En parlant du contenu des réponses écrites aux recommandations des ONG, les gouvernements des deux côtés de l'Atlantique font les constats suivants :

« ...souvent il nous fait reconsidérer la politique en place plutôt que d'aborder le développement d'une nouvelle politique. » 182 

« Nous aurions préféré faire avancer nos positions plutôt que de passer du temps et de l'énergie à les mettre par écrit. C'est comme une photo ou un sondage - si vous avez les informations ou la photo au moment où ils sont prises, ils peuvent être utiles, mais si vous attendez six mois, vous ne captez pas avec exactitude l'image de la réalité. » 183 

      Les ONG du TAED savent que la réponse formelle de la Commission Européenne n'est qu'un inventaire des positions déjà existantes sur des questions évoquées par les ONG, que la Commission ne répond que techniquement d'une façon qui ne l'engage pas. 184  De plus, ces réponses peuvent être aussi détaillées ou aussi vagues que le souhaite la Commission. Comme l'affirme le coordinateur des ONG européennes du TAED,

« Les services de la Commission Européenne ont pu nous donner par écrit une réponse formelle qui n'était en fait qu'un inventaire de leurs positions actuelles sur les thèmes que nous avons évoqués. Selon la Commission, à un niveau politique, si vous faites une comparaison entre nos soucis et leur agenda, vous ne verrez pas des différences très marquantes. Selon nos experts, nous avons traité plusieurs questions qui créent une différence importante entre nos recommandations pour des politiques futures et les politiques existantes. » 185 

      Même s'il existe un nombre minoritaire de responsables gouvernementaux qui estiment les réponses écrites utiles pour confirmer aux ONG qu'elles sont prises au sérieux 186 , la plupart se sont déclarée contre cette idée, la trouvant inefficace pour l'avancement du travail décisionnel sur l'élaboration des politiques et sans précision parce qu'une déclaration risque d'être obsolète avant qu'elle ait le temps d'être complétée, distribuée et finalement lue par les ONG. Pour témoigner de l'impression qu'ont les gouvernements qu'un 'dialogue', parfois prêt à fonctionner officieusement, peut avoir plus d'effets qu'un système formel de réponse écrite aux recommandations des ONG, cette citation est illustrative :

« La prochaine réponse écrite que nous donnerons formellement au TAED sur le commerce et l'environnement sera plus ou moins la même réponse que nous avons donné la dernière fois tandis qu'en discussion, vous pouvez dire que ceci est un travail en cours et ensuite donner une meilleure indication de l'évolution d'une question. Sur les sujets de l'environnement qui avancent particulièrement lentement, une telle indication est plus intéressante. » 187 

      Le moyen le plus sûr, selon les responsables gouvernementaux, d'obtenir des informations sur les points de vue est d'avoir un dialogue qui permet des discussions informelles et officieuses. Dans un regard informel sur les différents points de la déclaration présentée au Sommet des Etats-Unis et de l'Europe en juin 1999, des représentants de la Commission ont révélé des informations plus approfondies que ne l'était la réponse écrite officielle. Ces informations 'inofficielles' de la Commission faisaient allusion aux raisons pour lesquelles celle-ci était en accord avec tel ou tel argument des ONG du TAED et pourquoi elle n'arrivait pas à faire avancer le gouvernement américain. 188  Un représentant de la Commission Européenne mentionne également le fait qu'une réponse écrite aux recommandations des ONG soit nécessairement watered down, moins à point sur un sujet, à cause des difficultés de se mettre d'accord sur la façon concrète d'expliquer une position, tandis qu'une réponse orale permet à un représentant d'aller un peu plus loin et d'essayer ensuite d'en convaincre ses collègues.

«  Il y avait un échange particulièrement long entre DG I [commerce] et DG XI [environnement] sur quelques paragraphes à cause d'une différence d'opinion sur les termes. Il y avait un accord sur le fond(...) la quantité de temps et d'effort dépensée en se mettant d'accord sur ces deux paragraphes - la valeur ajoutée aux ONG n'a pas été, quant à moi, proportionnelle. Je crois aussi que les réponses écrites sont 'coupées d'eau' (watered down) par rapport à ce qu'on pourrait dire en dialogue, quand les responsables gouvernementaux peuvent aller plus loin dans une discussion sur l'environnement et essayer ensuite de convaincre leurs collègues de ces mérites. » 189 

      Comme l'affirme même une ONG du TAED, « il y aura plus d'avancements sur un terrain informel, » 190  indiquant que les réponses les plus intéressantes aux demandes des ONG du TAED ne seront pas les plus manifestes sur papier.

      Le dialogue en soi comme processus officiel de consultation formelle avec les ONG est effectivement un des effets importants des efforts du TAED. Grâce à la structure développée par le dialogue, les ONG ont accès aux responsables gouvernementaux qui sont à leur écoute. D'après les dires de deux représentants de la Commission Européenne,

« Un des aspects le plus utile est d'avoir la présence des responsables gouvernementaux aux réunions du TAED...le dialogue est la partie la plus importante du TAED plutôt qu'un processus formel d'évaluation et de réponse. » 191 

« Je crois que c'est utile pour les ONG de savoir qu'une structure formelle existe et même si nous ne sommes pas toujours en accord sur toutes les questions de l'environnement, je dois dire que nous sommes au moins obligés d'écouter. » 192 

      Pour les gouvernements, ces données qui proviennent du TAED sont aussi un effet positif du processus. Le fonctionnement du TAED, dans lequel les ONG présentent leurs positions au sein des réunions officielles, crée un cadre formel où les vues des ONG peuvent être directement canalisées vers les gouvernements. 193  Plus généralement, le dialogue joue son rôle de dialogue - il crée une connaissance de la position de la communauté qui peut ensuite donner des idées aux gouvernements - idées dont ceux-ci n'avaient pas encore tenu compte 194 , comme il a été décrit dans la partie sur la formation des politiques publiques. Les ONG ne sont pas encore aussi optimistes à l'égard de l'idée qu'elles peuvent influencer les politiques publiques à travers le TAED, même si ceci est un de leurs buts principaux. L'idée d'avoir un dialogue, un cadre formel d'interaction, leur paraît de toute façon une facette importante du processus. 195  Comme l'a exprimé le coordinateur des ONG européennes du dialogue,

« Ceci est supposé être un dialogue. Si vous demandiez si les dialogues ont une influence mesurable sur le gouvernement, je répondrai que non. » 196 

      Comme conclusion sur les effets du dialogue du point de vue des gouvernements, nous pouvons souligner que chaque avancée est cependant importante pour le dialogue - que ce soit une avancée en termes d'ouverture des relations, de statut ou éventuellement d'influence sur la formation des politiques.

« C'est comme les goûts d'eau dans un lac qui drip, drip, drip dans des changements d'attitude ou d'approche. Ils ont tous un effet quelque part...si vous acceptez que ces mouvements ne soient pas uniquement voués à un changement de législation. »  197 

      Les effets du dialogue semblent exister dans des indications subtiles de changement d'attitude. Et s'il doit y avoir des impacts, ce seront des impacts progressifs. 198 


2) Concernant les relations americo-européens


a) Usage du TAED dans les relations entre gouvernements

      Le TAED représente un groupe d'ONG environnementales des Etats-Unis et de l'Europe mais il intègre dans cette représentation les gouvernements de ces pays et a, comme nous l'avons déjà vu, des intérêts aussi pour eux. Jusqu'ici nous avons plutôt regardé les intérêts des gouvernements liés à la formation de l'agenda systémique, de l'identification des problèmes à traiter dans les politiques futures ou liés à leurs relations avec la société civile. Dans cette partie sur les produits du dialogue, nous allons voir comment le TAED peut avoir de l'influence sur des relations entre les gouvernements américain et européen.

      Un des buts principaux du dialogue est de produire un rapprochement bilatéral des politiques sur le commerce, de réduire les nombreuses différences entre les positions des deux côtés de l'Atlantique en ce qui concerne, principalement, les enjeux liés à l'OMC. Dans son discours, au débout de la réunion de haut niveau entre ONG et gouvernements en mai 2000, Pascal Lamy cite la relation entre l'Europe et les Etats-Unis comme une relation difficile mais qui peut être attendue comme telle à cause de l'intensité des échanges entre les deux côtés. Les Etats-Unis et l'Europe n'ont toujours pas pu se mettre d'accord sur de nombreux dossiers tels que ceux de la banane, du boeuf aux hormones, des OGM 199 , et cetera. Ces points posent des problèmes entre les Etats-Unis et l'Europe qui ont réussi en partie à bloquer les négociations de l'OMC. 200  Le TAED présente donc l'occasion de revisiter ces questions et de voir comment ils sont vus par d'autres groupes. Un représentant de l'USTR affirme dans notre discussion que les ONG ont réussi à trouver et à présenter les problématiques qui ont de l'importance pour les Etats-Unis et pour l'Europe, en ajoutant que ceci est le travail que les gouvernements espéraient des ONG. 201  Les gouvernements veulent pouvoir discuter les sujets qui leur importent, qui leur séparent, avec le soutien ou simplement le positionnement des ONG sur ces mêmes points. Pour les gouvernements américains et européens qui ne voient pas certains enjeux de la même manière, le TAED permet de voir comment des groupes de l'extérieur, ici les ONG environnementales, les interprètent. Dit très simplement par un représentant de la Commission Européenne,

« Je crois que le dialogue nous permet de voir la variété des points de vue dans la communauté des ONG, ce que nous n'aurons peut-être pas vu autrement. » 202 

      En fournissant d'autres points de vue sur les sujets de dissension entre l'Europe et les Etats-Unis, le TAED peut aussi contribuer à faire avancer le point de vue d'un gouvernement grâce au soutien commun des ONG du TAED. Les gouvernements ont vu dans le dialogue que le soutien des ONG à une position d'un des gouvernements peut éventuellement convaincre l'autre gouvernement de l'accepter ou tout au moins de la considérer plus sérieusement. Si l'un des gouvernements voit que l'autre a une politique très différente de la sienne, il ne va pas forcément changer sa position, mais s'il constate qu'il est le seul à s'opposer à une mesure soutenue par l'autre gouvernement et les ONG des deux côtés de l'Atlantique, il aura plus de mal à faire cavalier tout seul. Il va se rendre compte que sa position est peut-être erronée. Chaque gouvernement peut simplement expliquer pourquoi il voit un sujet d'une telle manière mais l'autre gouvernement n'aura aucune obligation de suivre ces recommandations. Les Etats-Unis et l'Europe ont passé beaucoup de temps dans les discussions bilatérales en essayant de persuader un gouvernement de prendre les positions de l'autre et vice versa. Arrivé à un certain point, il ne reste plus beaucoup d'autres façons d'essayer de convaincre l'autre gouvernement. Les ONG du TAED, même si elles ont parfois des problèmes avec les positions des deux gouvernements, peuvent être incitées à promouvoir les politiques d'un des gouvernements et à dénigrer les parties des positions qu'elles n'apprécient pas. 203  Finalement, un gouvernement va avoir plus d'intérêt à changer d'avis, à adapter ses politiques, s'il sait que les ONG nationales, les électeurs, sont en accord avec ce changement. Comme le disait un représentant de la Commission Européenne,

« Nous pouvons partager notre position avec le gouvernement américain, mais nous n'avons pas forcément la même circonscription électorale qu'ont leurs ONG. » 204 

      Les ONG reconnaissent aussi ce constat et affirment que la Commission s'intéresse à un tel dialogue pour avoir accès aux ONG américaines qui peuvent riposter au gouvernement américain sur certains points. 205 

      De plus, un représentant de l'USTR explique comment du côté américain ils vont voir une position d'une manière différente si l'Union Européenne et leurs ONG ainsi que les ONG américaines sont tous en faveur de la même disposition liée à un enjeu d'environnement :

« En réfléchissant sur les différentes priorités des deux côtés de l'Atlantique, il nous aide de savoir si les ONG se positionnent de la même façon et nous intégrons dans nos politiques si la Commission intègre dans les leurs... » 206 

      Ce n'est pas sûr qu'un gouvernement va automatiquement suivre les conseils communs des ONG du TAED et de l'autre gouvernement, mais le fait que ces ONG nationales affirment une telle position va forcément avoir plus de poids. Cependant ce système, en bénéficiant à un gouvernement, va nécessairement créer des frustrations graves pour l'autre, obligé de subir autant d'exigences et d'en répondre d'une façon ou d'une autre. 207  Pour l'instant, les ONG du TAED se sont mises plutôt du côté de l'Europe. Les représentants de la Commission Européenne affirment cette réalité à plusieurs reprises :

« Nous étions en fait soutenus par le fait que le TAED a été là et avions plus de confiance dans les positions et problématiques que l'Union Européenne essayait de promouvoir. » 208 

« A la réunion du TAED en octobre [1999], les positions des ONG sur le commerce et l'environnement ont plus soutenu la position de la Commission que celle des Etats-Unis. » 209 

      Il semblerait que les ONG du TAED sont plus du côté européen pour l'instant. Les ONG l'admettent assez facilement en disant que l'Europe est intéressée par le dialogue parce qu'elle pense qu'il existe plus de choses en commun (more like-mindedness) entre les organisations des citoyens des deux côtés de l'Atlantique et la Commission. 210 

      Les représentants de la Commission citent deux réalisations du dialogue qui sont chacune liée à la promotion des points de vue de l'Europe au détriment de ceux des Etats-Unis. La premier que cite la Commission Européenne est l'ouverture permise aux ONG américaines qui sont soupçonnées de n'avoir pas toujours vu au-delà de l'agenda national, de n'avoir pas pris en compte les aspects internationaux et bilatéraux des politiques transatlantiques des Etats-Unis sur le commerce et l'environnement. Ce dialogue a pu créer une prise de conscience chez les ONG américaines qui les pousse maintenant à demander la ratification par les Etats-Unis de la Convention sur la biodiversité et de la Convention de Bâle sur le transport des déchets dangereux, deux problématiques que la Commission Européenne a poussées depuis longtemps. 211 

      La deuxième réalisation du dialogue résulte de l'application de la première. Du point de vue de la Commission Européenne, le gouvernement américain est réellement en train de changer son approche en voyant ce qu'ont dit les ONG américaines et européennes sur le besoin de déterminer des nouveaux paramètres quant à la relation entre les politiques de commerce et de l'environnement. Dans les discussions de la réunion du TAED qui a précédé les négociations de l'OMC en novembre 1999, la Commission voyait que ses points de vue étaient largement en accord avec ceux des ONG présentes, rendant une discussion avec les différents acteurs présents très utile, depending on your point of view of course,  212  en fonction du point de vue qui est promu par les ONG. De manière logique, le gouvernement américain n'est pas très content de cette situation dans laquelle les ONG semblent adopter la position européenne. Pour lui, le TAED ne peut pas être un intermédiaire, une voix à part pour éclaircir un point de désaccord entre l'Europe et les Etats-Unis, si le seul régulateur est de faire adopter les points de vue de l'Europe. 213 

      Il est intéressant de remarquer que le TAED semble mieux marcher pour la Commission Européenne que pour le gouvernement américain quand nous considérons le fait que les Etats-Unis souhaitent voir (et ils l'attendent toujours...) un changement dans les positions de la Commission Européenne sur leurs points de désaccord (OGM, bananes, boeuf...). Dans un courrier de la House of Representatives of the United States Congress au Vice-Président Gore, des représentants du House affirment que l'USTR et peut-être d'autres agences du gouvernement américain sont en train de mettre la pression, de lobby contre la Commission Européenne au sujet d'une directive de l'Europe sur les déchets électriques. 214  Au sein d'un séminaire du TAED sur les politiques environnementales de l'Europe et des Etats-Unis, une ONG présente disait que l'Europe doit aussi mettre de la pression sur le gouvernement américain avec la logique que

« Ça semble marcher d'un côté, pourquoi pas essayer de l'autre ? »

      Un représentant du gouvernement américain est intervenu pour dire que le gouvernement américain n'est pas en train de vendre quelque chose, de pousser l'Europe dans une autre direction, mais plutôt de partager de l'information. Comme l'exprime cette citation,

« Nous n'avons pas besoin de vendre notre système à l'Union Européenne - nos systèmes sont très similaires. C'est du partage de l'information pour pouvoir avancer plus vite et d'une manière plus efficace. » 215 

      Ce représentant du gouvernement américain explique que les positions ou les systèmes des deux gouvernements sont plus ou moins semblables et que les Etats-Unis cherchent simplement à partager de l'information avec comme but d'aboutir à plus d'efficacité dans un délai de moins en moins long. Il semble, néanmoins, que ces systèmes ne sont pas toujours si similaires. Rappelons que le TAED a parmi ses buts le rapprochement des positionnements des deux gouvernements. Pourquoi fixer un tel but si les programmes des deux gouvernements sont si similaires ? Nous pouvons citer le protocole de Kyoto sur le climat que l'Union Européenne a ratifié sans l'accord des Etats-Unis, comme un des exemples où les deux gouvernements ont des raisonnements différents, voire opposés. 216 

      De leur côté, les ONG trouvent que le dialogue fournit un outil pratique pour montrer à un gouvernement l'exemple de l'autre. Ce point a été abordé dans le premier chapitre sur la société civile dans le TAED. Les ONG espèrent pouvoir montrer à un gouvernement les bons exemples de l'autre, mais elles savent aussi que les gouvernements sont en train d'utiliser les ONG dans l'arène du TAED pour promouvoir leurs propres initiatives face à l'autre gouvernement. Selon une ONG américaine,

« Ils [les deux gouvernements] essaient de se piéger en demandant l'avis des ONG, sachant à l'avance la réponse, pour jouer des jeux et se dire 'vous voyez, les ONG sont d'accord avec moi.' »  217 

      Les ONG ont même parfois l'impression que les gouvernements commencent à essayer de mettre de la pression sur les ONG pour qu'elles se présentent au sein du TAED et devant l'autre gouvernement d'une façon favorable au premier. Le gouvernement américain, peut-être en réaction aux bonnes relations qui existent entre les ONG du TAED et la Commission Européenne, commence à contacter directement les ONG européennes du TAED pour dialoguer ensemble en dehors des réunions formelles du TAED. Comme le disait une ONG européenne à ce propos,

«  Ils mettent de la pression sur les ONG, nous lobby, pour comprendre nos points de vues. Ils n'utilisent pas ce mot [lobbying], bien sûr. Ils parlent du dialogue. » 218 

      Il est probable que les Etats-Unis souhaitent ici pouvoir mettre de la pression sur la Commission Européenne par l'intermédiaire de ses ONG. Si le gouvernement américain ne réussit pas à utiliser les ONG européennes de cette manière, il va au moins essayer de cerner à l'avance comment elles ressentent les enjeux actuels entre l'Europe et les Etats-Unis, et si elles sont susceptibles d'agir favorablement ou non à leurs projets.


b) Débat sur la transparence

      Les gouvernements impliqués dans le TAED cherchent, comme nous l'avons vu, à influencer l'autre par l'intermédiaire des ONG du dialogue. Ils vont aussi chercher à se montrer les plus justes et les plus ouverts envers la société civile. Cette partie va montrer l'importance que les gouvernements attachent à la transparence et éclairer le débat pour savoir lequel d'entre eux manifeste cette conviction le plus concrètement. Les gouvernements peuvent avoir beau jouer la transparence, ils semblent être très réticents à l'idée que l'autre gouvernement peut faire mieux qu'eux dans ce domaine.

      Comme l'affirment des ONG, le fait que les deux gouvernements se rendent accessibles au dialogue et qu'ils semblent s'y engager ouvertement leur accorde déjà un certain respect plus prononcé qu'auparavant de la part des ONG. 219  Formellement, les deux gouvernements parlaient pendant la réunion de mai 2000 du TAED des efforts communs sur la transparence et rappelaient aux ONG leur engagement de rendre accessible les documents et de partager ouvertement leurs positions avec les ONG. Lors d'un discours particulier qui parlait des différences entre les positions des deux gouvernements et du besoin de les éliminer, un représentant du gouvernement américain a fait référence à l'engagement commun de l'Europe et des Etats-Unis en faveur de la démocratie. 220  Malgré leurs différences, les gouvernements semblent, jusqu'ici, se respecter et se retrouver dans leurs efforts pour écouter la société civile rassemblée sous la forme des dialogues officiels. Comme l'exprime un représentant du gouvernement américain,

« Le gouvernement américain et l'Union Européenne approchent des questions dans une perspective parfois différente à cause des différences historiques, mais nos approches sont toutes les deux fondées sur la notion de démocratie participative qui est centrale dans nos deux systèmes. » 221 

      Néanmoins, quand la question fut abordée au cours des discussions informelles avec moi, les responsables gouvernementaux, surtout du côté américain, après avoir souvent dit qu'ils ne pouvaient pas juger la performance de l'autre gouvernement, se lançaient dans un discours sur les mérites exceptionnels de leur propre gouvernement en matière de transparence. Le représentant cité ci-dessus continuait sur les différences entre les deux gouvernements en disant que le système américain cherche plus à engager les différentes parties de la société civile pour que les décideurs politiques aient l'occasion de voir où peut exister un consensus. Il disait que le système européen vise aussi à produire un consensus mais qu'il ne présente pas les mêmes opportunités de s'exprimer aux ONG. 222  Les responsables du gouvernement américain parlent surtout de leurs efforts à rendre plus ouvertes les activités de l'OMC, disant qu'ils sont le seul pays à le faire. Comme l'exprime un représentant de l'USTR,

 « Qui demande de la transparence au sein de l'OMC ? Les Etats-Unis ont été le seul à défendre la présence du public dans les activités de l'OMC... Je crois que ce n'est pas juste de se poser la question de qui prête plus d'attention aux ONG, mais si vous vous demandez qui est activement en train d'approfondir, de changer les relations entre le gouvernement et la société civile, je crois que vous auriez du mal à me dire que l'Union Européenne est gagnante. » 223 

      Il faut dire, néanmoins, que les deux gouvernements ont communiqué à l'OMC leur souhait que les processus de négociation soient plus transparents  224  et qu'ils effectuent tous les deux d'autres dialogues ou consultations avec la société civile. 225 

      Le gouvernement américain se voit comme en avance par rapport à ses collègues européens sur la question de la transparence. 226  Un représentant du gouvernement américain va demander qui met ses engagements par écrit plutôt que de discuter sans réelle application de transparence (who's putting the writing on paper vs giving it lip services.) 227  Ironiquement, c'est la Commission Européenne qui donne des réponses écrites aux ONG du TAED tandis que le gouvernement américain refuse d'en fournir.

      Il y a plusieurs ONG du TAED qui ont plus de points communs avec la Commission Européenne, qui clament que c'est l'Europe qui est la plus transparente avec la société civile, attribuant cette réalité au fait que l'Europe a quinze pays et que l'information peut plus facilement être passé aux ONG comme elle doit déjà passer par tous les pays de l'Union. 228  Mais les ONG pensent généralement que les gouvernements ont 'choisi' la transparence comme signe d'effort, comme preuve de leur engagement, simplement parce que c'est l'objectif le plus facile à atteindre. Comme l'exprime une ONG américaine,

« Ils [le gouvernement] veulent dire qu'ils avaient tant essayé, mais, vous savez, ils n'essaient que pour les buts les plus faciles à accomplir, et la transparence est la plus facile, donc ils essaient avec celle-ci. » 229 

      La transparence est un des seuls buts que le gouvernement ait en commun avec les ONG du TAED, à part le but général de 'protéger l'environnement.' 230  Les ONG ne croient pas, en plus, que 'la transparence' constitue une preuve qu'un gouvernement est plus sincère sur les questions de l'environnement, plus prêt à prendre en considération les soucis des ONG environnementales. Une ONG américaine m'a expliqué que les Etats-Unis essaient de se rapprocher des ONG en affirmant qu'ils sont transparents et qu'ils encouragent la Commission Européenne à suivre cet exemple. L'ONG continuait en pointant le fait que même si les règles américaines peuvent paraître plus transparentes, ce n'est pas vraiment une bonne représentation de la réalité et que c'est l'Europe qui se montre la plus sérieuse dans son ouverture vers la société civile. 231  Le fait que l'Europe semble plus transparente à l'égard des ONG n'indique pas non plus qu'elle le fait uniquement avec de bonnes intentions. Comme le confirme une ONG européenne,

« L'Union Européenne est probablement plus ouverte envers la société civile, ce qui ne veut pas dire qu'elle prête plus d'attention réelle aux revendications des ONG. Elle était beaucoup plus ouverte avant Seattle parce qu'elle avait beaucoup d'intérêts offensants et elle savait qu'elle était obligée de prendre la société civile en considération. » 232 

      Sans entrer dans le débat de savoir qui est le plus transparent, pour quelles raisons et avec quelle réalité, le point important de ce discours est que cette concurrence peut pousser réellement les deux gouvernements à s'efforcer d'être plus transparents. Le sentiment de vouloir se montrer plus transparent aux ONG peut produire une sorte de compétition entre les deux gouvernements. Le TAED a donc une influence non négligeable sur le gouvernement américain et la Commission Européenne dans leurs tentatives d'être transparents à l'égard des ONG. Et en voulant se montrer transparents, ils sont obligés de s'efforcer de l'être à un degré plus important que l'autre gouvernement.


Troisième Partie : Questions du TAED

      Jusqu'ici, nous avons traité des perspectives différentes des ONG et des gouvernements envers le dialogue transatlantique sur l'environnement. Nous avons vu quel sens du dialogue et des relations ils ont avec les autres acteurs impliqués, et quelles frustrations et gratifications existent pour eux dans une telle expérience. Dans ce troisième chapitre, nous allons essayer de voir si le TAED est en train de rapprocher ou d'éloigner d'avantage les ONG et les gouvernements en regardant d'abord de près les natures intrinsèques des deux entités. Les ONG sont par nature des groupes revendicateurs et semblent obtenir par ce caractère respect et statut. Les gouvernements sont tenus par un processus décisionnel sur les politiques qui les obligent à penser chaque problématique en termes d'avis de plusieurs groupes de la société. Cela les oblige à consulter ces différents groupes et de construire des politiques en réponse à une série d'interactions (par un schéma interactionniste). Nous allons voir également comment le TAED joue un rôle dans cette nature des gouvernements et comment il espère améliorer ce processus décisionnel grâce à l'apport de tous les dialogues avec la société civile.

      Nous allons ensuite appliquer ces natures aux cinq différents points d'actualité concernant le TAED pour voir si les natures des ONG du TAED et des gouvernements seront compatibles ou non dans des contextes spécifiques. Ces points d'actualité - le débat des ONG du TAED sur l'inclusion du Sud, les avis sur l'organisation du dialogue, les réclamations concernant le traitement différent du gouvernement pour les entreprises, l'idée de s'ouvrir ou non vers d'autres dialogues, et les réflexions des ONG sur une adaptation du dialogue pour pouvoir mieux attirer les médias en se tournant vers l'action plutôt que vers l'information. Ces thèmes vont se montrer révélateurs dans l'identification du dialogue comme force permettant de rapprocher ou éloigner les ONG des gouvernements. Chaque point d'actualité va être abordé en fonction des natures des ONG et des gouvernements. Un point, celui du traitement différent des entreprises par rapport aux ONG du TAED, va faire entrer un nouveau schéma, celui de l'intentionnalisme, comme manière de construire des politiques. La priorité montrée aux compagnies va aussi révéler le concept de l'institutionnalisme historique. Cette manière de voir doit plutôt éviter de désigner des gagnants et des perdants, et assumer qu'il peut exister deux aspects à la fois dans un dialogue tel que le TAED.


A Natures des ONG et gouvernements

      Nous avons vu dans le premier chapitre que les ONG du TAED apprécient le fait de pouvoir avoir un accès direct aux gouvernements, mais qu'elles ne sont pas satisfaites du manque de résultats concrets dans la forme des réponses écrites, ou de manque d'une acceptation plus réelle de leurs recommandations dans les politiques publiques. De plus, cet accès aux gouvernements fournit non seulement l'occasion de dialoguer, d'établir des relations avec les gouvernements, mais aussi une opportunité de piéger les gouvernements sur les points qu'ils proclament comme bloqués à cause de l'autre gouvernement.

      Les gouvernements trouvent le dialogue utile pour eux dans la mesure où il permet de présenter un aspect, le référentiel, de la société civile à un moment donné et de rassembler, trier les différents points de vue sur l'environnement. Les gouvernements ont aussi exprimé leur souhait que les ONG commencent à jouer un autre rôle, un rôle d'expertise, et qu'elles arrêtent de mettre toujours la pression sur le gouvernement. Les dialogues avec la société civile sont une partie de cette idée.

      Les gouvernements veulent donc que les ONG arrêtent de jouer le rôle des lobbyists tandis que les ONG veulent plus d'attention et d'engagement du gouvernement. En regardant les natures des deux groupes et comment leurs propres souhaits pour le TAED y figurent, nous allons voir si les aspirations des gouvernements et des ONG peuvent être qualifiées de compatibles.


1) ONG comme groupes de pression

      A l'instar du TABD, structure de dialogue entre les gouvernements et les entreprises, l'initiative des ONG est citée comme destinée à influencer des politiques des gouvernements et des institutions internationales. 233  Les ONG sont, par nature, des groupes qui mettent de la pression sur les gouvernements pour pouvoir les persuader de changer certaines politiques existantes ou d'en créer en réponse à leurs revendications. Elles essaient de profiter de leur statut comme citoyens et de leur respect au sein du public pour pouvoir ajouter à l'importance de leurs demandes. Comme l'exprime l'ONG coordinatrice des ONG européennes,

« La meilleure façon de mobiliser l'opinion du public et la presse, la circonscription électorale des responsables gouvernementaux concernés, est de faire pression sur le gouvernement. » 234 


a) Rassemblement dans une coalition

      Le TAED représente une possibilité pour les ONG d'avoir de l'influence sur les gouvernements, d'effectuer les changements qu'elles espéraient faire indépendamment. 235  Nous pouvons donc identifier ce groupement des ONG qui sont en dialogue avec les gouvernements comme la somme des différents buts des ONG qui sont largement tournés vers les changements visés à l'amélioration de l'environnement. Comme peut l'affirmer un représentant du gouvernement américain en parlant de l'importance d'un dialogue composé de plusieurs ONG,

« Se joindre, avoir des individus ou mêmes des groupes d'individus se joignant ensemble dans des coalitions plus importantes ne peut qu'ajouter à l'importance du message et des chances d'être écouté... » 236 

      Dans l'espoir de pouvoir améliorer l'environnement ou toute autre cause, les ONG ont souvent des convictions qui mènent aux besoins urgents, aux exigences aiguës sur les gouvernements. Le fait que les gouvernements doivent les écouter comme groupes de citoyens peut être conçu comme leur 'arme'. Pour être écoutées, il faut souvent que les ONG représentent un nombre important de personnes. En s'exprimant sur les besoins futurs du TAED, une ONG européenne donne le critère suivant :

« Il faut élaborer davantage le réseau, déclarer des positions plus fortes sur la base d'un nombre plus important d'adhérents. » 237 

      Une valeur ajoutée pour les ONG du TAED est de pouvoir multiplier des pressions qu'elles mettent déjà sur le gouvernement et de consulter des experts sur divers sujets de l'environnement afin de pouvoir contrebalancer les expertises que pourraient avoir des gouvernements. 238  L'ONG citée ci-dessus explique très clairement dans notre entretien que les relations entre ONG du TAED sont utiles pour faire pression ensemble sur les gouvernements, pour faire du bon 'lobbying'  239  et qu'en grandissant en nombre et en expertise, le dialogue aura plus de poids.

      Même dans les contacts faits en dehors du TAED, les ONG vont continuer de rassembler des voix qui sont communes avec leurs positions afin de les inciter à mettre de la pression sur les gouvernements sur tel thème. Dans une mise à jour sur l'action politique du TAED ('Update on TAED Policy Action'), le TAED fait le constat que le groupe de travail sur l'agriculture, qui participe aux réunions d'experts sur la biotechnologie, peut ajouter à la pression sur les gouvernements en demandant aux autres experts présents dans ce groupe de faire pression sur les mêmes problématiques.

« Bien que le projet commence à peine, les contacts nourris dans le TEP Biotech Pilot Project montrent comment notre travail dans le TAED peut être une valeur ajoutée à nos efforts indépendants de pression et de liaison. » 240 

      Les contacts des ONG du TAED sont potentiellement vus comme des groupes qui peuvent ajouter leur pression sur les gouvernements. Cela vient de la réalité logique qu'une exigence envers le gouvernement aura plus de puissance quand elle représentera un nombre plus important de différents groupes et citoyens rassemblés dans une seule déclaration. 241  Les ONG, généralement, essaient de rassembler le plus grand nombre possible de voix et c'est pour cela qu'elles sont souvent reconnues. Selon les termes de Pierre Lascoumes,

« Les associations ne parviennent à se faire reconnaître et à se faire entendre qu'en raison de leur capacité mobilisatrice. Nous ne saurions les réduire à leurs seuls poids électoraux, mais il y a en grande partie de cela. Plus largement, c'est leur potentialité d'organisation d'une résistance ou d'une contestation des pouvoirs locaux, politiques et administratifs qui assure l'essentiel de leur crédibilité. C'est d'ailleurs ce qui explique la focalisation de la plupart des travaux des sciences sociales consacrés aux associations sur l'évaluation de leur représentativité. » 242 

      Tandis que les relations entre les ONG du TAED et leurs adhérents servent à produire une voix plus importante pour pouvoir mettre plus de pression sur les gouvernements, les relations qui sont formées entre les ONG et les gouvernants vont servir de lieu destiné à une pression contestataire. Lors d'une réunion du 'steering committee' du TAED en mars 2000, une ONG disait que les réunions avec les responsables gouvernementaux en mai 2000 pourrait servir de lieu pour mettre de la pression sur les Etats-Unis sur le principe de précaution. 243  Comme nous l'avons vu dans les deux chapitres précédents, les ONG du TAED créent souvent des pièges pour les gouvernements en les empêchant de mettre un blâme sur l'autre gouvernement, ou en tentant de les obliger à suivre un bon exemple quand il est déjà suivi par l'autre gouvernement et tous les ONG du TAED. Dans un courrier électronique d'une ONG membre du TAED, cette ONG rappelle à ses collègues qu'elles doivent essayer de démontrer les irrégularités des gouvernements sur leur comportement dit 'transparent' :

« Dans notre coopération entre ONG, il faut dévoiler les positions politiques superficielles de l'Europe et des Etats-Unis sur le thème de la transparence et révéler les contradictions entre intentions et actions réelles. » 244 

      Le TAED peut donc être compris comme un groupe d'ONG qui cherche, outre le dialogue, à mettre plus de pression commune sur les gouvernements. Nous pouvons voir l'importance de ce but particulier dans le fait que les ONG participantes du TAED sont sélectionnées en fonction de leurs caractères d'ONG d'advocacy. Dans le document du TAED sur les règles et procédures, les critères permettant aux ONG d'être remboursées de leurs frais de déplacement (quand il n'y a pas assez de financement pour couvrir chaque inscrit) donnent une préférence aux constituency based organizations, aux organisations qui ont des adhérents et qui peuvent donc ajouter à la voix du TAED comme pression sur les gouvernements. 245 


b) Implications de la nature contestataire des ONG

      Cette préférence du TAED pour des ONG susceptibles de vouloir mettre de la pression sur les gouvernements ne coïncide pas, néanmoins, avec les souhaits des gouvernements. Ceux-ci ne comprennent pas leur financement du dialogue comme un soutien aux forces extérieures qui leur appliquent une pression. Au sein de la réunion du TAED en mai 2000, il y avait une journée consacrée à un séminaire auquel assistaient les ONG et les gouvernements, intitulé 'EU and US Environmental Policy Making,' 'Construction des Politiques en Europe et aux Etats-Unis'. Le séminaire comprenait cinq sessions. L'une portait sur les implications pour les campagnes de pression des ONG (Implications for NGO Lobbying and Campaigning) 246 , dans laquelle un orateur de Greenpeace Internationale en Europe a identifié les ONG du TAED comme des political lobbyists ; un représentant du gouvernement américain a ensuite répondu à ce discours en expliquant que le financement pour le TAED n'est pas voué à être utilisé pour faire pression sur les gouvernements, mais pour une compréhension mutuelle des différentes positions de chacun. Il a ajouté que le gouvernement américain n'a pas le droit de financer un groupe de lobbyists et que the quickest way to lose money is to define your goals as 'lobbying' even though this is your direct goal, que la façon la plus sûre de perdre cet argent était en réclamant ces buts de vouloir mettre de la pression sur les gouvernements. Les ONG sont par nature des groupes de lobbyists mais elles doivent essayer de masquer cette personnalité dans les formalités avec les gouvernements, dans la mesure où ils restent les sources de financement du dialogue. Dans une dernière session de tous les ONG du TAED à la fin de la réunion, elles ont décidé un amendement du texte de référence et des règles de procédure qui a changé le troisième objectif (empêcher les effets négatifs des politiques sur l'environnement) pour que l'idée de lobbying ne soit plus présente. 247 

      Les gouvernements ont des explications diverses des réactions toujours chargées, parfois violentes, des revendications des ONG. Nous pouvons supposer que les ONG doivent mettre cette pression sur les gouvernements parce qu'elles ont des adhérents à satisfaire et qu'elles doivent leur rendre un rapport sur la réponse du gouvernement et sur les progrès attendus. 248  Un autre représentant du gouvernement va dire simplement que les ONG ne voient que les situations mauvaises, mais change son avis après en disant que son constat n'est peut-être pas exact.

« Peut-être les ONG ont tendance à se centrer sur ce qu'elles n'aiment pas, les côtés négatifs... mais peut-être ce n'est pas du tout ainsi. » 249 

      Même s'ils réclament ne pas savoir pourquoi les ONG réagissent d'une façon souvent virulente en mettant pression sur eux, les gouvernants savent au moins que les ONG ont cette caractéristique standard de réagir comme groupe de pression. D'après les dires d'un responsable gouvernementale américain,

« Les ONG développent en permanence des idées qui prennent forme dans des exigences sur nous. C'est leur nature. » 250 

      Nous pouvons alors nous poser la question de savoir pourquoi les gouvernements participent avec les ONG lobbyists à un dialogue susceptible d'accentuer la pression mise sur eux par les ONG. La réponse est déjà dans le deuxième chapitre qui souligne l'importance de ce dialogue comme étant une révélation de la couleur, du ton, de la société civile et un tri des différentes exigences sur l'environnement. Une autre raison pour la participation des gouvernements est dans la réaction du représentant du gouvernement américain à l'orateur de Greenpeace, au sein du séminaire sur la construction des politiques sur l'environnement, qui a dit que le dialogue doit avoir pour but une compréhension mutuelle. Pour l'instant, les deux acteurs ne semblent pas comprendre vraiment pourquoi l'autre ne réagit pas en fonction de la situation de chacun - les ONG souhaitent que les gouvernements réagissent plus directement et avec un moindre délai à leurs recommandations. Nous pouvons ensuite aborder la nature du travail des gouvernements qui ne sont pas une force révolutionnaire mais rationnelle. Les gouvernements sont tenus à un processus particulier en ce qui concerne la construction des politiques qui les oblige à ne pas réagir directement à une voix. Il reste à voir si les natures des programmes des ONG et des gouvernements peuvent se révéler compatibles.


2) Gouvernements tenus au processus décisionnel sur leurs politiques

      Nous avons précisé dans la partie précédente que le gouvernement n'est pas une force révolutionnaire, mais une entité qui réagit plutôt rationnellement. Comme le remarque un gouvernant américain,

«  Il y a toujours une tension devant la nature graduelle du gouvernement, parce que les gouvernements ne sont pas, sauf dans des circonstances très rares, révolutionnaires. Ils ne vont pas produire des changements radicaux du jour au lendemain et surtout pas dans un milieu multinational... Les avancées vont toujours progresser plus lentement que le souhaitent les autres groupes en dehors des institutions. » 251 

      Cette partie va démontrer le caractère rationnel des gouvernements américains et européens conçu par les responsables gouvernementaux, pour aboutir à la conclusion que les gouvernements ne sont pas inattentifs aux revendications sur l'environnement, comme nous pourrions les étiqueter en les regardant à côté des ONG qui réclament un traitement immédiat des problèmes qui peuvent menacer l'environnement, mais qu'ils sont plutôt attachés à l'obligation d'écouter toutes les exigences et d'essayer de construire une politique correspondant à toutes ces opinions.


a) Nécessité de trouver un équilibre

      Toute politique est le résultat d'une série de discussions, de outreach vers le public et de prise en compte des politiques et des accords établis antérieurement. Charles Lindblom, dans ses travaux sur le gradualisme (incrementalism), appelle cette manière de prendre en compte toutes les valeurs de la société dans la formation des politiques 'la méthode rationnelle-globale' (rational-comprehensive), aussi connue comme the root method. Dans cette méthode, les responsables gouvernementaux doivent considérer toutes les valeures et variables associés à un sujet pour les comprendre en relation de leur importance par rapport à la société et aux autres variables. L'analyse est globale et chaque facteur ayant un rapport avec un tel sujet est pris en compte. 252  L'application du root method peut être vue dans l'explication d'un représentant du gouvernement américain qui dit que l'USTR a une tradition de consultation avec différents groupes de la société dans un comité de conseil : 253 

« Nous regardons les déclarations de position de toutes les parties de la société, » 254 

      et d'après les dires d'un autre représentant :

«  Mon travail est d'avoir un regard global (look at the big picture) sur les relations entre les différents accords et l'impact des mesures adoptées. » 255 

      Les gouvernants qui sont impliqués dans le processus décisionnel de la construction des politiques doivent répondre à une vaste gamme de positions dans chaque politique. Ils ne peuvent donc pas consulter uniquement avec un groupe pour traiter un sujet quand il existe plusieurs façons de voir une telle question. 256  Dans une étude du concept de l''Advocacy Coalition Framework', trois auteurs 257  décrivent deux schémas d'interprétation des politiques publiques, l'un étant qualifié comme interactionniste :

« [Cette position] voit chaque politique se composer par l'interaction d'une multitude d'acteurs, comme un 'effet émergent', et suivre au cours du temps une évolution assez imprévisible, dont la trajectoire ne saurait être imputée à la volonté de l'acteur, d'un groupe ou d'une catégorie. » 258 

      Cette interprétation interactionniste des politiques comprend le processus de formation des politiques comme une interaction entre plusieurs acteurs et le produit final comme une politique qui ne peut pas être attribuée à la volonté d'un acteur ou groupe précis, mais des positions d'une multitude de différentes parties intéressées.

      Les responsables gouvernementaux ne donnent pas une attention ciblée uniquement aux ONG du TAED et ne vont pas réagir à leurs recommandations sans avoir pris en compte celles des autres groupes. Cette tendance des gouvernants est installée dans la nature des responsables gouvernementaux qui ne vont pas voir un problème d'une seule manière, mais essayer de le construire autrement pour pouvoir répondre aux besoins larges de plusieurs groupes à la fois. Après son discours sur la coopération transatlantique, David Sandalow, un représentant du gouvernement américain, 259  a eu une question des ONG qui a évoqué l'idée que la façon de vivre américaine, the American way of life, pourrait être en grande partie responsable pour les problèmes environnementaux qui menacent le reste du monde. Sandalow a répondu que la solution n'est pas d'inciter les Américains à conduire les voitures de taille plus petite qui ne consomment pas autant d'essence que les voitures plus grandes typiques des américains, mais de trouver une façon de construire des voitures qui ne polluent pas, tout en gardant le confort et la qualité des voitures grandes.

« Il ne faut pas décourager les Américains d'avoir des voitures de grand taille. Il faut développer ce genre de voiture qui polluent moins tout en gardant du confort et de la qualité. » 260 

      Ceci dit, le processus des responsables gouvernementaux visant à trouver un équilibre pour les différentes vues de la société ne leur est pas facile. Pour reprendre les mots d'un gouvernant américain sur ces difficultés pour les gouvernants,

« En fin de compte, ils font ce qu'ils sont payés cher pour faire - ils se disent : 'D'accord, j'ai un groupe d'intérêts concurrents. Comment est-ce que je peux faire une décision qui les satisferont tous ?' » 261 


b) Les Difficultés dans la construction d'un équilibre

      Nous avons vu que les gouvernements essaient de construire des politiques qui représentent un équilibre de toutes les demandes de la société civile et qui essaient de ne pas se cibler sur un seul groupe. Les gouvernements doivent essayer plutôt de prendre en compte toute la gamme d'avis existants sur une question. Toute politique sur l'environnement est le résultant d'un développement 'graduel' 262  qui, pour prendre en compte toutes les différentes positions existantes, les oblige donc à subir un 'ajustement partisan mutuel.' 263 

      Cependant, toute en voulant produire une représentation égale des différentes vues sur l'environnement et le commerce dans une politique, les gouvernants sont également tenus par des paramètres de leur système gouvernemental, les objectifs du Président et les facteurs situationnels. Ce ne sont pas uniquement les jugements des gouvernants qui déterminent la couleur des politiques après consultation avec la société civile, mais aussi les facteurs situationnels en termes d'autres politiques existantes ou à venir, en termes d'autres accords internationaux et en termes de l'acceptation attendue de la société. Selon les mots un peu vague mais révélateur d'un représentant américain sur ce point,

« Souvent, il existe des intérêts concurrents qui doivent être traités. Mais comment vous le faites, cela dépend autant des jugements des gens que de ce qui est pratique, faisable et susceptible de marcher dans un tel cadre. » 264 

      De plus, les responsables gouvernementaux décideurs sur des politiques font partie d'une nation et de son système propre. Ce système va encadrer toute décision et doit être pris en compte dans la formation des politiques.

« C'est plus facile de construire des recommandations avec lesquels tout le monde peut être d'accord que de trouver la meilleure façon de les mettre en pratique dans un tel système. » 265 

      Les gouvernements ont des objectifs relatifs aux buts du Président actuel. Ils vont appliquer les exigences de la société qui correspondent à ces objectifs au processus décisionnel sur les politiques. 266  Un responsable gouvernementale américain s'est d'ailleurs exprimé sur l'effort des gouvernements pour trouver un équilibre entre les différentes exigences de la société en même temps que de rester dans les milieux qu'avait désigné le Président,

« Le rôle des électeurs est de nous donner des conseils, de nous pousser dans des sens différents. C'est à nous de trouver un équilibre entre ces pressions, de faire de notre mieux pour produire des politiques solides en accord avec les objectifs politiques du Président. » 267 

      Le TAED, comme une des pressions, une des directions qui est suggérée aux gouvernements, fait partie d'un ensemble d'intérêts qui vont en fin de compte dépendre des objectifs du Président ou du Premier Ministre et du cadre du système national. Les responsables gouvernementaux doivent donc considérer les pressions extérieures du TAED, des autres dialogues et les demandes de la société civile à côté de ce format spécifique.  268 

      Nous avons précisé antérieurement que le processus de consultation de la multitude des groupes de la société civile peut être compris par une interprétation interactionniste. Les gouvernants vont toujours former la base de leurs décisions sur les politiques en consultation, en interaction, avec les différents groupes de la société mais ils doivent aussi prendre en compte les objectifs du Président et les paramètres particuliers du moment et du système de gouvernance. En continuant de suivre cette interprétation interactionniste afin de comprendre le processus de formation des décisions sur les politiques, nous allons voir qu'avec une gamme si étendue de vues divergentes, il ne serait pas facile pour les gouvernants de suivre un objectif particulier. Les trois auteurs de l'Advovacy Coalition Framework qui ont formalisé le schéma 'interactionniste' de la construction des politiques publiques n'ont pas oublié que ce schéma comprend des difficultés non négligeables pour les gouvernants.

« Dans le cadre de ce schéma, et dans ce cadre-là seulement, le problème majeur qui se pose est celui de la gouvernabilité : comment face à une réalité sociale aussi fragmentée, fluide et incertaine, concevoir qu'un acte de gouvernance permette à un acteur quel qu'il soit - y compris l'Etat - d'atteindre effectivement les objectifs qu'il poursuit ? » 269 

      Il est quasi impossible pour le gouvernement de représenter un seul objectif, même le sien, dans une politique. Cette réalité crée forcément des frustrations des différents groupes de la société civile qui souhaitent promouvoir leur vue en premier. Cependant, les responsables gouvernementaux ne peuvent pas faire autrement dans un cadre interactionniste où ils doivent considérer les vues de toutes les entités de la société pour fabriquer une politique. 270 


c) Implications de ces difficultés

      Le résultat le plus apparent des difficultés du gouvernement, en prenant en compte les différentes vues de la société sans oublier le cadre gouvernemental et les objectifs du Président, est que les politiques vont sembler diluées et faibles, watered down, aux ONG ou aux groupes revendicateurs d'une cause particulière. Néanmoins, il existe d'autres implications à ces difficultés décisionnelles des gouvernements qui sont citées par les responsables gouvernementaux impliqués dans le TAED. Souvent, dit un représentant de la Commission Européenne, une politique va cibler un sujet spécifique mais va être formée pour faciliter ou traiter un enjeu différent. Comme il l'exprime très simplement,

« Parfois vous mettez en place une mesure qui répond à un certain thème mais qui répond à une autre question en même temps. » 271 

      Le problème avec le fait que les gouvernements s'attaquent parfois à un problème dans le traitement d'un autre, est que les ONG ou les autres groupes revendicateurs seront moins susceptibles de le remarquer. Ce qui semble très lent et ambigu pour les ONG qui attendent une réponse immédiate et claire des gouvernements, 272  c'est plutôt la réalité inhérente des processus de construction des politiques et des autres obligations et attentes qu'ont à satisfaire les gouvernements. Les responsables gouvernementaux vont donc accomplir leurs tâches par des moyens qui ne seront pas toujours apparents pour les ONG. 273  Si les ONG veulent voir du progrès, disent les gouvernements, il doit exister une confiance réciproque. Selon les termes d'un représentant du gouvernement américain,

« Un dialogue qui peut aboutir aux vrais changements demande un processus long de sacrifices et de bénéfices parce que les deux côtés doivent trouver un accord final avec lequel ils sont tous les deux satisfaits. Cela demande de la confiance (good faith) des deux côtés dans leur participation au processus. Le développement des politiques est donc un processus qui avance lentement si nous voulons évoluer au point où des changements peuvent être effectués sur la scène internationale. » 274 

      Ce responsable gouvernementale pense que les ONG, qui voient une issue d'une urgence plus aiguë que ne peuvent en concevoir les gouvernements, doivent donc s'habituer à un autre processus et avoir de la confiance, du good faith, dans les gouvernements pour être mieux satisfaites avec le rythme du développement des politiques. Un représentant de la Commission Européenne affirme que le TAED peut jouer ce rôle important d'habituer les ONG à de tels processus et à ces implications qui empêchent les responsables gouvernementaux d'atteindre un seul objectif parmi d'autres. 275 

      Il semble donc que pour avoir l'effet le plus marqué, les ONG doivent se positionner dans une coalition de groupes la plus importante possible. Dans cette coalition, elles doivent ensuite trouver un accès aux gouvernements qui leur permette de comprendre le sens du processus décisionnel pour les gouvernements et, éventuellement, d'avoir des relations avec des personnes telles que le Président ou d'autres représentants de haut niveau pour pouvoir influencer le sens de leurs objectifs. Comme l'affirme Thomas Risse-Kappen,

« Policy impact requires quite elaborate efforts by transnational actors in coalition-building and nurturing different players in the political system. » 276 


d) Comment comprendre le TAED dans cet équilibre

      Le TAED est un groupe de défense de l'environnement qui représente une partie des exigences envers les gouvernements sur les résultats du commerce, des résultats qui concernent une diversité importante de différents groupes revendicateurs.

      Les gouvernements sont tenus à un processus décisionnel des politiques qui est plutôt long et compliqué du fait qu'ils doivent prendre en compte les différentes vues de la société ainsi que les objectifs du Président ou du Premier Ministre et les paramètres du moment particulier et du système gouvernemental. Ceux-ci n'ont donc pas les mêmes conceptions temporelles qu'ont les ONG du TAED qui sont centrées sur une mise en route dans les moindres délais des politiques qui assureraient une amélioration de l'environnement. Pour les gouvernements, les recommandations du TAED ne représentent qu'une partie du total de toutes les exigences demandant chacune un traitement prioritaire de leur revendication. D'après les dires d'un représentant américain,

« Pour nous, constructeurs des politiques, nous ne regardons pas le TAED ou un autre dialogue ou tout autre groupe comme les seules voix de sagesse (the single font of wisdom) - surtout pas sur les questions de commerce qui touchent à de nombreux thèmes différents et qui doivent être équilibrées dans la création des politiques. » 277 

      Cela étant, les recommandations du TAED font partie de ce fonds commun des différentes vues de la société civile qui sont prises en compte dans l'équilibre tant recherché par les gouvernements. Le représentant cité précédemment continue en expliquant que des portions de plusieurs recommandations du TAED ont déjà été incorporées dans les politiques américaines sur le commerce. Il dit que toutes les demandes ne vont pas être acceptées - les recommandations du dialogue avec les entreprises et les autres groupes ne le seront pas non plus. Malgré l'importance de toutes les exigences, qui fait que l'objectif d'une seule partie de la société civile ne peut pas être pleinement suivi, les recommandations du TAED vont trouver quand même leur place dans les politiques avec toutes les autres revendications de la société civile. Comme l'explique également un représentant de la Commission Européenne,

« En fin de compte, 'X' différentes mesures législatives vont être prises comme les résultats de toute une série de cycles et d'influences différentes. Un dialogue tel que celui-ci est l'une de ces influences... mais nous ne pourrions pas dire que 'X' existe à cause de l'influence unique du TAED. » 278 

      Le TAED, comme une voix parmi d'autres, représente aussi pour les gouvernements un essai pour voir plus complètement tous les points de vue différents de la société. Comme il a été expliqué dans l'introduction, les autres dialogues tels que ceux des entreprises et des consommateurs existaient avant le dialogue sur l'environnement. D'après les dires d'un représentant de la Commission Européenne,

« Le TAED peut être utile en équilibrant les exigences et pressions sur les gouvernements. Nous avons un dialogue avec les consommateurs qui est bien établi, et aussi le TABD qui est très bien établi... Nous essayons de construire une bonne base d'intérêts au lieu d'écouter uniquement les voix des entreprises et des consommateurs. » 279 

      Ce même constat peut être tiré du discours de Sir Leon Brittan, ancien commissaire européen responsable des relations extérieures, lors de la première session du TAED avec les responsables gouvernementaux. Il a souligné :

« ... L'importance de créer des liens non seulement entre gouvernements mais aussi entres groupes d'intérêts et organisations non-gouvernementales pour une meilleure compréhension mutuelle et pour instaurer un meilleur équilibre entre les intérêts divergents de ces organisations représentatives de la défense de l'environnement, du monde des affaires, des consommateurs et du monde du travail. » 280 

      Le TAED, comme précédent pour les autres dialogues entre les gouvernements américain et européens et la société civile, est une portion d'un ensemble, a part of an organic whole, qui vise à donner une représentation plus claire des différentes perceptions de la société civile sur certaines questions. Avec l'addition des dialogues comme le TAED et l'occasion pour les gouvernements d'être mieux informés, ils espèrent finir par prendre les décisions qui pourraient ensuite mieux satisfaire tout le monde, tous les groupes de la société civile. 281 

      Les gouvernements espèrent également voir s'ajouter de plus en plus d'ONG et d'avis de la société civile dans ce dialogue avec les groupes environnementaux. Les gouvernements américains et européens avaient souhaité voir inclus dans la demande de financement pour le TAED une partie sur les phases futures du dialogue, avec l'accent mis sur un agrandissement toujours plus important du TAED par différents membres de la communauté des ONG et des sociétés américaines et européennes. 282  Tous les dialogues existent pour donner des conseils aux gouvernements principalement sur le thème du commerce. En ayant un dialogue qui rassemble le plus grand nombre possible de vues sur l'environnement, le gouvernement peut, comme nous l'avons précisé déjà, prendre les décisions mieux adaptées à la situation réelle. Les gouvernements voient ce processus comme sain pour l'environnement et comme utile pour tous les autres dialogues qui vont pouvoir profiter aussi de ces informations ajoutées. 283  Selon les mots d'un représentant du gouvernement américain,

« Nous essayons de construire un système qui prévoit des lignes claires, des standards claires et une protection de l'environnement qui accorde aux entreprises l'occasion de savoir à l'avance le contenu de ces standards et comment ils doivent les comprendre. » 284 

      Si un groupe sait comment se positionnent les autres dialogues, il va pouvoir façonner ces recommandations en accord ou au moins en tenant compte des autres demandes existantes. Il n'est pas sûr que tous les dialogues vont respecter les avis des autres groupes et essayer de mettre leur position en accord avec celles des autres. Ces groupes sont toujours en compétition pour pouvoir faire prévaloir leur idée au-dessus des autres. Comme le dit Pierre Muller,

«  ...Les discours concurrents impliquent une compétition sur la qualification d'un problème sous un angle particulier. » 285 

      Néanmoins, les gouvernements semblent penser que grâce aux processus où les exigences de la société civile sont présentées formellement aux gouvernements, tous les groupes peuvent être mieux informés. Et quand tous les groupes seront mieux informés, ils vont pouvoir prendre les décisions plus représentatives de la réalité, qui est qu'il existe toujours plus d'une façon de voir un résultat. Si les groupes extérieurs du gouvernement prennent les décisions sur des bases mieux informées, les décisions des gouvernants sur des politiques vont logiquement suivre le même chemin.

      Contrairement à ce qu'on peut attendre des ONG si nous les considérons de nature radicale et contestataire, il y a une ONG du TAED parmi les huit ONG avec qui j'ai parlé qui semble comprendre mieux que les autres les règles qui gouvernent les processus décisionnels dans la formation des politiques. Cette ONG européenne a pu m'expliquer que les gouvernements ne vont pas réagir uniquement pour satisfaire les demandes des ONG, qu'ils doivent regarder tous les différents lobbies qui ont chacun un intérêt propre à défendre. 286  Elle qualifie aussi les questions de l'environnement comme conflictuelles dans le fait qu'elles incitent les groupes différents à former des revendications variées, voir opposées. Le souhait de trouver un équilibre entre ces différentes revendications est compris par cette ONG comme un but commun aux ONG et aux gouvernements.

« Un but commun entre ONG et gouvernements est de trouver une solution aux questions conflictuelles concernant l'environnement. » 287 

      Cela ne va pas être l'avis de toutes les ONG du TAED qui vont plus souvent chercher à voir un traitement plus ponctuel de leurs demandes. Le représentant de l'ONG citée précédemment travaille sur les politiques européennes d'un secteur précis de l'environnement et essaie d'influencer ces politiques sur la base d'un réseau de recherche international établi il y a longtemps. 288  Nous pouvons soupçonner que ce représentant a appris les leçons sur les difficultés des gouvernements à trouver un équilibre entre les différentes vues conflictuelles, en travaillant avec les représentants de la Commission Européenne dans un réseau informel des ONG internationales, un réseau qui n'est pas très loin de celui du TAED.

      Il faut ajouter aussi que les gouvernements ne cherchent pas que ce soit uniquement les ONG qui apprennent mieux les fonctionnements des gouvernants et les processus décisionnels concernant l'interaction de toutes les vues dans une seule politique. Ils espèrent pouvoir s'adapter aussi, en dehors de leurs fonctions décisionnelles sur des politiques, en créant des consciences plus tournées vers des matières de l'environnement. Ils attribuent déjà une partie du succès du dialogue aux signes tels qu'un changement dans les points de vue des responsables gouvernementaux envers les soucis environnementaux. C'est un signe qui pourrait réellement aider la cause des ONG environnementales si les responsables gouvernementaux de haut niveau établissent des objectifs en faveur de l'amélioration de l'environnement. Pour reprendre les mots d'un représentant de la Commission Européenne qui voit une telle utilité du dialogue mais qui comprend également comment ces résultats peuvent être frustrants pour les ONG,

« Un succès du TAED peut être compris dans le fait que maintenant mes collègues, qui n'auraient pas été très intéressés par les revendications concernant l'environnement, doivent les écouter. C'est un début. Bien sûr, ce n'est pas une mesure de succès très ambitieuse, mais quelqu'un d'intégré dans les processus de développement des politiques doit penser en ces termes. Les dialogues n'auront pas d'effets radicaux et je crois que des ONG sont déçues parce qu'elles voulaient des changements radicaux. Il est peu probable qu'elles seront patientes, voulant de l'action, tandis que le gouvernement et la réalisation de leurs buts tardent encore pour des raisons parfaitement légitimes, en particulière celles qui sont aussi compliquées que les nôtres avec quinze pays membres... » 289 

      Ce représentant de la Commission Européenne, à l'instar de l'ONG cité précédemment pour sa compréhension plus élargie des réalités concernant la formation des politiques, semble comprendre déjà la situation des ONG et la réalité des processus gouvernementaux en même temps. Il voit une preuve que l'effort des ONG est rentable dans le fait que les gouvernements doivent maintenant écouter réellement les demandes des ONG environnementales, rendant plus probable la possibilité qu'ils prennent en compte ces demandes dans leurs propres objectifs.

      On peut donc conclure que le TAED comme processus ajouté à l'appareil gouvernemental est un essai des gouvernements pour rendre plus faciles leurs tâches déjà lourdes de décision sur les politiques. Grâce à l'apport du TAED, les responsables gouvernementaux espèrent prendre les décisions les mieux adaptées à la réalité, en essayant aussi de donner aux ONG l'occasion de mieux s'orienter elles-mêmes sur les différents avis existant sur une question et d'améliorer la compréhension mutuelle de chaque acteur par l'autre. Les gouvernements ne sont donc pas inattentifs aux demandes des ONG. Comme l'affirme un représentant du gouvernement américain qui qualifie les problèmes de compréhension comme des problèmes des langues différentes des ONG et des gouvernements, de language barrier more than policy distinction,

«  Nous voulons tous que l'environnement soit protégé. Nous voulons tous pouvoir réduire des problèmes du climat, de la pollution ou tout autre problème. Mais les moyens d'y arriver sont parfois différents et c'est pour cela que les discussions sont pertinentes... » 290 

      Dans un livre expliquant les raisonnements du gouvernement américain pour essayer de démontrer l'interprétation erronée des fondateurs des Etats-Unis, nous pouvons finir sur une réflexion intéressante pour notre cas.

«  The American Founders understood political morality not in terms of right intentions but rather in terms of just results. For them, moral pinciples give us the goal or end, but prudence (sensible judgement) must determine the means. » 291 


B Points-clés d'actualité du TAED

      On a maintenant qualifié les natures différentes des ONG et des gouvernements et vu comment ce dialogue peut aider les gouvernements à mieux prendre les décisions tout en aidant les ONG à être mieux informées sur les différents avis existants. Dans cette deuxième partie, nous allons examiner les questions organisationnelles et référentielles actuellement discutées par les gouvernements et les ONG du dialogue, pour voir comment les deux acteurs vont y appliquer leurs natures et quel résultat va être produit.


1) L'Inclusion du Sud

      Dès le premier jour de la réunion du TAED en mai 2000 et bien avant que le TAED soit créé officiellement, 292  les ONG environnementales se montraient concernées par les situations des pays en voie de développement (PVD) face aux négociations entre les Etats-Unis et l'Europe. Au cours d'une réunion d'experts sur la construction des politiques internationales sur l'environnement en février 2000, un représentant de l'Organisation des Nations Unies a noté qu'en cherchant un accord entre les Etats-Unis et l'Europe, il y a une tendance à limiter la place des intérêts des PVD dans la négociation. 293  Les ONG du TAED, de leur part, ont l'impression que les questions telles que la protection de la biodiversité dans le Sud ne peuvent pas être abordées au sein de leurs discussions sans que les ONG du Sud soient présentes. 294  Comme l'exprime une ONG américaine et ensuite une ONG européenne du dialogue,

« Le fait que les deux pouvoirs les plus actifs sur le marché international soient en dialogue sans que les pays en voie de développement soient présents n'est pas un constat avec lequel nous sommes satisfaits... » 295 

« Le problème est que les Etats-Unis et l'Europe ont des influences très importantes sur les événements dans le Sud. Ceci étant, nous voulons trouver une façon d'aider les ONG du Sud à faire entendre leur voix parce que leur compréhension, leur perspective, peuvent être différentes des nôtres... Ce serait bien de les aider à être entendues par les gouvernements américains et européens. » 296 

      En accord avec le sentiment exprimé par ces ONG, le TAED souhaite pouvoir inclure les avis des ONG des PVD dans le dialogue et éventuellement accueillir leurs collègues du Sud à leurs réunions. Le groupe de travail sur le commerce a même suggéré avant la réunion de mai 2000 qu'il ne serait pas respectueux, pas appropriate, de discuter les thèmes potentiellement conflictuels entre le Nord et le Sud sans que leurs collègues du Sud soient présents. 297 

      Les ONG souhaitent ici voir quels avis auront les ONG du Sud sur des questions qui leur importent. Nous avons identifié la nature des ONG dans ce chapitre comme une nature contestataire qui cherche une réponse ponctuelle à ses revendications. Ici les ONG veulent présenter leurs revendications en comprenant les points de vues des ONG des PVD, une réaction dont nous avons pensé qu'elle plairait aux gouvernements qui espèrent voir un approfondissement des regards des ONG environnementales vers les autres points de vue qui doivent être pris en compte dans la formation d'une politique. De plus, comme la création des politiques dans les PVD est plus influencée par les activités des acteurs non gouvernementaux tels que les ONG et des corporations transnationales, 298  voire dépendante d'elle, les gouvernements américains et européens pourraient espérer voir de près quels avis sont déterminants dans certains pays.

      Les gouvernements américains et européens, en accord avec les documents légaux qui sont les bases du financement pour le dialogue, voient dans le dialogue transatlantique sur l'environnement une initiative visant d'abord à l'amélioration des relations bilatérales entre les Etats-Unis et l'Europe avec l'inclusion de la société civile qui forme la citoyenneté de l'Europe et des Etats-Unis. Changer ces documents pour pouvoir inclure les ONG du Sud dans le TAED obligera à une consultation avec tous les autres dialogues avec la société civile qui font partie du NTA, du Nouvel Agenda Transatlantique.

      Ceci étant, plusieurs ONG du TAED pensent qu'il faut voir de près le sens qu'ont pour elles les questions traitées par le dialogue, pour voir si ce sens tient compte de l'inclusion des ONG du Sud. Dans ce cas, elles doivent demander que ce changement ait lieu. Les discussions entre responsables gouvernementaux et ONG du TAED n'ignorent pas les débats qui concernent les pays du Sud et leurs buts n'y sont pas indifférents non plus. Comme il a été présenté lors du premier chapitre, les gouvernements voient les positions du Sud comme des blocages à leurs tentatives à cause de l'hostilité des PVD à l'inclusion des questions environnementales dans l'agenda des négociations. 299  Pour cette raison, nous pourrions attendre un espoir des gouvernements de voir une réconciliation entre le Nord et le Sud. Dans un discours de Sir Leon Brittan lors de la première réunion officielle du TAED en mai 1999, il engage les ONG du TAED dans un rôle de médiateur avec les PVD :

« Un autre forum dans lequel les ONG ont un rôle, si nous allons intégrer les questions de l'environnement dans les négociations de l'OMC, est de promouvoir l'évolution de la confiance des pays en voie de développement  en nous. Nous devons persuader nos partenaires internationaux que les buts environnementaux dont nous parlons sont sincères, et non pas une sorte de protectionnisme... La communauté environnementale doit dialoguer avec la communauté développementale pour essayer d'expliquer ces problématiques. » 300 

      David Sandalow, US Assistant Secretary of State for Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, en répondant à une question sur les accords de l'environnement, a parlé aussi du besoin de l'ouverture de l'OMC à la société civile afin de rapprocher les vues du Nord et du Sud. Il existe donc un sentiment des gouvernements américains et européens que la société civile peut jouer un rôle dans une amélioration des relations avec les PVD en ce qui concerne les règles environnementales de l'OMC. Les ONG du TAED sont considérées comme une partie de cette société civile et vont donc être intégrées dans cet effort.

      Les ONG du TAED et les gouvernements affirment aussi vouloir aider les PVD à développer leurs capacités. Sir Leon Brittan va continuer dans son discours en demandant aux ONG du TAED leur participation dans le développement des pays du Sud.

« Dans la Commission et en coopération avec le gouvernement américain, nous travaillons sur le développement des capacités des pays en voie de développement. Et je sais que la communauté des ONG a beaucoup d'expérience en matière d'environnement et de développement et j'espère qu'avec la Commission et d'autres forces, vous allez contribuer activement aux efforts pour intégrer ces pays (to bring them on board.) » 301 

      En mai 2000, un an après cette première réunion, une demande des ONG auprès des gouvernements pour qu'ils partagent des ressources informationnelles et financières avec les PVD a obtenu une réponse favorable du Commissaire Lamy qui a donné son accord à condition que le partage reste dans des paramètres raisonnables du budget (within budgetary means).

      Les ONG du TAED et les gouvernements semblent déjà considérer les pays du Sud comme un groupe d'acteurs importants pour leurs efforts et pour leurs décisions. Malgré le fait que le but principal du TAED cible une compréhension mutuelle entre les Etats-Unis et l'Europe et entre ONG et gouvernements, la compréhension et la considération des PVD prennent une place non négligeable dans ce dialogue. Cette place peut être attribuée au fait que les PVD ont une influence sur les négociations internationales conduites au sein du TAED et parce que leurs situations sont défendues par de nombreuses ONG du TAED qui considèrent l'environnement comme une partie de leur activité sous le terme plus large de 'développement'. Les pays du Sud font donc déjà partie du dialogue indirectement parce qu'ils font partie des sujets abordés par les membres du TAED et par les deux gouvernements.

      Quant à la question de l'inclusion des ONG du Sud dans le TAED, la réponse est actuellement qu'elles peuvent participer en tant qu'observateurs, mais n'auront pas le statut des membres, que leurs frais de déplacement ne seront pas remboursés et qu'elles n'auront pas droit aux votes. Selon les mots d'une ONG européenne,

« Je serais favorable à l'ouverture du TAED vers les ONG du Sud mais je crains que le dialogue soit toujours trop jeune et que personne ne veuille le surcharger. L'idée d'avoir des observateurs d'un réseau du Sud serait une bonne idée. Mais si nous ajoutons subitement des ONG du Sud sans que le dialogue ait pu mûrir, il y aura un problème dans le fait que nous allons tous parler différemment. » 302 

      Le dialogue transatlantique sur l'environnement, malgré son titre qui implique l'inclusion des pays de l'Afrique et de l'Amérique du Sud pour être vraiment 'trans-atlantique,' va rester un dialogue formel entre les Etats-Unis et l'Europe avec des observateurs du Sud et une considération des positions de ces pays. Les ONG du Sud, déjà présentes en très petit nombre à la réunion du TAED en mai 2000, espèrent pouvoir participer dans ce dialogue mais acceptent le statut actuel de participants. Selon les termes d'une ONG mexicaine sur l'importance pour le TAED d'avoir les observateurs du Sud et sur son envie de participer au dialogue,

« Quand les éléphants dansent, les autres ne peuvent pas dormir. »


2) Organisation

      En octobre 1999, le TAED a créé un plan d'action sur les démarches que pourraient prendre ses membres pour le rendre plus efficace. 303  Un des sept points se centre sur l'organisation du dialogue entre ONG et gouvernements et suggère la création d'un calendrier d'action politique sur les événements majeurs du dialogue entre les Etats-Unis et l'Europe. Ce point incite aussi les ONG à réfléchir sur les discussions futures des gouvernements et sur leur agenda à long terme. Les ONG semble donc examiner et réfléchir sur la situation de leur dialogue et essayent d'y appliquer une certaine organisation.

      Cependant, malgré les bonnes initiatives de leur plan d'action, les ONG membres du TAED ne sont pas toutes conscientes des nouveautés ou des mécanismes divers du dialogue à cause des problèmes de son organisation. Il a été affirmé au sein d'une réunion du steering committee en mars 2000 qu'il existe un besoin d'établir une meilleure procédure d'organisation et de communication à l'intérieur du dialogue pour que les membres puissent mieux savoir comment fonctionne le TAED.

      L'organisation du dialogue par les ONG n'est pas vu comme exemplaire par les gouvernements pour diverses raisons : manque de professionnalisme (chez les ONG), lourdeur de l'agenda pour les différents points à traiter et manque de préparation. Ces trois revendications des gouvernements sur l'organisation du TAED vont faire l'objet de cette partie.

      Les ONG, par nature, sont les groupes contestataires tandis que les gouvernements vont plus essayer de voir toutes les perspectives qui pèsent sur le système gouvernemental. L'étiquette du TAED comme non professionnel vient du fait que les responsables gouvernementaux attendent des recommandations avec un contenu sur une approche spécifique plutôt que des revendications où les ONG déclarent simplement qu'elles sont opposées aux approches des gouvernements. 304  Les gouvernements veulent que les ONG renoncent à leur nature contestataire pour prendre un ton plus raisonnable basé sur des données scientifiques et spécifiques. Selon les termes d'un gouvernant américain déjà cité lors du deuxième chapitre,

« Quand les ONG adoptent des arguments scientifiques, en accord avec des règles actuelles, ce qui est le contexte dans lequel nous travaillons, les différences peuvent être vite comblées. Je trouve, personnellement, que c'est très difficile de tenir un discours avec des représentatives des ONG qui crient, qui font référence aux 'Frankenstein food,' 305  qui s'habillent comme des monstres ou des insectes et mélangent des pommes et des oranges dans leurs arguments... » 306 

      En demandant que les ONG du TAED se centrent sur les projets spécifiques, les gouvernements cherchent aussi à effectuer un alourdissement des différents sujets traités par ce dialogue. 307  Les gouvernements vont toujours apprécier le TAED comme référentiel, comme instrument de décodage du réel capable de servir de représentation de la couleur de la réalité, 308  mais ils cherchent aussi à voir les recommandations spécifiques sur la manière dont les ONG veulent que les gouvernements gèrent une telle question. Comme l'exprime un représentant de la Commission Européenne,

« En gros, dans ce dialogue, nous voulons comprendre le contexte politique dans lequel les ONG travaillent, mais plus concrètement, nous voulons des recommandations spécifiques. » 309 

      Quand les responsables gouvernementaux parlent des recommandations spécifiques, ils font référence à deux axes principaux qu'ils espèrent voir chez le TAED. Un premier axe de cette spécificité serait d'aborder les projets de recherche spécifiques, et un deuxième serait d'adapter les recommandations pour qu'elles puissent entrer dans un langage qui corresponde aux politiques existantes. D'après les dires des responsables gouvernementaux,

« Nous espérons qu'avec l'avancement du travail des dialogues, le TAED serait plus ciblé 310 ...qu'il développera des projets de recherche spécifiques. 311  »

«  ...si les ONG du TAED nous suggéraient de modifier l'article 20, section B, sur les exceptions environnementales avec de tels termes spécifiques - ce serait une bonne idée, une idée constructive qui serait plus difficile à ignorer. » 312 

      Les responsables gouvernementaux font souvent référence à la performance des entreprises du TABD pour décrire comment un dialogue avec les gouvernements doit formuler des recommandations spécifiques dans un format facilement adapté aux systèmes nationaux et à l'ensemble des politiques déjà existantes. Selon les termes d'un représentant de la Commission Européenne,

« ...si le TAED veut formuler des recommandations, nous pouvons prendre le TABD par exemple... très organisé... il se centre sur certaines questions à chaque réunion et il nous donne des recommandations qui sont résumées par tous leurs membres et qui sont très ciblées, ce qui rend le processus de réponse plus facile pour les responsables américains ou européens. » 313 

      Ce représentant poursuit en disant qu'il pense que les ONG du TAED vont prendre du temps à montrer une telle efficacité dans leurs arguments et positions, qu'elles ne vont pas y parvenir tout de suite. Les gouvernements suggèrent donc que les ONG commencent à accueillir les responsables gouvernementaux aux réunions plus informelles des groupes de travail où un certain sujet peut être mieux abordé. D'après les dires d'un gouvernant américain,

« Maintenant nous sommes en train d'essayer non pas d'arrêter la réunion qui traite des thèmes plutôt larges, mais d'avoir aussi des sessions ciblées uniquement sur un panier de questions plutôt que d'essayer de traiter un déluge des questions dans une réunion de deux heures... » 314 

      Cette suggestion m'a été confiée avant la troisième réunion du TAED en mai 2000, où l'idée d'inclure les responsables gouvernementaux dans certaines réunions des groupes de travail a été mise en place avec un bilan positif quant aux ONG et aux gouvernements. Les ONG se demandent maintenant si ces sessions pourraient avoir une place plus importante à la prochaine réunion.

      Les ONG, de leur part, semblent avoir compris qu'un manque d'organisation existe dans la spécificité de leurs recommandations. Une ONG cite ce besoin de plus focaliser le dialogue pour pouvoir avancer les agendas des ONG comme une nécessité reconnue par elles et les gouvernements. 315  Il reste à savoir si les actions qu'elles imaginent vont prouver les démarches nécessaires pour y arriver. Parmi les différentes suggestions des ONG pour mieux focaliser l'agenda du TAED, deux idées sont retenues : limiter le nombre des groupes de travail avec l'argument qu'en ayant cinq groupes avec chacun sa liste des thèmes, les ONG du TAED perdent leur appui de pression, 316  et choisir les sujets du TAED en fonction de l'importance qu'y prêteraient les gouvernements 317  et en fonction de leur potentiel de valeur ajouté, where TAED is not duplicating efforts in other areas and where the US and EU can bilaterally take action and make progress. 318  Cependant, il y a aussi des ONG qui craignent qu'en limitant la gamme des sujets traités par le TAED, elles limitent aussi l'intérêt que peuvent avoir des ONG membres potentiels du dialogue. Elle ajoute :

« La valeur ajoutée la plus importe va être dans le traitement des thèmes sur lesquels les ONG n'ont pas encore de contacts ou d'informations. » 319 

      Les ONG ne veulent donc pas perdre complètement leurs moyens d'attirer les autres ONG et de pouvoir augmenter la force de leur voix face aux gouvernements. Une partie du plan d'action établi en octobre 1999 pour le TAED présente comme but l'agrandissement du dialogue par un recrutement des groupes qui travaillent sur des questions déjà traitées par le TAED. 320  Les gouvernements, comme nous l'avons précisé déjà, veulent que le TAED s'ouvre de plus en plus vers les autres groupes de la société civile. S'ils ne souhaitent pas que les ONG gardent un agenda lourd et chargé (même si cet agenda peut ajouter au nombre des groupes dans le dialogue), c'est parce que cette lourdeur du dialogue est plus difficile à traiter, plus encombrante pour le système de mise en place des politiques, qu'aurait été bénéfique un accueil de davantage de nouveaux membres du TAED.

      Hors le manque de professionnalisme et de spécificité de l'agenda, les gouvernements vont aussi critiquer un manque de préparation dans le TAED. Les ONG ont tendance à prévenir les gouvernements du jour de la réunion officielle du TAED une semaine avant la rencontre. Elles attendent ensuite un délai d'un jour pour la liste des responsables gouvernementaux qui seront présents. Avec un tel délai et le fait que les ONG n'informent pas les gouvernants sur les thèmes qui seront traités, les gouvernements n'ont pas l'impression d'avoir assez de temps pour se préparer à ces réunions. 321  Les ONG, de leur part, aimeraient avoir la liste des responsables gouvernementaux censés être présents plus rapidement qu'ils l'ont toujours reçue. 322 

      Comme l'a suggéré un représentant de la Commission Européenne, les ONG peuvent ne pas donner ces informations pour pouvoir veiller à ce que les réponses orales des gouvernements ne soient pas préparées à l'avance :

« La Commission doit forcément préparer des informations sur de nombreux sujets. Mais c'est très difficile d'obliger les ONG à rester sur un thème. Je peux les comprendre, en fait, parce qu'elles ne veulent pas avoir une réponse soigneusement écrite à chaque question. » 323 

      Cette attitude des ONG serait en accord avec leur nature de contestataire dans la pression qu'elles mettent sur les gouvernements. Elles ne vont pas perdre l'occasion d'affirmer leurs déclarations et d'avoir une réponse spontanée des gouvernements. Les gouvernements espèrent que les ONG et les administrations, en s'habituant au fonctionnement de chacun, développeront un meilleur dialogue qui comprendra également une réelle préparation. 324  Or cet espoir semble prendre forme dans la suggestion des ONG de donner leurs déclarations aux gouvernements avant la réunion pour qu'ils puissent formuler une réponse et ensuite répondre à une série de questions sur ces réactions, amenant la réunion à de meilleures conditions de débat. 325  Les ONG du TAED espèrent aussi pouvoir influencer les autres réunions et discussions précédant la réunion avec le TAED en donnant leurs déclarations aux gouvernements à l'avance.

      La troisième réunion du TAED s'est de toute façon révélée mieux organisée du point de vue des gouvernements et des ONG. Pour la réunion officielle, chaque groupe de travail s'est limité à une présentation de cinq minutes ciblée moins sur une analyse et plus sur des positions et questions concrètes. Un représentant des ONG a également assuré que toute revendication aurait sa réponse des deux gouvernements et a essayé d'engager chaque gouvernement en présence de l'autre.

      Les ONG ont aussi reconnu leur manque d'organisation et se sont encouragées à prendre l'initiative de lire les textes distribués avant la réunion avant d'arriver à Bruxelles ou à Washington D.C. Le dilemme apparent de toutes les ONG du TAED et aussi des gouvernements est qu'ils n'ont pas que le TAED comme travail important. Le TAED va donc toujours rester un dialogue important mais secondaire par rapport aux autres projets de ses membres. D'après les dires d'un représentant de la Commission Européenne,

« Je crois qu'en ce moment, en gros, nous pouvons dire que le TAED est vulnérable, qu'il n'est pas encore stable. Mais je pense qu'on doit accepter ce constat parce que personne n'a le temps de travailler uniquement sur ce dialogue. » 326 

      L'organisation du TAED, une partie importante de son fonctionnement, est aussi une tâche qui demande une attention et une amélioration continues. Un groupe de travail, vers la fin de la réunion de quatre jours à Bruxelles en mai 2000, se demandait comment il pourrait améliorer ses efforts à la prochaine réunion. Ces ONG parlaient de l'importance de pouvoir profiter des autres occasions de se rencontrer en dehors des réunions du TAED, et impliquer les autres réseaux des ONG du TAED sur les sujets précis. Ici, les ONG gardent leur rôle de source de pression en cherchant d'autres occasions de se retrouver pour planifier et d'autres membres potentiels pour ajouter à leur voix. Ces efforts peuvent aussi être utiles aux gouvernements qui auront un intérêt d'avoir un TAED encore plus représentatif de la communauté environnementale et mieux organisé grâce aux autres occasions de se rencontrer.

      La prochaine réunion du TAED sera en avril 2001. Le délai entre deux rencontres est donc passé à un an au lieu de six mois. Quant au coordinateur des ONG européennes du dialogue, cette pause plus longue est censée aider le TAED à mieux définir ses priorités et le rendre plus décentralisé et plus imaginatif. De plus, en ayant la réunion au mois d'avril, il restera plus de temps pour préparer la déclaration pour le Sommet que si la réunion se tenait au mois de mai. Il reste à savoir si cette 'imagination' dans la définition du dialogue va se faire dans des déclarations mieux adaptées aux souhaits des gouvernements ou dans des pressions plus aiguës sur ceux-ci.


3) Traitement différent du TABD

      Le TAED existe parmi un groupe d'autres dialogues avec la société civile qui a commencé avec le dialogue entre les gouvernements et les entreprises, le TABD. Ce dialogue avait beaucoup de succès grâce à sa capacité de présenter un consensus entre les différents intérêts des compagnies. Comme il a été exprimé dans une étude sur les opportunités pour les ONG dans l'Agenda transatlantique nouveau (NTA),

« Grâce à sa capacité de présenter aux responsables gouvernementaux une position de consensus entre les corporations multinationales américaines et européennes, le TABD est devenu une partie intégrale de notre dialogue sur le commerce. » 327 

      Le TABD réussit à faire passer plus de 50% de ses recommandations dans les politiques sur le commerce. Le TAED arrive à présenter aux gouvernements un consensus des vues des ONG environnementales, mais n'a pas, pour l'instant, le même succès que son prédécesseur. Les ONG du TAED ont donc une très mauvaise image des gouvernements et des entreprises qui, malgré le fait que les gouvernements doivent consulter largement, arrivent à s'écouter et à se comprendre mieux que ne font les autres dialogues. De plus, pour la réunion de novembre 1998, le TABD a accueilli comme participants des gouvernements la secrétaire générale de l'OMC, Renato Ruggiero, le Vice-Président des Etats-Unis, Al Gore, et l'ancien commissaire européen responsable des relations extérieures, Sir Leon Brittan. En parlant d'une discussion entre responsables gouvernementaux et ONG pendant la réunion du TAED en octobre 1999, une ONG nous rappelle comment les gouvernements voient les différents dialogues,

« Nous demandons que tous les dialogues soient traités de la même manière. Un responsable du gouvernement américain disait, 'Vous n'êtes pas tous égaux. Vous n'avez pas tous la même couleur. Néanmoins, c'est notre responsabilité d'essayer de nous servir de chaque dialogue autant que nous pouvons. »  328 

      Comme l'explique aussi un représentant de la Commission Européenne qui affirme que les entreprises sont des alliés plus standards de l'Etat,

« Les ONG, surtout en matières de commerce, ne sont pas nos alliés classiques. Si Coca-cola Schweppes nous dit que X est une bonne idée, le responsable sur les politiques de commerce est plus incliné à l'écouter que si le World Wildlife Fund arrive avec une idée. Ceci est en train de changer, mais je crois qu'une partie des problèmes avec le TAED peut être attribuée au fait que les individus ici ne veulent pas changer. » 329 

      Il paraît que le TABD est clairement avantageux par rapport aux autres dialogues avec la société civile mais pas que cette situation est immuable. Les gouvernements ont une certaine habitude qui ne va pas changer du jour au lendemain mais ils sont maintenant obligés au moins d'écouter les autres groupes de la société civile dans les autres dialogues existants. Ce constat n'est pas en accord avec le caractère qu'on a attribué aux gouvernements comme auditeurs de toutes les pointes de vue dans la construction des politiques. Un représentant du gouvernement américain trouve que les gouvernements sont à l'écoute de toutes les exigences de la société, mais qu'ils sont naturellement plus inclinés vers les intérêts des entreprises parce qu'ils représentent des emplois et de la stabilité économique. Selon ses termes,

« Le mandat de l'USTR est de consulter largement ici aux Etats-Unis avec tout groupe intéressé par des questions de commerce que nous traitons... La Commission de Conseil à l'USTR (US advisory Commission to the USTR) contient des groupes environnementaux ainsi que des groupes des consommateurs. Il y a certainement un nombre majoritaire d'entreprises dans ce groupe, mais la question de leur représentation est en réflexion. » 330 

      Cette réalité où les gouvernements semblent préférer donner une importance distinguée à la parole d'un groupe, les entreprises du TABD, ne peut pas tomber dans le schéma interactionniste. Dans ce schéma, la trajectoire des politiques ne peut pas être attribuée à la volonté d'un acteur, groupe ou catégorie particulier. 331  Les auteurs qui ont décrit ce schéma en ont aussi présenté un deuxième - le schéma intentionnaliste.

« Le schéma intentionnaliste(...) repose fondamentalement sur la reconnaissance d'une tendance à la concentration des ressources de pouvoir(...) entre les mains de groupes d'individus dirigeant effectivement les politiques publiques. » 332 

      L'interprétation intentionnaliste produit un itinéraire recommandé par un seul groupe. Les entreprises auront, dans ce schéma, l'influence la plus considérable sur la formation des politiques.

« La réussite d'une telle tentative est fonction des rapports de force et reflète finalement la situation de domination, relative ou absolue, acquise par un groupe ou une catégorie sociale. » 333 

      Mais pourquoi les compagnies auraient plus que les autres groupes une telle prépondérance ? La réponse peut en partie se révéler dans une théorie du pouvoir qui dit simplement que c'est trop compliqué de trouver un équilibre dans la construction d'un problème. D'après les dires d'Oran Young,

«  Power theorists typically view the dispersal of power or the presence of numerous parties possessing roughly equal bargaining strength as a problem because such conditions raise transaction costs, sometimes to the point of preventing agreement on institutional arrangements. »  334 

      Cette explication identifie les coûts de transaction comme trop élevés, trop compliqués à surmonter, et désigne un groupe particulier comme ressource d'information sur les politiques. Il est plus simple d'accorder un pouvoir plus important à un groupe que d'essayer d'inclure les vues de chaque groupe. Cette idée peut être retrouvée dans les résultats de la mise en place de la méthode des comparaisons successives limitées (successive limited-comparisons method). Définie par Charles Lindblom, cette formule, autrement connue par l'appellation de 'branch method', arrive à mettre en place des nouvelles politiques en fonction d'un but plus ou moins précis en ne regardant que la situation actuelle, the incremental values, et non pas les valeurs globales. Avec un objectif ciblé et l'élimination du besoin d'intégrer d'autres points de vue, l'analyse est limitée et le processus de développement des politiques est alourdi. 335 

      Une autre hypothèse pour expliquer pourquoi les entreprises semblent avoir une précédence sur les autres groupes de la société civile peut être dans le fait (déjà affirmé par un représentant de la Commission Européenne) qu'ils représentent des emplois et la richesse d'une nation. Selon les termes d'Oran Young qui donne une explication des réalistes,

« As realists have long observed, those in possession of material resources (especially wealth) are often able to exert a profound influence over the way people think about public affairs... » 336 

      Dans un rapport intitulé 'Principles for government relations with the transatlantic dialogues under the aegis of chapter IV of the NTA,' 337  est élaborée une série de principes sur la communication égale entre les dialogues avec la société civile. Ceci étant, parler d'une communication égale ne signifie pas un traitement égal. Sir Leon Brittan explique pourquoi le TABD a un traitement éventuellement conçu comme différent par rapport aux traitements qu'ont les autres dialogues. Dans son discours pendant la première réunion du TAED, il conclut avec le passage suivant :

« Je vais conclure avec un mot sur la relation entre le TAED et les autres dialogues. C'est normal que vous voyez le TABD avec une certaine jalousie... Leurs conclusions ont du poids pour deux raisons : parce qu'elles sont partagées dans un consensus et parce qu'elles sont bien argumentées, et avec conviction. » 338 

      Cette conclusion de Sir Leon Britton peut être comprise comme une tentative de motiver les ONG, au tout début de leur expérience de dialogue avec les gouvernements, pour tâcher de trouver un consensus entre leurs différentes vues sur l'environnement. Or, nous pouvons dire que le TAED a réussi à présenter des conclusions partagées. Est-ce que les recommandations du TABD sont mieux argumentées ? Est-ce qu'elles contiennent des convictions plus prononcées ?

      Les dialogues entre la société civile et les gouvernements ne produisent pas des situations clairement perdantes ou gagnantes, comme les définit l'institutionnalisme historique, selon lequel les institutions répartissent le pouvoir de manière inégale entre les groupes sociaux pour insister sur le fait que certains groupes sociaux se retrouvent perdants, tandis que d'autres sont gagnants. 339  Les entreprises semblent plus gagnantes que ne le sont les ONG du TAED en attention préférentielle des gouvernements, mais nous ne pouvons pas désigner les groupes du TAED comme des perdants. Il existe quand même trop de gains dans les changements de conscience de chaque acteur et dans les relations développées entre ONG des Etats-Unis et de l'Europe et entre ONG et gouvernements. Ceci étant, les ONG vont rester toujours réticentes envers les entreprises du TABD, et également envers les gouvernements pour leur avoir prêté une telle attention.


4) Ouverture vers d'autres dialogues

      Les gouvernements, en accord avec leur envie de produire dans tous les dialogues une conscience des points de vue des autres (comme il a été expliqué antérieurement dans ce chapitre), vont chercher à inciter les ONG du TAED à dialoguer avec les autres dialogues du NTA (Nouvel Agenda Transatlantique). Dans son discours pendant la réunion officielle de mai 2000, le Commissaire Lamy affirme son soutien pour des dialogues entre les dialogues. Il constate l'importance d'avoir plusieurs groupes différents, all key players, en débat actif, et il confirme le fait que les entreprises partagent sa vue selon laquelle le commerce et l'environnement doivent être considérés ensemble. Cette idée de dialogue entre les dialogues date de décembre 1999, quand elle a été suggérée dans un document des gouvernements sur les principes des relations avec les dialogues du NTA. Dans une partie sur 'l'interaction,' le contact et l'échange des vues entre dialogues sont cité comme des interactions qui devront être encouragées par les gouvernements. 340 

      Cette ouverture vers d'autres dialogues est poussée par les gouvernements pour une raison liée aux règles des processus décisionnels qui demandent un équilibre entre les différents points de vue de la société. Si les divers groupes de la société civile peuvent considérer les positions des autres dialogues dans leurs recommandations futures aux gouvernements, il serait, en principe, plus facile pour les gouvernements de construire un équilibre entre les différents groupes - les groupes représentés dans les dialogues l'auraient déjà commencé. Comme un représentant du gouvernement américain m'a dit dans une discussion informelle, si le TAED commence à parler avec les autres dialogues, les gouvernements ne seront plus obligés de choisir entre les plates-formes différentes de chaque groupe. De plus, les gouvernements pensent qu'en incitant les dialogues à dialoguer entre eux, ils peuvent davantage s'assurer à l'avance contre des problèmes bilatéraux, se procurer une sorte de 'early warning system' 341 . S'ils voient se déclencher un sujet conflictuel entre les dialogues, ils peuvent prévoir une attention particulière à cet enjeu.

      Les ONG, de leur part, se sont déjà montré intéressées par l'idée de dialoguer avec les autres groupes du NTA. Elles avaient depuis le début du dialogue des contacts avec les groupes des consommateurs, maintenant représentés dans le TACD. Dans un plan d'action créé par le TAED en octobre 1999, un des sept points à considérer était sur les moyens de rendre plus efficaces les efforts du TAED en relation avec les autres dialogues. 342  Parmi les différentes actions à prévoir pour satisfaire ce but, le TAED cite une continuation des échanges avec le TACD, un développement des relations avec le TALD (le dialogue des législateurs), et un échange d'information et des déclarations avec tous les autres dialogues. Comme il a été cité ci-dessus, le TAED est déjà en contact avec le TACD. Les deux dialogues ont sorti ensemble des communiqués de presse en réponse aux Sommets Euro-Américains de juin et de décembre 1999 ; leurs coordinateurs espèrent commencer un dialogue direct une fois par mois pour échanger des informations 343 , et les deux dialogues espèrent préparer une déclaration commune sur les accords mutuels de reconnaissance. Indirectement, le TAED et le TACD sont aussi liés par le fait qu'ils ont souvent des mêmes ONG comme membres.

      Parmi les différents groupes à l'extérieur des dialogues formellement établis, le TAED a aussi des relations avec d'autres groupes. TIES, the Transatlantic Information Exchange Service, partage son site web avec le TAED, un service jugé utile pour les deux groupes qui profitent des informations de l'autre affichées sur le site pour attirer l'attention vers leur propre organisation 344 . De plus, les réunions du TAED accueillent aussi les fondations et les représentations académiques qui ne peuvent pas être remboursées pour leurs frais de déplacement mais qui sont invitées à participer aux discussions et séminaires.

      Le TAED semble satisfaire les souhaits des gouvernements de lui voir s'ouvrir vers d'autres dialogues. Cependant, ce dialogue n'a pas les mêmes relations avec le TABD (le dialogue des entreprises) qu'il a avec les autres dialogues. L'intérêt dans les affaires du TABD se manifeste plutôt dans un genre de suivi des actions et positions prises par le TABD, un TABD Watch. L'agenda du TABD est opposé à celui du TAED et considéré comme anti-environnemental par le TAED. 345  Le TAED a aussi parlé de l'idée d'avoir un groupe de travail destiné à ce suivi du TABD, avec l'argument que si le TAED voulait répondre aux initiatives du TABD, il devrait savoir comment fonctionne l'autre dialogue et ce qu'il représente 346 . Certaines ONG du TAED trouvent, cependant, qu'en donnant autant d'attention aux affaires du TABD, leur agenda est construit en fonction de celui des entreprises et des gouvernements. Cette idée est contrebalancée par d'autres ONG du TAED qui trouvent qu'en ne leur prêtant pas attention, elles rendent légitimes les actions du TABD. 347 

      Le TABD, de son côté, a déjà contacté les coordinateurs du TAED pour proposer un rencontre entre les deux dialogues. Dans une discussion des ONG du TAED lors de la réunion de mai 2000, une décision finale a été prise de répondre positivement à la proposition du TABD, mais avec certaines conditions et plusieurs appréhensions de la part des ONG. Les groupes qui souhaitent dialoguer avec le TABD espèrent avoir accès aux solutions techniques des problèmes environnementaux mais visent aussi à ce que les autres dialogues et organisations soient inclus dans les discussions et que l'ouverture reste critique. Les entreprises restent l'ennemi par excellence des ONG environnementales. D'après les dires d'une ONG membre du TAED qui conclut que le TAED est maintenant prêt à s'ouvrir vers le TABD,

« C'est bien de dialoguer avec les personnes que nous voyons comme des ennemis. Nous devons partager de l'information en sachant que ce sont nos adversaires. Mes discussions avec l'industrie m'aident à articuler mes points avec un groupe qui les pense différemment - ceci est une valeur ajoutée pour nous [le TAED]. » 348 

      Les ONG se sentent toujours ménacées par les compagnies. Nous pouvons déduire que la relation entre ces deux dialogues va donc rester encadrée par l'obligation sentie par le TAED de faire suivre, plutôt que d'ouvrir vers le TABD.

      Dans un effort récent des deux gouvernements et de tous les dialogues avec la société civile, une tentative d'exercer une première ouverture des dialogues a eu lieu en juin 2000 au Portugal sur le thème du développement durable, tentative à compléter par une réunion plus ciblée en octobre sur l'agriculture durable. L'agriculture semble avoir été choisie pour provoquer une réunion entre les différents dialogues parce qu'elle est jugée importante par tous ces différents dialogues. Les thèmes de l'agriculture tels que la biotechnologie et les OGM, même s'ils ne seront pas traités par cette arène,  349  suscitent un intérêt de plus en plus pénétrant dans la société civile. Plus que le sujet plus large du 'commerce' qui les unit déjà, le thème de l'agriculture durable est plus ciblé pour chaque dialogue. Le caractère multifonctionnel de l'agriculture, un trait qui est soutenu par les ONG du groupe de travail sur l'agriculture au sein du TAED, semble être évoqué pour appâter les dialogues qui sont réticents envers l'idée d'une ouverture vers les autres dialogues, plus précisément vers le dialogue avec les entreprises. Les organisateurs de la réunion ont déclaré ne pas vouloir engendrer un lieu de négociation voué à la production d'une position commune, mais vouloir plutôt créer une occasion de fournir une compréhension mutuelle des activités et des intérêts des différents dialogues, et une meilleure idée de la manière d'éviter les conflits entre eux et de promouvoir des opportunités de coopération.  350 

      Parmi les réactions des ONG présentes à cette réunion existe un sentiment que ces rencontres entre plusieurs dialogues peuvent servir de 'tests' pour de nouvelles approches de la gouvernance internationale dans laquelle les ONG espèrent jouer un rôle. La gouvernance, comme elle est définie par Jean-Jacques Roche,

« est une nouvelle manière de concevoir l'action publique pour apporter les réponses appropriées à des problématiques qui dépassent désormais le cadre des Etats (population, environnement, drogue... La gouvernance se présente donc comme une nouvelle approche des relations internationales qui se propose de fournir les instruments capables de saisir l'humanité dans son ensemble. » 351 

      Une coopération telle que celle promue par cette réunion entre les différentes parties de la société civile peut, quant aux ONG présentes, fortifier une gouvernance internationale 352 . Cependant cette gouvernance, comme elle peut être comprise dans le contexte de ces réunions multi-dialogues, comprend trois groupes - les ONG, les gouvernements et également les entreprises. Quand les gouvernements parlent de l'ouverture, ils parlent d'une ouverture vers les entreprises. Les ONG du TAED qui sont déjà en contact avec les autres dialogues espèrent développer davantage ces relations. Le TABD, par contre, reste le dialogue ennemi par excellence, le dialogue que le TAED veut suivre dans le TABD Watch mentionné au-dessus. Nous pouvons espérer que les réunions multi-dialogues auront l'effet positif de rendre plus habituelle les contacts entre compagnies et ONG. Cependant, comme c'est le cas pour les relations gouvernement-ONG, ces deux groupes risquent plutôt de garder leurs natures opposées, avec les ONG comme groupes de pression, revendicatrices des droits de l'environnement, et les entreprises comme groupes commerciaux intéressés par un profit.


5) Un Dialogue d'action animé par la presse

      Dans un document produit récemment par le TAED sur une nouvelle stratégie de l'information et de la communication, les ONG citent une corrélation entre ces deux principes et les huit objectifs du dialogue. 353  Ce document vise à proposer une recette plus efficace pour le partage des informations et pour les relations du dialogue avec la presse. Les ONG semblent ici se tourner de plus en plus vers les actions plus que vers un simple partage des informations. Elles cherchent à se faire de plus en plus écouter par l'intermédiaire du TAED. Le dialogue, en jouant un double rôle d'échange d'information et d'augmentation de la communication entre les différents acteurs, cherche toujours à aboutir au but général d'une meilleure compréhension des activités et des plates-formes de chacun. Cependant, les ONG sont maintenant en train de pousser l'identité du TAED vers celle d'un dialogue d'action, animé par la presse, pour se faire écouter.

      Les ONG, comme nous avons constaté plusieurs fois, sont par nature des groupes de pression qui cherchent à effectuer des changements spécifiques pour une amélioration de l'environnement, des droits humains, etc. Le TAED est utile aux ONG environnementales en grande partie pour sa capacité de donner un early warning system, d'avertir les ONG sur les sujets et les réactions à attendre dans les programmes des gouvernements. Dans un bilan d'un an du dialogue, les ONG du TAED discutent la possibilité de focaliser sur cette capacité du dialogue et les répercussions que cette attention peut produire.

« Un objectif du TAED a été l'évaluation et la prévention des impacts négatifs des politiques ou mesures sur l'environnement dans un early warning system. Il a été suggéré que ce serait plus utile d'atteindre ce but par un mécanisme rapide de réponse. Cela mettrait l'accent du TAED sur l'action et non plus sur l'échange de l'information. Le TAED pense qu'un succès de n'importe quelle sorte dans la réalisation de ces objectifs aura comme résultat un profil plus important pour le TAED, des opportunités plus intéressantes avec la presse, une participation aiguë avec des groupes environnementaux et une plus grande probabilité que le TAED atteigne ses buts. » 354 

      En se décidant pour une stratégie d'action, le TAED peut s'assurer aussi une meilleure participation des autres ONG environnementales, une attention plus importante de la presse et des discussions plus intéressantes avec les gouvernements. Ces trois facteurs sont tous liés. En faisant de la bonne publicité pour les réunions officielles entre les responsables gouvernementaux de haut niveau et les ONG du TAED, nous ferions que les ONG non-membres seront plus intéressées par le dialogue et plus susceptibles de devenir membres. Et en poussant les médias à susciter l'intérêt des autres ONG pour le dialogue, les discussions entre ONG et responsables gouvernementaux pourront se révéler plus riches et plus chargées grâce à la présence de plus en plus importante des ONG. 355 

      Les gouvernements seraient d'accord avec l'idée d'accroître le nombre des ONG représentées par le TAED car elles peuvent assurer que leurs déclarations seraient encore plus représentatives d'un vrai consensus des ONG environnementales. De plus, avec un nombre plus important d'ONG présentes, il y aurait plus de compréhension potentielle du fait que les gouvernements devront essayer de comprendre toutes les vues de la société ainsi que les paramètres de l'administration nationale dans leurs décisions. Cependant, les ONG cherchent à attirer les médias non seulement pour pouvoir convaincre les autres ONG de devenir membres du TAED, mais aussi pour mettre les demandes des ONG dans l'arène publique et donc d'ajouter davantage à la pression sur les gouvernements. D'après les dires d'une ONG qui s'est exprimée au cours de la réunion du TAED en mai 2000,

« Nous devons nous servir des médias pour mettre nos revendications dans l'oeil public comme un moyen d'éviter les initiatives bureaucratiques. »

      Les ONG ne semblent pas vouloir comprendre les procédures jugées bureaucratiques ni attendre des changements progressifs dans ces structures. Fidèle à leur nature, les ONG veulent voir une réelle différence dans les politiques sur l'environnement et le commerce et ne consentent pas au fait que les autres points de vue peuvent avoir préséance sur (ou traitement égal avec) les demandes du TAED.

      Dans un développement récent, le TAED a suivi l'exemple du TABD en produisant un Score Card avec des notes données par les ONG aux performances des gouvernements sur les points qui ont figuré dans ses déclarations et qui ont été discutés entre ses membres. Pour reprendre les mots d'une ONG qui informe les autres ONG du TAED de ce développement,

« Nous pensons qu'une raison de produire un score card était l'intérêt qu'il peut susciter dans les médias pour le prochain Sommet où nous pouvons ajouter de la pression sur les deux gouvernements en montrant le contraste entre notre scorecard et celui du TABD... La réponse des deux gouvernements sur des questions de l'environnement dans les discours sur le commerce est en contraste marqué avec celle accordée à la communauté des entreprises. Nous pensons que cette différence peut être intéressante pour les médias. » 356 

      Dans le produit final, les notes étaient accompagnées de commentaires brefs et de références vers le site web du TAED pour une explication plus approfondie du raisonnement sur chaque note. Cet exercice peut être considéré comme un partage des informations, des impressions qu'ont des ONG du TAED sur la performance des gouvernements. Les ONG espèrent également inciter les gouvernements à partager plus ouvertement les informations avec elles en réponse aux notations du TAED. 357  Néanmoins, le Score Card a aussi des implications potentiellement négatives pour les gouvernements. Quand les ONG le citent comme the most media friendly thing yet 358 , l'initiative la plus susceptible d'intéresser les médias, elles le font avec l'espoir de condamner les gouvernements pour leur manque d'ouverture. Dans un bilan après un an de l'existence du TAED, les ONG spécifient l'intérêt du Score Card :

« Avec les gouvernements ayant une si mauvais performance sur la transparence, la responsabilité et la participation publique dans toutes les matières de l'environnement, de la santé et de la société, le TAED ne doit pas hésiter à rendre ces défauts publics. Si le TAED annonçait aux gouvernements que nous allons publier un score card régulièrement, ils seraient plus prêts à partager leurs informations avec nous. Si des responsables gouvernementaux ne partagent pas ces informations, disant qu'elles ne sont pas disponibles auprès du public, nous devons exprimer nos regrets et publier un score card de condamnation. » 359 

      Les ONG ne pensent pas qu'elles jouent un rôle important dans les décisions prises sur les politiques. Elles veulent avoir une participation encore plus aiguë dans les processus décisionnels des politiques et vont continuer de faire pression sur les gouvernements pour ouvrir davantage ces mécanismes de décision. Cet exercice nouveau de pression dans la forme des notations est en accord avec la nature revendicatrice des ONG, mais va contredire la nature des gouvernements qui doivent trouver un équilibre entre tous les points de vue de la société et qui ne peuvent pas agir avec le délai et dans la manière qu'aurait espérés les ONG.

      Les ONG, ayant l'impression que leur progrès est retardé, réagissent d'une façon toujours conforme à leur nature. Elles cherchent à se mobiliser et à mobiliser la presse pour se faire écouter. Le dialogue, si les ONG poursuivent le plan élaboré de prendre plus un caractère d'action que d'information, risque de devenir incompatible avec la nature décisionnelle des gouvernements. Malheureusement, en se montrant revendicatrices, les ONG rendent plus facile le refus des gouvernements de les écouter. D'après les dires d'un représentant de la Commission Européenne sur les réactions des gouvernements aux suggestions souvent rudes et exigeantes des ONG,

« En voyant une déclaration écrite de manière hostile, les gouvernements peuvent plus facilement s'en débarrasser, la laisser tomber sans se sentir obligés de donner une réponse... Ceux qui souhaitent prendre les ONG au sérieux le feront et ceux qui ne le souhaitent pas se sentiront justifiés face à une hostilité. » 360 

      Quand la nature revendicatrice des ONG se manifeste, les gouvernements vont s'ancrer de plus en plus dans leurs préjugés sur les ONG comme non organisées, capricieuses, etc. Cependant, c'est le gouvernement qui a du pouvoir - qui représente la force que les ONG essaient d'influencer et aussi la source du financement du dialogue. Les ONG qui travaillent pour changer, pour améliorer les pratiques qui sont réglées par les gouvernements et les entreprises vont, en fin de compte, garder leurs pratiques revendicatrices si elles gardent leur rôle de force contestataire, et continuer de l'accroître face à leurs frustrations devant la performance des gouvernements dans le dialogue.


Conclusion

      Le dialogue transatlantique sur l'environnement, réunissant les gouvernements américains et européens et les ONG environnementales, a donné lieu à trois réunions officielles et de nombreuses déclarations. Un regard de près sur les motivations et natures des ONG et des gouvernements a permis de cibler l'identité du dialogue. Nous terminerons par une réflexion sur le dialogue en soi, sur son identité actuelle qui doit toujours être ramené dans le contexte des relations ONG-gouvernement / américains-européens et aussi intégré aux autres dialogues du Nouvel Agenda Transatlantique. Pour conclure, nous tenterons d'identifier la place de l'environnement dans le TAED, voir le dialogue dans le contexte d'une fenêtre d'opportunité et parler de la qualité unique du dialogue. Deux conflits intérieurs seront ensuite évoqués afin de mesurer l'efficacité réelle du dialogue.

      Pour les gouvernements la question de l'environnement n'est pas un sujet singulier, mais plutôt à mettre en relation avec d'autres points. Comme l'affirme Pierre Lascoumes,

« L'environnement au singulier, ou par nature, n'existe pas, pas plus que n'existe de lieu unique, ni au centre ni en périphérie, où s'opérait l'agrégation des intérêts divergents et le compromis sur leur agencement. » 361 

      Tous les dialogues avec la société civile existent pour donner des recommandations aux gouvernements sur les thèmes du commerce. Le TAED n'a pas été établi en fonction des problèmes environnementaux ou d'un besoin urgent de régler une crise spécifique d'une telle nature. Les Etats-Unis et l'Europe, ayant du mal à se mettre d'accord sur de nombreuses problématiques commerciales, ont instauré ce nouvel agenda de consultation directe et officielle avec les différentes parties de la société civile pour essayer de trouver un compromis et aussi pour éviter une escalade de la crise de crédibilité liée aux manifestations des groupes anti-mondialisation. Le TAED existe donc en réponse à une pression sur les gouvernements de la société civile liée aux enjeux du commerce international. L'environnement, finalement, n'occupe qu'une partie des questions liées aux accords sur le commerce et n'est utile ici que dans sa capacité à les influencer.

      Cependant, ce dialogue sur l'environnement, en jouant un rôle parmi d'autres groupes dans les accords sur le commerce, tombe dans une catégorie importante. Le TAED et tous les autres dialogues existent à un moment donné grâce à ce que nous appelons une fenêtre d'opportunité. Pour reprendre la définition donnée par John Kingdon dans un article de Muller et Surel,

« Ces fenêtres se caractérisent par l'ouverture d'une période de plus grande réceptivité de la part des acteurs politiques...représentant une opportunité pour les acteurs mobilisés de promouvoir leurs solutions préférées ou de faire porter l'attention sur leurs problèmes particuliers. » 362 

      Ces ouvertures, ces moments de plus grande réceptivité des acteurs politiques, s'ouvrent en face de certains éléments capables de transformer la nature du jeu politique. Parmi les différents éléments cités par Muller et Surel, nous pouvons en retenir deux qui sont particulièrement intéressants pour le cas du TAED et de tous les dialogues du Nouvel Agenda Transatlantique : les campagnes de pression des groupes d'intérêt et les crises de qualité conflictuelle des valorisations contrastées. Les campagnes de pression des ONG se sont devenues avec les différentes négociations internationales sur le commerce, perçues comme menaçantes par les groupes de défense de l'environnement et des droits humains. De plus, les accords sur le commerce ont inspiré de vifs débats entre les valeurs de certaines sociétés et la logique du marché qui dicte que le pays qui aura le meilleur avantage comparatif doit être l'unique producteur d'un tel produit, ou entre les groupes de défense de l'environnement et les entreprises qui souhaitent pouvoir s'installer dans les pays ayant des standards environnementaux moins rigoureux. Ces débats au cours des négociations sur le commerce créent une qualité conflictuelle des valorisations contrastées et peuvent mener aux risques futurs de contestations encore plus prononcés. Ces conflits liés aux négociations sur le commerce et la nécessité, publiquement exprimée par les divers groupes revendicateurs, 'que nous devons faire quelque chose,' ont donc alterné la nature du jeu politique, transformant les problématiques liées au commerce en problèmes publics par l'ouverture d'une fenêtre politique de plus grande réceptivité des gouvernants. L'environnement, qui est déjà perçu par des politiques d'affaires étrangères et des institutions de sécurité comme source de conflits, 363  est ici vu comme problématique en ce qui concerne les débats sur les accords de commerce. En expliquant pourquoi certaines demandes des ONG sont plus légitimes que d'autres, un représentant du gouvernement américain a fait référence aux théories de Kindgon pour souligner le rôle des fenêtres d'opportunités dans l'agenda des gouvernants :

«John Kingdon dit que les politiques sont le résultat d'un processus où certaines personnes avec certaines pointes de vue sont présentes au bon moment avec de bonnes idées...il y a toujours une multitude d'experts avec de bonnes idées et souvent ce sont les idées vraiment cohérentes mais s'il n'y a pas cette fenêtre d'opportunité où les idées peuvent s'insérer, ces bonnes idées ne sauraient pas arriver à entrer dans une politique. Les ONG développent les bonnes idées et les présentent à nous en permanence. C'est leur raison d'être, leur job. Parfois, cette fenêtre est ouverte, parfois elle est fermée. Parfois les personnes comme moi peuvent essayer de les ouvrir, parfois les personnes comme moi peuvent essayer de les fermer. Et donc...c'est un produit d'un moment politique, les opportunités politiques, la plausibilité d'une idée. » 364 

      La légitimité des revendications des ONG est donc basée, dans le cas des dialogues du NTA, sur le fait qu'une fenêtre d'opportunité soit déjà ouverte, qu'il y avait déjà un conflit dans lequel figuraient les groupes environnementaux et qu'il y avait aussi des campagnes de pression des groupes d'intérêt également liées aux questions de commerce et de l'environnement. Curieusement, le fait que les ONG ne cessent pas de faire pression sur les gouvernements peut ajouter au stresse qui avait originellement inquiété les gouvernements qui réagissaient avec la mise en place des dialogues directs avec les ONG. Ce stress des ONG revendicatrices a contribué à la création d'une fenêtre d'opportunité où les gouvernements sont plus réceptifs, plus enclins à écouter leurs problèmes posés et les revendications. Le prolongement d'un tel stress assure la continuation des dialogues ou d'autres mesures mises en places grâce à l'ouverture de cette fenêtre d'opportunité. Les ONG peuvent donc contribuer à l'ouverture d'une fenêtre si la cause de cette ouverture est en partie en réaction à leurs campagnes de pressions. Nous pouvons donc conclure que la nature des ONG consiste à la fois à soutenir le dialogue mais aussi à maintenir une pression. Pour reprendre Jean-Jacques Roche,

« L'action des ONG est à la fois complémentaire et concurrente de celle des Etats ». 365 

      La réaction des gouvernements aux exigences contestataires des ONG a été de leur donner une façon différente de se faire écouter et d'essayer aussi de leur faire comprendre pourquoi les gouvernements ne peuvent pas réagir en fonction d'un seul groupe mais doivent essayer de représenter l'ensemble des différentes tendances de la société civile.

      La qualité unique du TAED et de tous les dialogues officiels avec la société civile ne résulte donc pas simplement du fait que les gouvernements sont en consultation directe avec les ONG, groupes revendicateurs, mais aussi qu'ils essayent d'influencer plus profondément les manières dont celles-ci formulent des revendications. Le TAED rassemble des groupes environnementaux qui ont des regards divers sur le commerce, plus spécifiquement sur l'ouverture des marchés. Comme l'explique un représentant de la Commission Européenne,

«Dans la communauté environnementale, il y a un grand écart entre les positions sur le commerce. Beaucoup d'ONG ont tendance à être incontestablement contre l'OMC dans les discussions publiques et privées tandis que l'autre faction plus pragmatique est critiquée par leurs collègues ONG. » 366 

      En encourageant ce groupe d'ONG environnementales à trouver un consensus, un équilibre entre leurs positions respectives, les gouvernements ne sont plus obligés de le faire eux-mêmes. Ils peuvent se décharger d'une partie du stresse créé par les exigences des ONG en le déplaçant sur les ONG elles-mêmes. Or, les gouvernements sont en train d'essayer de faire concorder tous les dialogues avec la société civile. Cet essai n'a pas pour seul objectif de les encourager à trouver une position commune sur les questions de commerce, mais également de leur faire prendre conscience de la diversité des opinions dont les gouvernants doivent essayer de tenir en compte dans la formation d'une seule politique. Les gouvernements peuvent ici non pas déplacer le stresse des exigences, mais rendre ses sources plus raisonnables, plus conscients du fait que les autres positions doivent mériter la même attention que les leurs.

      Les ONG, pour leur part, ne semblent pas voir leurs efforts de trouver un consensus comme la raison suprême de leur participation dans le dialogue. Elles voient les dialogues internes avec les autres ONG qui fournissent la position commune du TAED comme des occasions de créer des alliances en apprenant sur quoi travaillent et ce que pensent les autres ONG. En observant comment se positionnent les différents ONG et quels sont, actuellement, les sujets importants pour leurs collègues, les ONG peuvent identifier les partenaires possibles pour leurs propres projets, aborder une nouvelle campagne ou une étude ensemble. L'occasion de dialoguer n'est pas uniquement vouée à la mise en place d'une position commune présentée lors des réunions officielles avec les gouvernements, même si les ONG sont contentes d'avoir un tel accès aux gouvernements pour faire promouvoir leurs recommandations. Elle permet aussi d'éclaircir les positions des autres groupes membres du TAED afin d'enrichir les missions et le travail des ONG. Les ONG voient le dialogue par rapport à leur nature contestataire. Si elles satisfont le souhait des gouvernements en créant un consensus des groupes environnementaux, elles le font en pensant à leurs propres buts.

      Les ONG ont ciblé huit objectifs du TAED qui comprennent des thèmes tels que la compréhension mutuelle et l'occasion de dialoguer avec les autres ONG, mais une large partie des ONG du TAED espère quand même voir comme résultat du dialogue des changements réels dans les politiques concernant l'environnement. Cependant, ce souhait n'a pas encore été satisfait par de vrais changements politiques. Comme le décrit Thomas Risse-Kappen,

« It is not clear whether easy access into the societal and political institutions guarantees policy impact... » 367 

      Les ONG ne voient pas encore la présence de leurs recommandations dans les politiques menées et les gouvernements ne leur accordent pas de réponses écrites de façon régulière. Les ONG ont donc l'impression que le dialogue n'en vaut pas la peine, qu'il n'a pas de raison d'exister. Après un an du dialogue, les ONG du TAED affirment que si les gouvernements continuent à ne pas donner de réponse, elles devront méditer sur l'idée de suspendre ce dialogue. 368  Les ONG ont en partie l'impression que ce travail de dialogue n'est pas suffisamment pris en compte. Pour reprendre les mots d'une ONG américaine,

« Ils disent qu'ils veulent avoir nos recommandations et puis ils n'en font rien. Nous avons réfléchi sur les mérites d'un dialogue sur l'environnement et si nous ne devons pas suspendre ses activités. » 369 

      Si les ONG voient le succès du dialogue uniquement dans le but de changement concret des politiques sur l'environnement, elles vont forcément être frustrées par le progrès inexistant en cette matière. De plus, les ONG n'ont toujours pas confiance dans les gouvernements. Au sein d'une réunion d'un groupe de travail du TAED en mai 2000, une ONG affirme qu'elle ne peut pas être à l'aise et parler ouvertement en présence des responsables gouvernementaux, qu'elle ne peut pas avoir confiance en eux. Les gouvernements restent donc perçus en grande partie comme des adversaires des ONG. Dans son livre sur les réseaux d'acteurs sociaux, Vincent Lemieux consacre un chapitre aux réseaux concernant les politiques publiques dans lequel il dit que ceux-ci peuvent être considérés comme des coalitions quand ils visent à vaincre des adversaires. 370  Les relations ONG-gouvernement demeurent donc des relations officielles où les ONG cherchent à convaincre le gouvernement d'accepter leurs revendications. L'hostilité qui existe parfois entre les ONG et les gouvernements représente une menace pour la poursuite du dialogue.

      Un autre danger possible pour le dialogue réside dans le fait que la Commission Européenne et les ONG du TAED semblent avoir formé une coalition contre le gouvernement américain. Comme nous l'avons vu déjà, la Commission et les ONG ont souvent la même perspective sur de nombreux enjeux, constituant par là une large majorité en faveur d'une vue à laquelle le gouvernement américain est opposé. 371  En parlant des relations américo-européennes, un représentant du gouvernement américain affirme qu'avec tous les ONG du côté européen, il ne sera pas possible de rapprocher les deux gouvernements par l'intermédiaire du TAED.

« J'ai l'impression que plusieurs ONG ont déjà adopté la position de la Commission. Elles ne pourront donc pas combler des lacunes [entre les deux gouvernements].» 372 

      Le gouvernement américain, maintenant diminué par la coalition parfois présente entre les ONG du TAED et la Commission Européenne, était le premier à suggérer à ces ONG nationales l'idée d'instaurer un tel dialogue sur l'environnement. Or, il y a un doute sur leur participation au financement de la suite du dialogue. Le fait que le TAED soit une initiative américaine avec le U.S. Information Agency (maintenant l'U.S. State Department) contraste avec le manque d'habitude qu'a ce gouvernement de financer des projets des ONG par rapport à la Commission Européenne qui le fait régulièrement. Selon un représentant du gouvernement américain,

« Le gouvernement américain contribue moins de financement au dialogue que le font la Commission Européenne et cet apport financière va encore diminuer. Après l'an 2000, le gouvernement américain ne financera plus le TAED. Les ONG Européennes sont sûres de garder leur financement de la Commission pour au moins deux ans de plus. Ceci peut être attribué en partie aux différences opérationnelles. Relations ONG-gouvernement sont plus ouvertes en Europe où les gouvernements financent plus régulièrement les projets des ONG, une attitude que les ONG américaines ne connaissent pas et qui les rendent mal à l'aise. En fait, c'était étrange de voir le dialogue commencer avec des fonds venant exclusivement de l'USIA, maintenant l'US State Department. » 373 

      Nous devons alors se demander pourquoi le gouvernement américain a été le premier à suggérer un dialogue avec les ONG sur l'environnement bien qu'il ne finance généralement pas ce type de projets. Est-ce qu'il se sentait plus menacés par l'opposition des ONG environnementales ? Au sein de la réunion du TAED en mai 2000, les responsables gouvernementaux américains expliquaient informellement à l'auteur de ce mémoire qu'il n'y avait pas vraiment besoin de continuer de financer le dialogue parce que le Congrès américain ne considère pas que les relations entre les Etats-Unis et l'Europe méritent une telle attention, ces relations étant plutôt satisfaisant. Cette justification de la possibilité de voir un arrêt du financement du coté américain ne tient pas compte de la nécessité de promouvoir des bonnes relations entre ONG et gouvernements. Un représentant de la Commission Européenne explique que le TAED n'existe pas uniquement pour promouvoir des bonnes relations entre les gouvernements, qui ont déjà une multitude d'occasions de se rencontrer.

« Nous avons déjà beaucoup d'occasion de dialoguer avec le gouvernement américain avec tous les différents aspects de nos relations bilatérales. Nous n'avons pas vraiment besoin d'un autre forum pour dialoguer avec le gouvernement américain. » 374 

      De plus, les gouvernements n'auraient pas instauré le dialogue, investi dans un tel effort, sans qu'il y ait besoin apparent. Pour reprendre les mots d'Oran Young sur les organisations,

« Organizations are costly both in strictly monetary terms and in more intangible terms... Policymakers should strive to create organizations only when there is a demonstrable need for them. » 375 

      La véritable raison pour que le gouvernement américain n'assure pas un financement pour l'année prochaine et justifie cet acte par l'inexistence du besoin d'un dialogue entre l'Europe et les Etats-Unis pourrait être que le dialogue n'a pas tourné comme il l'avait souhaité. D'après les dires d'une ONG américaine au sein de la réunion du TAED en mai 2000,

«Nous avons déjà des ennuis sur le côté américain - nous ne sommes pas devenus ce qu'ils [le gouvernement américain] l'avaient espéré. »

      Le dialogue aurait pu justifier les positions des Etats-Unis ou au moins expliquer leurs raisonnements dans un esprit de compréhension mutuelle, au lieu de quoi il s'est métamorphosé en coalition entre les ONG et la Commission Européenne.

      Il existe donc deux conflits principaux qui menacent la poursuite du dialogue - la nature revendicatrice des ONG qui n'acceptent pas des changements progressifs mais visent à des vraies améliorations de l'environnement, et l'existence d'une coalition qui s'est développée entre les ONG et la Commission Européenne contre le gouvernement américain. Les chances de poursuite du TAED doivent donc être évaluées en fonction de ces deux enjeux intérieurs.

      Les gouvernements, de leur côté, ont montré quand même quelques exemples de compromis en faveur des ONG du TAED. Nous ne pouvons pas nier le fait que la Commission Européenne a réussi à produire des réponses écrites en réaction aux suggestions des ONG. Pour reprendre les mots d'un représentant de la Commission Européenne,

«Comme nous les encourage à produire des positions communes à nous présenter, nous devons certainement produire une réponse officielle de notre part. » 376 

      La Commission est donc prête à faire certains sacrifices, à se gêner sur quelques points pour inciter les ONG à rester actives dans un processus qu'elle a édifié. Elle s'est montrée capable de changer, de s'adapter pour le bien du dialogue. De plus, le représentant de la Commission cité au-dessus affirme qu'elle est contente de la performance du dialogue, justifiant ainsi sa poursuite.

      Le gouvernement américain, pour sa part, n'a pas donné de réponses écrites aux recommandations des ONG, mais a répondu à une question sur la poursuite et le succès du dialogue en faisant référence aux procédures des agences du gouvernement américain qui sont à changer. En parlant de la nécessité d'améliorer la procédure décisionnelle sur les politiques, un représentant du gouvernement américain affirme que la continuation du dialogue dépend aussi des modifications intérieures :

«La poursuite et le succès du TAED dépendent de manière dont les agences intériorisent les leçons de Seattle. Nous devons rendre nos processus inter-agences plus sains et apprendre à se débloquer. Et puis nous devons ajouter des liens avec la société civile. C'est maintenant, à la fin de cette administration, que notre attention se tournera vers de la réforme interne.» 377 

      Ce représentant parle aussi de la manière dont les gouvernements voient le TAED en ciblant les facteurs susceptibles de contribuer à la poursuite et au succès du dialogue pour conclure que le dialogue sur l'environnement est un processus sain.

      Les deux gouvernements se sont donc adaptés en partie aux besoins des ONG en modifiant leurs pratiques intérieures. Ces changements, même s'ils sont bénéfiques aux relations avec les ONG, ne seront peut-être pas aussi flagrants pour les ONG qui réclament toujours des changements concrets des politiques pour aboutir à une amélioration de l'environnement. Malheureusement, ces buts spécifiques ne semblent pas être satisfaits par le TAED. L'accès aux responsables gouvernementales intégré dans la procédure décisionnelle sur les politiques n'assure pas forcément un impact sur les politiques. 378  Les ONG seront d'accord avec un professeur américain présent à une réunion sur les procédures de la construction des politiques internationales sur l'environnement qui déclare que :

« ...institution building and knowledge generation are essential prerequisites for building effective international natural resource regimes but ultimately, success must be measured by improvements in environmental quality. » 379 

      Il existe donc toujours une frustration pour les ONG, malgré les sacrifices et les expressions des gouvernements faits pour inciter la participation des ONG dans les dialogues. Les gouvernements sont, sur certains points, prêts à s'adapter. Tant que les ONG ne voient pas ces adaptations, elles resteront frustrées. Celles qui souhaitent que le dialogue continue auraient avantage à examiner de plus près les fonctionnements des gouvernements pour pouvoir mieux comprendre leur adversaire traditionnel. Curieusement, les dialogues peuvent démontrer aux différentes sources de pression le fait que les gouvernements essayent d'intégrer les différentes revendications dans une politique équilibrée.

      Par rapport à la coalition entre les ONG du TAED et la Commission Européenne qui produit une exclusion du gouvernement américain et risque donc de leur faire l'abandonner, le dialogue peut quand même jouer un rôle de rapprochement ou au moins de compréhension mutuelle, mot clé du TAED. Lors de la réunion du TAED en mai 2000, un séminaire a été inclus pour la première fois dans le programme au sujet des différences de construction des politiques sur l'environnement entre l'Europe et les Etats-Unis. Le séminaire visait à expliquer comment chaque système fonctionne, quels effets ont leurs politiques sur le reste du monde et comment les différents acteurs peuvent avoir une influence sur ces procédures. 380  Il contribuait au rapprochement éventuel des Etats-Unis et de l'Europe par l'intermédiaire de l'information. En présentant les différentes idées sur les deux systèmes, le TAED fournit une occasion d'échange et d'apprentissage des gouvernants et des ONG sur les causes des différences apparentes entre les deux gouvernements.

      Le TAED ne répond pas pleinement aux attentes des différents acteurs, mais il est important de se rappeler que le TAED n'est pas une promotion de l'idée vaste d'un meilleur monde, un dialogue du style « we want a better world. » 381  Le dialogue existe pour promouvoir une meilleure coopération entre le gouvernement et les ONG d'une part, et l'Europe et les Etats-Unis d'autre part, sur certaines questions. Cette coopération existe d'abord dans l'accès, dans l'occasion de rencontre. En définissant les interactions du TAED comme un réseau, nous pouvons citer Ariel Colonomos dans son travail sur la sociologie des réseaux transnationaux :

« Les réseaux induisent une production de sens activée par les interactions sociales, démultipliées dans un espace où la rencontre entre élites, experts ou dirigeants est en soi d'ores et déjà valorisante. »

      Malgré les frustrations des ONG sur certains points et l'exclusion des Etats-Unis face à la coalition entre les ONG et la Commission Européenne, le dialogue est en premier lieu un terrain de rencontre. Ces frustrations des ONG et l'exclusion du gouvernement américain existent parce qu'il y avait une chance de se rencontrer et de réagir en fonction de la situation présentée. Oran Young définit une mesure de l'efficacité en fonction d'un changement de conduite.

« Yet another way of thinking about effectiveness is to ask whether the operation of a regime causes one or more of its members...to alter their behavior, either by doing things they would not otherwise have done or by terminating or redirecting prior patterns of behavior. » 382 

      Le TAED est efficace parce qu'il effectue des changements de conscience et des adaptations des plans d'action. Cette efficacité de conduite (behavioral effectiveness) présente dans le dialogue montre que celui-ci a réalisé du progrès.

      Une autre mesure de l'efficacité promue par Oran Young existe dans l'attention simplement prêtée à une telle structure ou activité. Sans tenir compte des résultats visés par les différents acteurs, cette mesure se montre efficace dans l'identification des différents rôles des participants grâce à leur apport à une telle structure.

« A social practice may flourish in the sense that it absorbs a sizable fraction of the attention and resources of those participating in it - it may even play a role in defining their identity - without becoming effective in the sense that its operation either solves the problem that stimulated its creation or attains the goals articulated by its founders. » 383 

      En faisant référence à une efficacité constitutive (constitutive effectiveness) le TAED s'est donné un sens, voire une réussite, parce qu'il a une place suffisamment importante dans les activités des acteurs associés pour les inciter à participer. Comme dit ci-dessus, les gouvernements et ONG membres du dialogue ont aussi l'occasion de se définir de nouveau dans un contexte propre au TAED. Si le gouvernement américain se retire des procédures du TAED, il ne sera plus identifié par ses activités dans ce dialogue. Bien qu'il n'aime pas jouer le rôle d'adversaire des autres groupes du TAED, le gouvernement américain est au moins intégré dans la même enceinte que les ONG et la Commission Européenne où il peut essayer de s'expliquer. En s'excluant du processus, le gouvernement américain pourra devenir l'adversaire réel du TAED face à une coalition institutionnalisée dans laquelle il n'aura plus de voix. Les ONG et les gouvernements intégrés dans le TAED ont donc ici l'occasion de décider quel rôle ils souhaitent jouer dans ce dialogue et comment ils veulent l'aborder. Pierre Lascoumes, dans son livre sur 'l'éco-pouvoir', déclare que les ONG doivent choisir entre deux identités : l'influence sur le gouvernement ou le style mobilisateur.

« En fin de compte, soit les associations canalisent leur capacité mobilisatrice vers la continuation d'un relais d'influence qui tend à les assimiler à une structure para-publique, soit elles préservent cette capacité mobilisatrice autonome, au prix d'un faible institutionnalisation et du maintien d'une concurrence, souvent difficile à tenir, avec les associations participatives et les groupes politiques traditionnels. » 384 

      La construction des politiques et les bonnes relations entre l'Europe et les Etats-Unis concernant les questions de commerce et d'environnement ne peuvent pas être achevées du jour au lendemain. Et ce sont finalement les gouvernants qui ont le pouvoir de changer, d'effectuer des améliorations sur l'environnement. Les ONG ont donc besoin du TAED parce qu'il accorde un accès aux objets de leurs revendications. Bien que le TABD attire souvent plus l'attention des gouvernements que le TAED, ce dialogue sur l'environnement est dans la même arène que l'autre. Pour reprendre les mots d'un représentant du gouvernement américain,

«Si nous souhaitons voir évoluer les politiques pour pouvoir effectuer des changements réels sur la scène internationale, leur développement doit rester donc une procédure lente. Détruire les seules institutions où ce dialogue peut se dérouler ne sauvera pas l'environnement. » 385 


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