Les modes d'intervention des services de l'Etat : le modèle 'traditionnel' de l'ingénierie publique

      Pour aller plus avant, il convient d'abord de décrire concrètement ce qu'est vraiment l'ingénierie publique telle que nous l'avons définie.

      Les services des ministères de l'Equipement et de l'Agriculture, c'est à dire principalement les Directions Départementales de l'Equipement et les Directions Départementales de l'Agriculture et de la Forêt, remplissent des missions pour le compte de l'Etat, par exemple pour les DDE ¹⁰  la conception des infrastructures, la police de l'eau, le contrôle du transport routier des marchandises, le contrôle des transports exceptionnels, la gestion de la voirie nationale... Mais en plus de ces missions propres, ces services prêtent leur concours à d'autres maîtres d'ouvrages, principalement des collectivités territoriales, qui font appel à l'expertise des services de l'Etat pour réaliser l'ingénierie de leurs propres projets. Ces projets concernent divers secteurs, que l'on peut classer en quatre grands domaines : l'aménagement ¹¹ , l'environnement ¹² , les domaines spécialisés ¹³  et les constructions publiques ¹⁴ . Ces interventions doivent être autorisées par le préfet ¹⁵ . Ces missions peuvent prendre plusieurs formes: maîtrise d'oeuvre, assistance à la maîtrise d'ouvrage, conduite d'opération, assistance technique à la gestion communale, convention de mise à disposition des services, mandat de maîtrise d'ouvrage, contrôle de délégation de service public.... ¹⁶ .

      Au sein du ministère de l'Equipement, plusieurs types de services sont chargés de ces missions, à titre annexe ou principal. Les subdivisions territoriales de l'Equipement constituent le niveau administratif le plus proche du terrain (environ 1300 subdivisions en France). Outre leurs activités de gestion et d'exploitation des routes nationales et l'application du droit des sols ¹⁷ , elles remplissent aussi différents types de missions qui concernent le pan de l'ingénierie publique auquel nous nous intéressons. Elles sont pour la plupart chargées d'interventions pour le compte du Département, comme la conception d'infrastructures et de réseaux d'assainissement, ou la gestion et l'exploitation de la voirie départementale. Ces missions entrent dans le cadre d'une convention de mise à disposition du département des services de l'Etat ¹⁸ . Enfin et surtout, les subdivisions réalisent des prestations d'ingénierie pour le compte des communes. Il s'agit d'études réalisées par le bureau d'études de la subdivision, de surveillances de chantier, mais aussi de missions de conduite d'opération et d'assistance à la maîtrise d'ouvrage.

      Certains services du siège de la DDE sont concernés par l'ingénierie publique. Les DDE dans lesquelles nous avons enquêté ¹⁹  comportent des services plus particulièrement dédiés à l'assistance aux collectivités locales, avec des bureaux d'études plus spécialisés qui interviennent en appui des subdivisions dans le cadre des missions d'ingénierie pour le compte des collectivités locales ²⁰ . Les Directions Départementales de l'Equipement comportent également des services 'constructions publiques', dont l'activité principale est la conduite d'opération des projets de bâtiments publics ²¹ , pour le compte de différents maîtres d'ouvrages, dont l'Etat. Dans ce cas, ce sont d'autres ministères qui font intervenir ces services pour leurs propres projets ²² .

      Pour ces missions, parfois techniquement très complexes, les services s'appuient sur un réseau technique interne au ministère de l'Equipement, constitué par plusieurs services détenteurs de spécialisations pointues dans divers domaines (infrastructures, environnement, urbanisme, géotechnique, voies navigables...) et implantés sur tout le territoire français. Il s'agit du réseau des Centres d'Etudes Techniques de l'Equipement (les CETE) et des Laboratoires Régionaux des Ponts et Chaussées (les LRPC), plus quelques services spécialisés. Ces services interviennent donc en appui pour les DDE, mais également sans passer par l'intermédiaire des DDE, dans le cadre de missions propres ²³ .

      Les missions d'ingénierie publique sont rémunérées suivant des barèmes fixés par arrêté. Les maîtres d'ouvrages versent ainsi à l'Etat, par l'intermédiaire d'un compte ouvert dans chaque Trésorerie Générale ²⁴ , un pourcentage du montant total du projet, qui varie suivant le type d'intervention et le degré de complexité de l'ouvrage. Le principe de la rémunération au barème est essentiel pour notre propos et nous y reviendrons puisque l'une des principales attaques contre l'ingénierie publique se base sur l'argument selon lequel le principe des barèmes est anticoncurrentiel, les prix n'étant pas librement fixés ²⁵ . Les attaques portent également sur le niveau de ces barèmes, qui rendent l'ingénierie publique souvent moins chère que les prix du marché.

      Ces honoraires payés par les maîtres d'ouvrage donnent lieu à des primes reversées aux agents des corps techniques de l'Equipement ²⁶  et de l'Agriculture, ce qui est également un des points importants de la réforme actuelle. En effet, ces honoraires représentent une part non négligeable des revenus des agents concernés ²⁷ . Jusqu'au 31 décembre 1999, les honoraires ne transitaient pas par le budget de l'Etat mais étaient versés sur un compte spécial du Trésor ²⁸ , géré, à l'Equipement, par la Direction du Personnel et des Services. Ceci constituait un autre argument de mise en cause du modèle pour cause 'd'opacité' ²⁹  due au caractère extra-budgétaire de ces rémunérations.

      En 1997, on peut estimer que l'ingénierie publique a rapporté à l'Etat 1,8 milliard de francs ³⁰ . 25 000 agents à l'Equipement et 10 000 à l'Agriculture sont concernés par les rémunérations accessoires de l'ingénierie publique et l'activité elle-même représenterait environ 9500 équivalents temps plein à l'Equipement ³¹ . Il est notoire que le principe des rémunérations accessoires pour des prestations dépassant le cadre de l'activité 'de base' n'est pas spécifique aux services des Ponts et Chaussées et du Génie Rural. Les services de l'Industrie, notamment les ingénieurs des Mines, et l'administration du Trésor bénéficient également de rémunérations accessoires, sous forme de primes ou d'intéressement direct ³² .

1999-2000 : l'annonce de la réforme

      Sous l'effet conjugué de nombreux facteurs dont l'apparition et l'action sont détaillées dans la première partie du mémoire, l'ingénierie publique est aujourd'hui en cours de réforme. Les mises en causes que nous venons d'évoquer ne constituent qu'une partie des éléments qui militent pour l'évolution du modèle.

      Nous ne détaillerons pas ici les objectifs de la réforme: nous constaterons que ces objectifs eux-mêmes font l'objet d'un débat et d'une construction complexes. On précisera seulement que le « coup d'envoi politique » de la réforme a été donné en juillet 1999 sous forme d'orientations nationales pour la 'politique' de l'ingénierie publique, par le Comité Interministériel pour la Réforme de l'Etat et par un plan de modernisation de l'ingénierie publique piloté par l'Equipement et l'Agriculture. Ces orientations portent sur un champ très vaste qui va de la mise en oeuvre des politiques publiques de l'Etat au développement des activités de conseil et d'assistance à la maîtrise d'ouvrage, en passant par la systématisation de l'appui aux projets intercommunaux ³³ .

      Nous verrons qu'en plus de ces orientations, il faut tenir compte pour l'analyse de ce projet de réforme de toute une série de contraintes, mais également d'opportunités et de conjonctions de natures différentes, qui expliquent l'arrivée de la réforme sur l'agenda institutionnel.

      Mais avant d'analyser pourquoi et comment la réforme d'un modèle d'action publique tel que l'ingénierie publique vient à être porté à l'agenda des administrations et des décideurs politiques, il convient de fournir quelques éléments de contexte, notamment historique. En effet, la programmation d'une 'mise à plat' complète du modèle de l'ingénierie publique pose d'autant plus de questions que ce modèle perdure, moyennant des ajustements de portée limitée, depuis près de trois siècles.

La genèse du modèle

      Pour comprendre la situation aujourd'hui, il est important de donner quelques repères sur l'ingénierie publique, la création du modèle français et ses évolutions au cours de l'histoire. Nous rappellerons que le secteur de l'ingénierie française ³⁴  s'est constitué historiquement à partir de l'ingénierie publique. Les compétences en ingénierie ont d'abord été créées au sein de l'appareil d'Etat, et la naissance d'entreprises privées dans le champ de l'ingénierie est postérieure ³⁵ .

      Le fait que l'Etat Français ait choisi depuis plusieurs siècles de former ses propres ingénieurs, de créer puis de conserver en son sein d'importantes administrations techniques, et d'organiser en interne la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre pour l'investissement et la gestion sur son propre patrimoine, n'est pas sans importance pour comprendre la configuration actuelle et ses enjeux. Cette organisation a par exemple favorisé l'émergence et la pérennisation d'un modèle où le secteur public détient les compétences les plus pointues, avec des organismes scientifiques et techniques qui édictent des normes s'imposant à tous, qui sont un lieu nodal du progrès technique et qui constituent un réseau intervenant en appui des administrations déconcentrées.

      La naissance et la pérennité du modèle français d'ingénierie publique peuvent donc partiellement s'expliquer par l'importance historique et culturelle du service public d'Etat, producteur de services pour la collectivité, et qui a débouché en particulier sur la création de grands corps d'ingénieurs dont celui des Ponts et Chaussées constitue l'archétype. Ces corps ont pour mission d'organiser en interne à l'Etat 'l'exploitation rationnelle des ressources naturelles, (...) [et de] développer les infrastructures indispensables à la mise en valeur du territoire national'. Ainsi, pour Jean-Claude THOENIG, '(leur) caste sort du fond de l'histoire nationale, au point de se confondre avec l'Etat... [et]... De Tocqueville en faisait déjà l'archétype de la centralisation' ³⁶ . L'administration des Ponts et Chaussées et son histoire ont été décrites et analysées très précisément dans plusieurs ouvrages qui constituent nos références ³⁷ . C'est pourquoi ce rappel historique se focalisera sur l'activité d'ingénierie publique elle-même, et en particulier sur la période récente, marquée par une réforme en 1979.

      On peut faire remonter l'origine du modèle français d'ingénierie publique au moins à la création du corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées sous Louis XV, en 1716 ³⁸ . A ce moment-là, des compléments de traitement existent déjà pour les ingénieurs des Ponts et Chaussées en rétribution des projets réalisés pour le compte des collectivités et des organismes publics, auxquels ils sont autorisés à prêter leur concours technique en plus de leur activité normale ³⁹ .

      L'histoire de l'ingénierie publique est marquée par de longues périodes de développement et de renforcement du modèle et de l'administration des Ponts et Chaussées, émaillées d'épisodes législatifs qui tendent notamment à limiter l'intervention des services aux affaires d'intérêt public ⁴⁰ , et à modifier légèrement les conditions de rémunération des missions ⁴¹ . Il faut attendre 1948 pour que soit votée, le 29 septembre ⁴²  une loi « réglementant l'intervention des fonctionnaires des Ponts et Chaussées dans les affaires intéressant les collectivités locales et divers organismes ». Ce texte valide législativement le système des compléments de rémunération et dote l'ingénierie publique d'un véritable statut. Il constituera jusqu'en l'an 2000 le cadre réglementaire des interventions des Ponts et Chaussées pour le compte de maîtres d'ouvrages autres que l'Etat. En ce qui concerne l'ingénierie publique de l'Agriculture, des textes similaires légitimant réglementairement l'intervention du Génie Rural sortiront en 1955 sous une forme proche ⁴³ .

      Le modèle reste en vigueur sans grand changement jusqu'en 1979. Il faut néanmoins citer en 1966 la fusion du ministère des Travaux Publics et du ministère de la Construction en un grand ministère de l'Equipement, et la création des DDE en 1970 ⁴⁴ . En 1977, la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique (dite loi MOP) fixe le cadre réglementaire des investissements des maîtres d'ouvrages publics et principalement des collectivités locales.

La réforme des honoraires de 1979 et la fin de l'intéressement direct

      Les éléments déclencheurs de cette réforme sont de deux ordres. Au cours des années 1970, les attaques des organisations professionnelles privées se font plus pressantes, notamment après la réforme des rémunérations de l'ingénierie privée de 1973. Ces organisations dénoncent notamment la concurrence déloyale des services de l'Etat ⁴⁵ . Le fait n'est pas nouveau, mais prend de l'ampleur dès le début des années 1970 et surtout à la suite de la loi de 1973 sur l'ingénierie.

      Le deuxième élément déclencheur est une volonté qui apparaît au sein même de l'appareil politico-administratif de l'Etat de mettre l'ingénierie publique plus en phase avec les orientations politiques du moment, et de réformer un système de primes qui ne donne plus satisfaction. A l'intérieur de l'Etat, trois éléments sont à la base du déclenchement de la réforme de 1979. Tout d'abord apparaît au ministère de l'Equipement une volonté de centraliser au niveau national les recettes et la redistribution des primes de l'ingénierie publique, en créant une péréquation nationale, avec derrière cela une double volonté : faire « rentrer dans le rang » les départements où les rémunérations sont 'sans raison valable plus élevées qu'ailleurs' ⁴⁶  et faire droit aux critiques selon lesquelles l'intéressement direct des ingénieurs aux travaux réalisés est incompatible avec le service public ⁴⁷ , tout en éclaircissant et en justifiant dans son principe le système des rémunérations accessoires.

      Ensuite apparaît une contrainte plus strictement politique. La tension sur le système augmente lorsqu'en 1978, Raymond Barre est nommé premier ministre et confie à Michel d'Ornano le ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie ⁴⁸ . Si en 1978 le ministère de l'Equipement est symboliquement placé sous le contrôle de l'Environnement en prenant le nom de 'ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie', on ne peut se leurrer quant à l'effectivité du contrôle qu'un ministère qui n'a que sept ans d'âge et pas d'administration peut exercer sur un appareil administratif pluricentenaire aussi développé que celui de l'Equipement. Dans ce contexte, le nouveau ministre nommé en 1978 semble se positionner par rapport aux valeurs politiques de l'Environnement, en réaction face aux « bétonneurs » de l'Equipement. Il donne aux services l'image d'un libéral, qui estime que l'ingénierie publique ne fait pas partie des attributions de l'Etat ⁴⁹ . Arguments porteurs, puisqu'en 1978, la période de forte demande en équipements est passée et que la conjoncture, déjà, exige une gestion plus économe des ressources publiques, mettant directement dans le collimateur les ministères 'dépensiers' et en particulier un système d'ingénierie publique dans lequel l'intéressement direct pouvait être soupçonné d'autoriser, voire d'encourager des dérives inflationnistes. Son projet pour l'ingénierie publique tient également compte de la nécessité d'introduire des préoccupations de qualité dans l'intervention des services, pour répondre à la hausse générale du niveau d'exigence des 'clients' en termes d'information et de concertation.

      Enfin et surtout, le président Giscard D'Estaing confie en 1975 à Olivier Guichard ⁵⁰  la présidence d'une 'commission de développement des responsabilités locales', pour faire droit aux critiques faites de plus en plus fréquemment à l'Etat : trop centralisateur, étouffant les initiatives locales, inadapté à la transformation récente de la société. En ce qui concerne l'ingénierie publique, la complexité des procédures liées aux autorisations de concours des services de l'Etat et aux modalités de leur règlement n'apparaît pas justifiée. D'autre part 'le fait que l'activité des agents ou des services puisse être interprétée comme motivée partiellement par leur intéressement au volume des travaux venait en réduire la valeur ou mettre en doute l'objectivité' ⁵¹ . En filigrane se trouvent déjà les préoccupations liées à la décentralisation et à la réorganisation des relations entre l'Etat et les collectivités locales, qui sont des enjeux complètement intégrés par Valéry Giscard D'Estaing ⁵² . Une enquête auprès des maires est réalisée dans le cadre de cette mission. Il leur est demandé ce qu'ils pensent du fonctionnement de l'Etat et de ses services dans leur relation avec les collectivités locales. Il ressort de cette enquête, entre autres choses, une augmentation du mécontentement des maires vis à vis des services de l'Equipement. Cette enquête, exploitée par la DATAR ⁵³ , a débouché en 1976 sur le rapport Guichard, qui a lancé la future décentralisation. Courant 1978, la première loi de décentralisation était donc en débat au Sénat. Cette loi concerne en particulier la réforme des honoraires: on constate donc bien à l'intérieur de l'Etat un troisième niveau de contrainte, politique, qui milite pour une réforme de l'ingénierie publique.

      Au gouvernement, une volonté politique semble se dessiner et s'exprime par les voix de Raymond Barre et Michel D'Ornano, qui « veulent mettre fin au système, et expriment même le désir de budgétiser tout ça » ⁵⁴ . Les ministères et les agents intéressés réagissent, les honoraires étant une fois encore mis en question. A l'Equipement, l'inspection générale met en place des groupes de travail sur le sujet, qui conseillent au directeur du Personnel et des Services ⁵⁵  de missionner un ingénieur des Ponts et Chaussées sur la question des honoraires, avec une commande précise : « concevoir une réflexion sur les honoraires pour aligner le système [de rémunération des prestations] sur celui de l'ingénierie privée » ⁵⁶ . En effet, après la réforme des rémunérations de l'ingénierie privée de 1973, la loi sur l'architecture ⁵⁷  avait soulevé des critiques encore plus vives que la loi de 1973 ⁵⁸ . Le système des honoraires des architectes instauré par la loi de 1977 sur l'architecture sert donc de base pour la conception d'un nouveau dispositif de rémunération de l'ingénierie publique. Le chargé de mission doit également concevoir la réforme du volet indemnitaire, qui concerne le versement de primes aux agents. Là aussi, la commande du directeur du personnel et des services est très claire : mettre fin à l'intéressement direct, source lui aussi de critiques de plus en plus vives et de difficultés de management en interne.

      Chacun de ces enjeux a été pris en compte lors de l'élaboration de la réforme. Les nouveaux taux de rémunération ont été négociés sous le contrôle direct du ministre. Par rapport aux revendications des organisations privées (SYNTEC et les architectes en tête), la ligne générale du ministère a été d'encourager le développement des missions de conduite d'opération et de conseil en aménagement, sous une acception de conseil étendu, global, par rapport aux missions de maîtrise d'oeuvre ⁵⁹ . Enfin, il a fallu « vendre » aux personnels concernés, c'est à dire principalement les ingénieurs des TPE et des Ponts et Chaussées et leurs homologues de l'Agriculture, la fin du système d'intéressement direct et conjurer la peur de la perte de revenu qui pourrait s'ensuivre dans certaines DDE ⁶⁰  et vaincre leur crainte que la fin du système existant ne démotive les agents et ne débouche finalement sur une sclérose de l'ingénierie publique.

      La réforme s'est ensuite engagée très rapidement. Le chargé de mission auprès du directeur du personnel et des services de l'Equipement en charge de la réforme ⁶¹  prend son poste le 2 novembre 1978 et moins d'un an plus tard le dispositif est en place. Le 15 octobre 1979, Michel D'Ornano présente à la presse la réforme des rémunérations accessoires décidée par le Gouvernement, et le 22 novembre, cette réforme prend une dimension interministérielle avec la directive publiée par Raymond Barre, qui édicte que tout lien entre rémunérations accessoires des agents et volume des travaux occasionnels effectués doit être supprimé. La réforme entre officiellement en vigueur le premier janvier 1980, même si les décrets d'application ne sortiront que fin 1981. Cette rapidité peut être imputée à deux facteurs, outre la relative « urgence » de la situation et les contraintes qui pèsent sur l'ingénierie publique : premièrement, le fait que la conception de la réforme ait été confiée à un groupe très réduit, et deuxièmement une conjonction et une convergence d'idées entre ces hommes.

      En effet, toutes les contraintes ayant été prises en compte dans le « cahier des charges » du nouveau dispositif, on peut dire que quatre hommes en ont été les véritables concepteurs : deux à l'Equipement (le DPS et son chargé de mission), et deux au ministère de l'Intérieur ⁶²  (le Directeur Général des Collectivités Locales et son chargé de mission), avec « la confiance bienveillante » ⁶³  de Matignon, en la personne du conseiller technique du cabinet du premier ministre. Il est à noter que le Budget a été peu présent lors de l'élaboration de la réforme, ce qui ne peut être neutre quant à la rapidité avec laquelle celle-ci a abouti, puisque la phase de négociation interministérielle a ainsi été réduite ⁶⁴ .

      Côté Equipement, les enjeux sont ceux que nous avons énoncé plus haut, dont la déclinaison opérationnelle est la conception d'un système « acceptable » par le gouvernement ⁶⁵  et les professionnels privés, qui garantisse les recettes globales tout en ne coûtant pas plus cher aux communes. Côté Intérieur, le DGCL tenait surtout à bien démontrer aux élus que le nouveau système ne leur reviendrait pas plus cher que l'ancien.

      Le nouveau dispositif remplit, tout au moins sur le papier, le cahier des charges : réponse au souhaits des maîtres d'ouvrages potentiels et conservation de leur liberté de faire appel aux services de l'Etat, prise en compte de l'aspect qualitatif, possible renforcement de la concurrence (en théorie) ⁶⁶ , augmentation de la mobilité potentielle des agents concernés ⁶⁷ , encouragement du développement des missions de conseil. Mais il faut en plus en souligner la dimension « solidaire » envers les collectivités moins aisées : ainsi, les projets importants sont rémunérés à des taux relativement proches de ceux que pratique le secteur privé afin d'égaliser les conditions de la concurrence, mais plus le montant des projets diminue, plus les taux sont faibles, pour respecter un principe d'assistance aux collectivités les moins riches. Un des points du débat préalable à l'adoption de la réforme a justement porté sur les subventions que l'Etat accorde aux collectivités à travers l'ingénierie publique ⁶⁸ .

      Suite à cet épisode, le modèle de l'ingénierie publique a subi quelques ajustements, concernant principalement ses taux de rémunération, et également suite à la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique du 12 juillet 1985 (loi MOP) ⁶⁹ . Contrairement à ce que l'on pourrait penser, la Décentralisation n'a que très peu ouvert au secteur privé le marché de l'ingénierie, et a plutôt conduit à la création d'une nouvelle ingénierie publique locale organisée par les collectivités, principalement les départements dans un premier temps ⁷⁰ . Le principe de l'ingénierie publique a été réaffirmé par les premières lois de décentralisation ⁷¹  et une autre fois dans la loi ATR ⁷²  de 1992, dans laquelle la notion de projet de développement économique, social et culturel enrichit le principe initial d'intérêt général ⁷³ , ce qui peut constituer l'ébauche d'une orientation politique pour l'ingénierie publique.

      Jusqu'aux années 1990, le modèle ne subit pas de modifications majeures. Les attaques des organisations privées continuent, de manière localisée, mais se limitent là puisque le Conseil d'Etat y fait rarement droit ⁷⁴ . Les premiers éléments fondateurs de la réforme qui nous préoccupe apparaissent au début des années 1990. Il seront détaillés dans la partie suivante du travail, car ils participent directement de la mise sur agenda de la réforme.

      On est donc en présence d'un modèle d'action publique dont l'origine remonte à trois siècles, qui a de nombreuses fois été mis en cause, et que l'on a toujours adapté afin de rester dans les jalons des normes politiques, sociales et économiques des époques traversées, sans pour autant jamais modifier ce qui constitue la structure et le fond du système. En effet, on ne peut pas considérer les différentes réformes et épisodes juridiques comme autre chose qu'un aménagement du régime des honoraires pour le rendre compatible avec la déontologie de l'exercice de la fonction publique et pour répondre aux critiques successives du secteur privé dénonçant une concurrence déloyale des services de l'Etat ⁷⁵ . La question se pose alors immédiatement : pourquoi, aujourd'hui, envisage-t-on une mise à plat complète du modèle ?

      Cette question renvoie immédiatement à la notion d'agenda politique, centrale pour l'analyse des politiques publiques. Nous allons maintenant voir comment le cas de l'ingénierie publique et de sa réforme peuvent constituer un laboratoire pour aborder quelques unes des questions clés de l'analyse des politiques publiques et des sciences politiques.

Axes problématiques du travail

      Plus formellement, le thème de la réforme de l'ingénierie publique constitue un observatoire riche pour l'analyse des politiques publiques et permet d'interroger plusieurs questions centrales de cette discipline, comme les nouvelles formes de politiques publiques, l'intégration des différents niveaux institutionnels, les relations entre les acteurs politiques et administratifs, le rôles de corps techniques de la fonction publique. Par extension, l'ingénierie publique permet également d'aborder des questions plus vastes des sciences politiques, par exemple celles des relations entre sphère publique et sphère privée, ou celles des régimes politiques. Ce 'laboratoire' constitue un outil d'autant plus efficace que l'actualité du sujet permet d'étudier une réforme en cours d'élaboration. On est donc en mesure d'observer 'en temps réel' le processus de construction d'une politique publique, ce qui rend possible l'identification d'éléments relativement 'fins'. Plusieurs questions concrètes apparaissent ainsi, que l'on peut connecter à des problématiques plus larges de l'analyse des politiques publiques.

      Une interrogation ressort immédiatement quand on étudie l'histoire de l'ingénierie publique. Pour quelles raisons envisage-t-on aujourd'hui de réformer complètement un modèle qui a toujours été contesté ? Existe-t-il des éléments qui, aujourd'hui, donnent à la réforme envisagée une autre dimension vis à vis des précédentes évolutions, que d'aucuns qualifient non sans raisons 'd'épisodes législatifs' ⁷⁷  et qui ont adapté le modèle aux contraintes extérieures sans véritablement changer ses principes ? Nous avons donc choisi de consacrer la première partie de notre travail à l'étude de la mise sur agenda de la réforme de l'ingénierie publique, et à la conception de cette réforme.

      Cette analyse sera articulée autour de cinq grandes questions. Premièrement, la question des facteurs qui déclenchent le traitement politique d'un problème nous permet de formuler une double hypothèse. On se demandera si l'arrivée sur l'agenda politique d'un problème peut être imputée à un faisceau d'éléments qui se conjuguent pour déclencher le traitement politique dès qu'on atteint une 'masse critique' de contraintes, ou, hypothèse complémentaire, si un élément déclencheur, une 'étincelle' est nécessaire pour entraîner la mise sur agenda d'un problème.

      On est alors amené à formuler une deuxième question. Comment une question d'origine 'technique', interne à l'administration de deux ministères, accède-t-elle en fin de compte à l'agenda politique du gouvernement ? On s'interrogera alors sur le processus qui détermine le 'cheminement' d'une question au sein de l'appareil d'Etat et son traitement par des acteurs de niveau de plus en plus élevé. On cherchera les conditions qui font 'passer' une question d'un agenda de niveau n à un agenda de niveau n+1. Pour cela, nous étudierons les débats et les conditions de régulation des rationalités en présence. Nous pouvons formuler une hypothèse complémentaire en évaluant comment l'absence ou la faiblesse de la commande politique peuvent entraîner un traitement technocratique d'une question, et nous demander quelles sont les conséquences de ce phénomène sur la formulation et la mise en oeuvre de la politique ainsi créée.

      Ceci induit notre troisième axe problématique. En effet, on peut dès lors s'interroger sur ce que signifient en pratique les notions de problème politique d'une part, et d'agenda politique d'autre part. On sera alors amené à étudier la construction des problèmes et de leurs solutions. Nous constaterons à cet effet que la construction de la réforme de l'ingénierie publique présente une dimension symbolique avec une formule qui revient comme un leitmotiv : l'ingénierie publique est une politique publique. Ceci pose la question de l'influence de déterminants symboliques et cognitifs sur la conception et la mise en oeuvre d'une politique publique. On se demandera ce que signifie pour les différents acteurs ce 'statut' de politique publique, quel est son effet sur la dimension concrète et opérationnelle de la réforme, et comment le thème de l'ingénierie publique accède à ce statut.

      On constate qu'à travers sa réforme, l'ingénierie publique passe du statut d'activité annexe des services de l'Etat à celui de 'politique publique'. C'est notre quatrième élément de problématique : comment une question d'ordre économique débouche-t-elle sur une politique publique ? Ceci implique de s'interroger sur l'origine des éléments qui déterminent les politiques, et de là sur les acteurs qui 'font' ces politiques. Avec la montée en puissance de déterminants d'ordre économique et juridique notamment, ne se trouve-t-on pas en présence d'un phénomène qui 'décentre' le rôle de l'appareil d'Etat au sein du processus d'élaboration des politiques publiques, au profit d'autres acteurs et de rationalités différentes de celles des personnels administratifs ? Comment, en particulier, les rôles des grands corps techniques d'Etat et des syndicats de la fonction publique évoluent-ils ?

      Ceci implique de s'interroger plus largement sur l'évolution du rôle et des frontières de l'administration de l'Etat dans le processus d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques publiques. Cette question peut être mise en relation avec celle de la montée en puissance de politiques issues des niveaux infra national (inercommunal, départemental, régional) et supranational, autrement dit de l'Union Européenne. Le cinquième axe de notre problématique interroge donc l'évolution des vecteurs et des 'modèles' de mise en oeuvre des politiques publiques. Cet axe se décline en trois étapes. Premièrement, nous étudierons l'évolution des relations entre les différents niveaux institutionnels producteurs de politiques : territorial, national et européen. Deuxièmement, nous analyserons les modes de coexistence entre les politiques issues de ces différents niveaux : compétition, influence réciproque et 'fertilisation croisée' ou 'ignorance'. Troisièmement, nous chercherons comment, dans ce contexte, évoluent les vecteurs de diffusion et de mise en oeuvre des politiques nationales. Pour cela, nous étudierons le fonctionnement des services déconcentrés de l'Equipement afin d'identifier les vecteurs de mise en oeuvre des politiques nationales au niveau local. D'autre part, nous analyserons les relations entre l'Etat et l'Union européenne dans le cadre du vote et de la transposition de la directive 'services' de 1992 pour savoir comment les politiques issues de ces deux niveaux s'influencent réciproquement. Ceci nous permettra de nous interroger sur l'évolution du modèle du pouvoir périphérique de Pierre GREMION, et en particulier sur celle des filières de médiation locales de mise en oeuvre des politiques publiques. A cet effet, le modèle de la régulation croisée de Jean-Claude THOENIG servira également de base à l'analyse. Enfin, l'étude de l'action d'un groupe d'intérêt nous conduira à considérer l'évolution des espaces pertinents pour l'élaboration des politiques publiques, en s'interrogeant en particulier sur le rôle de l'Union européenne.

      Nous mobiliserons plusieurs types d'outils pour travailler sur cette problématique. Nous avons mis en oeuvre une méthode volontairement très expérimentale et proche du terrain, basée sur l'analyse des facteurs de la réforme, des négociations et des interprétations qu'ils engendrent et de leur mise en récit par les acteurs concernés. Nous étudions ainsi les conditions de l'émergence d'un discours politique, et la construction d'un plan d'actions.

      Nous pourrons constater que les conclusions de cette analyse expérimentale et déductive recoupent largement le cadre théorique de construction d'une politique et de mise sur agenda de John KINGDON ⁷⁸ . En particulier, on verra comment nous pouvons éclairer la prise de décision de réformer l'ingénierie publique à travers le concept d'agenda gouvernemental, et les diverses étapes d'expression politique grâce à celui d'agenda décisionnel. Nous constaterons que les interactions entre les acteurs de la réforme peuvent être analysées à partir de la notion de communauté de politiques publiques. Enfin, les conditions d'émergence d'une politique de modernisation de l'ingénierie pourront être renvoyées aux notions de construction d'un problème et de fenêtres d'opportunité.

      L'étude du processus de mise sur agenda de la réforme fait également appel aux outils de la sociologie des organisations ⁷⁹ . En effet, nous étudions ce processus à travers les enjeux de pouvoir qu'il suscite chez les différents acteurs concernés, ce qui implique d'analyser les interactions qui sous-tendent les débats et la négociation, et de là d'identifier les ressources dont disposent les acteurs et les contraintes qui pèsent sur eux. En particulier, on s'attachera à deux variables : la position qu'occupent les acteurs au sein des institutions et les incertitudes qu'ils maîtrisent ou qu'ils rencontrent. Nous utiliserons donc ici la sociologie des organisations comme outil de l'analyse des politiques publiques afin de mettre en évidence les rapports de force, les enjeux de pouvoir et les interactions qui sous tendent le processus de mise sur agenda et la construction d'une politique de l'ingénierie publique.

      Ensuite, l'analyse du système d'action de l'ingénierie publique et plus particulièrement du système d'action généré autour de l'actuel projet de réforme nous a conduit à nous interroger sur la 'cristallisation' de groupes d'acteurs porteurs d'une certaine conception de l'ingénierie publique et d'enjeux autour de cette activité. Ceci nous a amené à considérer leur mobilisation dont les enjeux, multiples, peuvent être la défense de valeurs ou d'intérêts corporatifs, ou porter sur la définition de normes d'action et de zones d'influence, etc. Ainsi nous avons privilégié comme seconde partie du travail une approche de la réforme à partir des groupes de cause ou d'intérêt qui se constituent autour de l'ingénierie publique, dans le contexte de la conception de la réforme, et nous étudions leur influence sur la construction de la politique.

      L'étude d'un groupe d'intérêt permet trois types d'apports en termes d'analyse des politiques publiques. Premièrement, on pourra revenir sur la question des acteurs qui 'font' les politiques, en considérant l'acteur 'groupe d'intérêt' dans le contexte de montée en puissance des politiques publiques européennes. On considérera également dans cette optique le 'poids relatif' de ces acteurs dans le processus d'élaboration des politiques. Deuxièmement, l'analyse des relations entre l'Etat et le groupe d'intérêt pourra fournir des éléments pour répondre à l'une des questions que nous avons posées, celle de l'évolution des frontières et du rôle de l'Etat et de ses administrations. Troisièmement, l'étude de la diffusion des intérêts et des discours dans les institutions nous permettra d'émettre des hypothèses quant aux relations et à l'influence réciproques entre les différents niveaux institutionnels, notamment les niveaux national et européen. Pour cela, nous avons choisi d'étudier l'action du groupe qui nous paraît le plus 'significatif', un syndicat d'ingénieurs à l'Equipement. En effet, bien qu'issu de l'appareil d'Etat, ce groupe prend des positions et porte un discours relativement distinct de celui de l'administration. Ceci permet de suivre la diffusion de ce discours au sein des institutions : cette 'traçabilité' pourra alors être utilisée pour étudier comment un discours, un intérêt, une idée ou même une valeur, exprimées par le syndicat, font leur chemin au sein des institutions et sont portées par différents acteurs successifs. Finalement, nous verrons si ces intérêts sont portés jusqu'au niveau supranational, ce qui nous permettra d'évaluer l'influence du niveau national sur l'Union européenne, et d'identifier les vecteurs opérationnels de l'action des institutions nationales sur les institutions européennes.

      Nous fonderons notre étude sur plusieurs sources théoriques. Nous poserons avec Michel OFFERLE et sa Sociologie des groupes d'intérêt ⁸⁰  les questions de la construction des discours et de la mobilisation, ainsi que de l'influence de ces groupes dans la négociation de la politique publique et de la 'réalisation des groupes latents' ⁸¹ . Cet ouvrage nous permettra en outre d'analyser la production des groupes d'intérêt, qui constitue pour Michel OFFERLE l'une des caractéristiques principales d'un groupe, et également de déterminer ses conditions d'intervention, et en particulier, point central de notre propos, l'organisation des relations entre l'Etat et le groupe d'intérêt. Ce dernier point est particulièrement important pour analyser la diffusion des intérêts portés par le groupe et leur intégration à la formulation de la politique. La Sociologie des mouvements sociaux ⁸²  d'Erik NEVEU, qui synthétise les travaux menés sur l'action collective, nous fournira des guides pour étudier le travail politique sur l'ingénierie publique et identifier les conditions d'émergence d'un groupe actif. Cet auteur nous permettra également de considérer l'importante question des répertoires de l'action mobilisés par le groupe, que nous avons détaillés afin d'identifier les vecteurs de diffusion par le groupe des intérêts qu'il porte. Enfin, il guidera notre analyse de la dimension cognitive de l'action des groupes d'intérêt : nous verrons en effet que le rapport à la publicité du groupe, et en particulier ici ses relations avec la presse, sont déterminants pour son action et pour son influence sur la formulation d'une politique publique de l'ingénierie publique.

      D'autres sources théoriques seront mobilisées au cours du texte, notamment Les politiques publiques ⁸³  de Jean-Claude THOENIG et Yves MENY qui nous ont permis de formuler et d'étayer nos hypothèses, notamment sur la variable économique des politiques publiques ⁸⁴ , mais plus largement sur les acteurs qui participent à l'élaboration des politiques ⁸⁵  et notamment les administrations. Cet ouvrage traite également de l'approche néo-corporatiste, qui nous a donné des clés de lecture de l'organisation des institutions françaises ⁸⁶ . Nous faisons également référence à THOENIG et MENY pour considérer la dimension cognitive de la mobilisation et du conflit ⁸⁷ . Enfin, nous nous sommes interrogés sur la base de cet ouvrage sur ce qu'est une politique publique et la signification de cette phraséologie pour les acteurs, les différentes étapes de son existence et notamment sa 'naissance', son évaluation par les assujettis et les acteurs qui y sont associés.

      L'étude des médiations locales, administrative et politique, fera également référence au modèle de la régulation croisée mis en évidence par Jean-Claude THOENIG et Michel CROZIER ⁸⁸ . Ce modèle met en évidence les relations entre l'Etat à travers ses administrations territoriales et les élus locaux, en détaillant les interactions entre les différents niveaux de la 'filière administrative' et de la 'filière politique' de médiation locale.

      Nous avons tiré de L'administration française est-elle en crise? ⁸⁹  sous la direction de Pierre MULLER des éléments d'analyse de la situation de l'administration française face à l'Union Européenne, qui nous ont fait nous interroger sur les limites de l'action d'un groupe d'intérêt. L'un des premiers objectifs de cette deuxième partie du travail sera d'identifier les éléments sociologiques et politiques qui concourent à la formation et déterminent l'action d'un groupe d'intérêt, pour pouvoir ensuite utiliser cette approche par les groupes d'intérêt comme un outil au service de nos différents axes problématiques.

Eléments de méthode

      Pour apporter des éléments de réponse à ces deux types d'interrogation: la première, large, sur la mise sur agenda de la réforme, et la deuxième plus précise sur la genèse de groupes d'intérêt autour de l'ingénierie publique, nous avons procédé selon plusieurs modes d'investigation ⁹⁰ .

      En premier lieu, l'exploitation de documents relatifs à l'ingénierie publique. Ce travail documentaire, à partir de sources très diversifiées ⁹¹ , nous a fourni des repères historiques, qui ont naturellement été recoupés et vérifiés notamment par des entretiens. Mais ce travail a surtout constitué la base de notre analyse des discours, des stratégies, des argumentations des différents acteurs concernés, et de l'étude de leur évolution au fil des événements et de leur poids sur ces événements. Ceci nous a permis de constater par exemple, dans la première partie, l'émergence de ce qui deviendra un leitmotiv au sein de l'appareil d'Etat, l'idée selon laquelle 'l'ingénierie publique est une politique publique à part entière'. De même, dans la deuxième partie, l'exploitation de publications syndicales sur plusieurs années questionne la construction et l'évolution d'un discours, et permet d'analyser l'influence de ce type d'acteurs sur la construction et la mise en oeuvre de la politique.

      Deuxième élément de méthode: le fait que la réforme soit en cours de conception nous a permis d'observer directement 'les choses en train de se faire'. Nous avons pu ainsi participer en tant qu'observateur aux réunions du comité de pilotage du plan de modernisation de l'ingénierie publique ⁹² , à un séminaire réunissant le bureau de l'ingénierie publique et l'arrondissement territorial sud de la DDE de la Loire ⁹³  et à des réunions syndicales. Un des objectifs de notre travail étant d'analyser la conception de la réforme, dont une des étapes clés est la construction d'un discours politique, l'observation directe permet de saisir sur le vif les négociations, les argumentaires mobilisés, et de là les enjeux, atouts et faiblesses de chacun des acteurs, et constitue donc un mode d'investigation sociologique pertinent. Ce type d'investigation est sans doute le plus efficace pour nourrir la dimension 'ethnologique' de notre étude, car il permet une observation de l'action que la présence de l'observateur influence relativement peu, contrairement aux entretiens par exemple, qui peuvent fausser le recueil d'information.

      Troisième sorte d'investigation: nous avons poussé plus avant notre enquête en rencontrant les différents acteurs concernés par l'ingénierie publique et sa réforme. 25 entretiens on été réalisés, avec un double objectif  : premièrement, recueillir les informations d'ordre factuel qui nous manquaient encore, mais surtout recueillir les discours, et de là les arguments, valeurs, positions portés par les acteurs et l'institution ou l'organisation dont ils font partie, afin d'analyser leur contribution à la fabrication d'un discours politique émergent. Nous avons ainsi rencontré des participants à la réforme, au niveau national des différents ministères : Equipement, Agriculture, Réforme de l'Etat. Nos efforts pour accéder aux acteurs concernés du ministère des Finances ⁹⁴  ont été accueillis par une fin de non recevoir, ce qui constitue un handicap pour l'analyse dans la mesure ou des positions franches et des clivages se dessinent avec d'un côté l'Equipement, de l'autre les Finances, et que nous n'avons pu interroger qu'une des deux parties. Ceci nous a conduit à encore plus de vigilance dans l'analyse, pour éviter que celle-ci ne soit influencée par le discours le plus souvent entendu. A l'Equipement qui est notre principal objet d'étude, nous avons rencontré des participants de plusieurs directions d'administration centrale différentes : direction du personnel et des services, direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, direction des affaires économiques et internationales.

      L'étude des groupes d'intérêt nous a conduit à rencontrer des représentants syndicaux, et l'analyse de la mise en oeuvre de la réforme nous a porté à nous intéresser au niveau local, et à interroger des agents de plusieurs services déconcentrés et techniques du ministère de l'Equipement, des élus et aussi des fonctionnaires territoriaux.

      La méthode utilisée est celle des entretiens semi-directifs. Nous avons appliqué plusieurs types de grilles d'entretiens ⁹⁵ , que nous avons modifiées selon la position de la personne interrogée et également en considérant l'information capitalisée lors des entretiens précédents et l'analyse que nous en avions faite.

      Il faut néanmoins être conscient que la méthode d'enquête que nous avons retenue peut présenter des limites dans le recueil et le traitement de l'information, même si le fait de combiner plusieurs méthodes (exploitation documentaire, observation, entretiens) limite de fait les biais dans le recueil de l'information, en permettant de nombreux recoupements et en créant d'autres occasions de mettre à l'épreuve l'information recueillie. Ainsi, les difficultés rencontrées tiennent essentiellement à deux raisons: l'actualité du sujet, qui peut conduire les acteurs impliqués à tronquer leur discours pour ne pas dévoiler les stratégies en place, et deuxièmement un foisonnement d'information sur le sujet de l'ingénierie publique. L'information déjà existante d'une part ⁹⁶ , mais aussi actuellement un 'débit' élevé d'information, dû à l'actualité du sujet et au nombre élevé d'acteurs et d'institutions impliqués activement dans la réforme, contribuent à cette avalanche d'informations écrites qui doivent être classifiées, hiérarchisées et analysées selon leur pertinence pour notre travail et leur provenance.

      Pour éviter une interprétation biaisée de cette information qui provient de sources très diverses (textes officiels, littérature grise des administrations, notes de service, rapports, publications syndicales, presse...) nous avons gardé à l'esprit lors de l'exploitation de ces informations que leur provenance n'est pas neutre et doit bien évidemment constituer un élément de l'analyse. Par exemple, un document de travail issu d'une administration ne peut être étudié de la même façon qu'une publication syndicale, même si leurs contenus sont consacrés au même sujet.

Plan du mémoire

      Dans une première étape du travail, nous analyserons donc le processus de mise sur agenda et de conception de la réforme de l'activité d'ingénierie publique des services de l'Etat. Nous poserons comme base de l'étude le système d'action de l'ingénierie publique tel qu'il était avant l'émergence des facteurs qui ont conduit à la réforme. Nous listerons et analyserons ces facteurs, leur poids dans le processus et leur articulation mutuelle. Nous montrerons comment les acteurs concernés identifient et mettent en récit ces différentes contraintes, de manière différentielle selon les arguments et valeurs qu'ils mobilisent eu égard à leur position dans l'organigramme politico-administratif. Nous verrons comment différents discours participent à la construction du problème tel qu'il apparaît sur l'agenda gouvernemental, et à l'émergence d'un discours politique légitime. Nous détaillerons enfin l'ébauche de la mise en oeuvre de la réforme au plan local et ses conséquences sur le système d'action des services déconcentrés, avec notamment l'évolution des relations entre les services déconcentrés, leurs administrations centrales pilotes et les préfets. Ce travail nous permettra de formuler des hypothèses et des éléments sur les conditions de mise sur agenda d'un problème, sur les notions même de problème et d'agenda politique, mais également d'évaluer les conséquences de l'évolution du modèle de l'ingénierie publique sur les relations entre l'Etat et les collectivités locales, et sur le fonctionnement interne des ministères concernés.

      La seconde partie du mémoire est consacrée à une étude détaillée de la construction des discours, enjeux et intérêts autour de l'ingénierie publique, qui conduit à l'émergence de clivages et à la constitution de groupes d'intérêts basés sur la promotion de telle ou telle conception de l'ingénierie. En premier lieu, nous analyserons la constitution des intérêts et la constitution des groupes qui les portent. A partir de l'étude de leur 'travail politique' concret, nous évaluerons leur influence réelle sur la construction de la politique publique de l'ingénierie publique. Nous identifierons ensuite quelles sont les conditions pour qu'un groupe d'intérêt actif se constitue et trouve une place dans l'arène des débats. La dernière sous partie sera consacrée à l'analyse des facteurs inhibant l'apparition d'un tel groupe, et des raisons qui peuvent limiter la portée de son travail politique.

1.1 Le système d'action de l'ingénierie publique au lendemain de la décentralisation

      Nous avons brièvement abordé en introduction les 'mécanismes' de l'activité d'ingénierie publique. Afin de poser le cadre de l'analyse, il convient ici d'y revenir en décrivant précisément le système d'action généré autour de l'ingénierie publique au moment qui précède la mise sur agenda de sa réforme. Pour cela nous mènerons une analyse sociologique des acteurs et de leurs activités. Nous détaillerons les enjeux qu'ils identifient, les contraintes qui pèsent sur eux, les ressources dont ils disposent et les zones d'incertitude qu'ils maîtrisent.

1.2 Les éléments déclencheurs de la réforme de l'ingénierie publique

      On a constaté que le modèle de l'activité d'ingénierie publique a été, depuis sa naissance, maintes fois remis en question, et qu'il s'est toujours adapté, sans que soit abandonné son principe de base. On a vu également l'ingénierie publique comme un mode d'action publique 'à la marge', qui jusqu'en 1998 ne figurait sur aucun organigramme des administrations. On a également découvert un vecteur de l'aménagement du territoire local, un outil considéré comme sûr par les élus, un mode d'accélération de la mise en oeuvre des politiques sectorielles nationales. On a aussi remarqué des dysfonctionnements du système : équité et légitimité mises en cause par les 'concurrents', système de rémunérations et de primes plus ou moins acceptable socialement, pilotage réduit et évolution contingente, ce qui n'est pas sans effets sur la mise en oeuvre locale des politiques sectorielles et le fonctionnement des administrations de l'Etat.

      Nous allons maintenant analyser comment un faisceau d'éléments externes et internes, de contraintes, d'opportunités, et leur articulation au sein du champ politique local, national et européen et dans le système d'action de l'ingénierie publique ont conduit les autorités publiques, à tous les niveaux de l'Etat et jusqu'au premier ministre, à décider d'une totale remise à plat du modèle. Ces facteurs arrivent successivement dans le système d'action de l'ingénierie publique, et on aurait pu les présenter chronologiquement. Nous estimons cependant qu'il est plus efficace pour comprendre les enchaînement logiques qui ont conduit à la réforme de les présenter en les classant en deux catégories: premièrement les éléments qui ont conduit à la réforme, puis ceux qui l'ont justifiée, alimentée, accélérée.

2.1 La conception de la réforme : un monopole de l'administration

      Début 1999, le décor est posé : les ministères producteurs s'accordent sur la nécessité de moderniser l'ingénierie publique, des actions ont déjà été lancées (circulaires), et les contraintes externes (réglementation sur la concurrence, injonctions à la budgétisation des honoraires, mécontentement des élus et des services) militent pour une réforme rapide.

      L'année 1999 et le début 2000 sont consacrés à la conception d'une politique de modernisation et d'adaptation de l'ingénierie publique. Nous analyserons dans cette partie les débats et les discours qui ont contribué à la construction du problème au niveau politique, à la proposition de solutions et à leur négociation. Nous constaterons en particulier comment, en l'absence de cap politique suffisamment ferme, la détermination des orientations de la politique à construire devient elle-même un enjeu pour les acteurs impliqués. Nous évaluerons également l'effet symbolique et cognitif de l'affirmation 'l'ingénierie publique est une véritable politique publique', en termes stratégiques et sur les référentiels des acteurs en présence.

2.2 L'émergence d'un discours et d'actions officiels : les conditions de la décision politique

      On peut faire remonter l'origine des débats à l'année 1997, qui a vu trois événements significatifs se produire : la transposition de la directive services en droit français, la publication d'un rapport conjoint des Conseils Généraux des Ponts et Chaussées et du GREF sur l'ingénierie publique qui donne une première batterie de préconisations pour l'avenir de l'activité, et le début des véritables discussions sur la budgétisation des honoraires, même si le gouvernement de l'époque 'ne voulait officiellement pas en entendre parler' ²⁰⁸ .

      'La transposition de la directive services pose un problème 'culturel' en France', selon un responsable de la Direction des Affaires Economiques et Internationales du ministère de l'Equipement ²⁰⁹ . En effet, le champ de cette directive inclut des services qui n'étaient encore soumis en France à aucune discipline : avocats, assurances, emprunts bancaires...néanmoins pour ce qui concerne l'ingénierie et la maîtrise d'oeuvre, la France obtient, lors des négociations préalables à la sortie du texte, que certains contrats puissent être exclus du champ de la directive, en rendant possible la création de droits exclusifs ²¹⁰ . Ainsi, même si la directive services est plus que l'exportation européenne d'une norme française ²¹¹ , ce qui implique des ajustements conséquents des règles nationales, la France s'est tout de même ménagé une porte de sortie pour préserver une partie de la spécificité nationale dans le domaine des services et en particulier de l'ingénierie. Cependant, les textes proposés par l'Equipement comme base pour la transposition, textes qui proposent la création de droits exclusifs 'en application des textes réglementaires' ²¹² , sont lourdement amendés au niveau parlementaire sous l'impulsion des organisations professionnelles privées.

      Celles-ci ont agi auprès des rapporteurs de la proposition de loi ²¹³ , arguant que 'la transposition est irrégulière, qu'on veut recréer des monopoles' ²¹⁴ . Le texte de transposition reste donc fidèle à la directive, ce qui rend plus proche et plus actuelle pour l'Equipement la question de la concurrence, et rend obligatoire l'élaboration d'une stratégie active des administrations face à cette question, alors que jusqu'à la transposition la seule stratégie était 'on va interpréter l'article 6 [l'article de la directive qui crée la possibilité de droits exclusifs], sous entendu dans le sens qui conserve le cadre actuel' ²¹⁵ . 'Les débats interministériels préalables à la transposition ont porté sur les droits exclusifs, or l'Equipement n'a pas obtenu les droits exclusifs qu'il voulait' ²¹⁶  : un changement de stratégie s'impose alors de manière évidente, pour tenir compte de la contrainte que créent les textes de transposition.

      Début 1998, deux circulaires précisent comme nous l'avons vu plus haut le cadre de l'activité, à l'Agriculture et à l'Equipement. La création de la DGUHC et du bureau de l'ingénierie publique fait suite au rapport SANTEL, et crée les conditions formelles d'un pilotage technique et stratégique de l'activité d'ingénierie publique à l'Equipement.

      Au cours de l'année, suite à une injonction parlementaire et à une recommandation faite par le conseil constitutionnel après examen de la loi de finances 1998, les premières négociations officielles concernant la budgétisation du circuit financier de l'ingénierie publique ont lieu au niveau interministériel, entre l'Equipement, l'Agriculture et le Budget. L'Equipement, par l'intermédiaire de ses dirigeants comme de ses syndicats, désire fortement que cette budgétisation aboutisse, d'autant plus qu'à cette époque le compte des honoraires est dans une situation préoccupante : 'le directeur du personnel et des services déclare même que certains honoraires pourraient ne pas être versés' ²¹⁷ .

      Il faut attendre la fin de l'année 1998, le 2 décembre exactement, pour que paraissent les arrêtés d'application de la loi de transposition de la directive service, dont les textes ont été lancés dans le circuit interministériel plus de deux ans auparavant. Le nouveau caractère d'urgence de la situation, dû à la pression réglementaire européenne et aux revendications du privé, n'est sans doute pas étranger à la sortie de ces textes. L'objectif de ces arrêtés est double: harmoniser les pratiques des services de l'Etat par rapport à la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique, et proposer une revalorisation des barèmes, la précédente revalorisation datant de 1991. Ce dernier point donne lieu à un premier conflit entre Equipement et Budget, le Budget s'opposant à cette revalorisation : 'on s'est opposé au Budget qui ne voulait pas revaloriser les barèmes, car avec leur vision 'budgétaire', la hausse des barèmes correspond à une hausse des rémunérations des agents: il faut comprendre que là où nous voyions un aspect 'prix des prestations', eux voyaient l'aspect 'primes' ²¹⁸ . Ce débat illustre bien la différence de registres de discours entre les deux ministères, puisque le Budget oppose une rationalité procédurale et réglementaire à un projet de texte basé sur des arguments en faveur du service public et de l'usager et une volonté de voir diminuer la différence entre les barèmes et les prix du marché : 'ces arrêtés avaient pour objectif d'harmoniser nos pratiques avec celles de la maîtrise d'oeuvre privée, on voulait s'inspirer du privé pour que les maîtres d'ouvrage s'y retrouvent' ²¹⁹ .

      Mais c'est un événement externe qui constitue l'élément le plus déterminant de l'année 1998. Le 20 mai, le Conseil d'Etat rend un arrêt en défaveur de la Communauté de communes de Piémont de Barr, dont on peut tirer deux conclusions juridiques directes. En premier lieu, une preuve de l'absence d'articulation entre la directive services européenne et le code des marchés publics français, puisque dans le cas présent celui-ci ne s'applique pas alors que celle-ci s'applique. Deuxièmement, la réaffirmation de la prégnance de cette directive sur le droit interne. Cette décision, bien qu'elle ne concerne pas directement les services de l'Etat ²²⁰ , fait néanmoins grand bruit, à l'intérieur de l'Etat comme chez les autres acteurs concernés. Dès le 25 mai, une note de la Direction des Affaires Economiques et Internationales est transmise au cabinet du ministre de l'Equipement, l'informant de l'existence d'une jurisprudence toute neuve qui démontre que la directive services s'applique bien aux prestataires publics. En pratique, cela signifie que toutes les prestations d'ingénierie pour le compte d'un maître d'ouvrage public devront faire l'objet d'une procédure de publicité et de mise en concurrence dès qu'elles dépassent un montant de 1,3 million de francs hors taxes. Il faudra près de huit mois de discussions entre les différentes directions d'administration centrale pour que l'Equipement se fasse une doctrine face à cette jurisprudence. Le 19 janvier 1999, le cabinet du ministre donne instruction aux services de ne pas répondre aux appels à la concurrence désormais obligatoires lancés par les collectivités locales pour les projets dépassant le seuil de la directive, étant donné que ces mises en concurrence se font dans le cadre du code des marchés publics et que les services de l'Etat ne sont pas en mesure de suivre une telle procédure.

      Au cours des débats internes à l'Equipement qui ont conduit à cette décision, une des directions d'administration centrale joue un rôle particulier: la Direction des Affaires Economiques et Internationales. Ses membres sont particulièrement sensibilisés à la réglementation européenne, puisque cette direction a participé aux négociations préalables à la directive services et est responsable des textes qui réglementent les marchés publics. Cette administration a également une connaissance du secteur privé plus profonde que les autres directions centrales, puisqu'elle a la tutelle professionnelle sur les organisations privées du bâtiment et des travaux publics: la Fédération Nationale du Bâtiment et la Fédération Nationale des Travaux Publics.

      La participation de la DAEI permet donc d'ouvrir le débat, en y intégrant les questions que se pose le secteur privé : 'fréquentant le privé, la vision DAEI est plus décalée' ²²¹ . Cette participation apporte également une vision de la concurrence et de ses principes, de ses logiques : 'lors des négociations préalables à l'instruction du 19 janvier, nous avons expliqué la teneur du droit de la concurrence, de l'ordonnance de 1986, ce qu'est un abus de position dominante' ²²² . C'est semble-t-il cette participation qui permet à l'Equipement de prendre conscience de l'ampleur de la contrainte juridique. Suite à l'instruction du 19 janvier 1999, 'qui n'est que provisoire et pas du tout satisfaisante pour les grosses opérations' ²²³ ; la DAEI se voit donc confier une commande: comment faire pour que les services puissent répondre aux appels à la concurrence? Cette question aussi revêt un caractère d'urgence, puisque 'les services passent à côté des opérations prestigieuses, ce qui crée des mécontentements' ²²⁴ . Cette question relance le débat sur les finalités de l'ingénierie publique et sur les modalités des interventions : 'suite à cette commande, les conclusions sont d'abord de se demander si l'entrée dans le champ concurrentiel est bien un objectif pour les services de l'Etat' ²²⁵ .

      Le branle-bas déclenché à l'Equipement par l'arrêt Piémont de Barr ne semble pas seulement dû à son caractère sensationnel et jurisprudentiel, mais également à une interprétation et une exploitation médiatique très efficaces de cet arrêt par les acteurs qui portent un discours prônant le strict respect du droit de la concurrence : 'cet arrêt a été très bien utilisé et monté en épingle, mais il faut être conscients qu'aujourd'hui aucune jurisprudence ne nous met en cause' ²²⁶ . De même, le jugement rendu le 22 juillet 1999 par le tribunal administratif de Besançon ²²⁷  est également exploité par les professionnels privés, qui construisent à partir de cette jurisprudence un discours suivant lequel l'Etat devrait intervenir seulement en cas de 'carence de l'initiative privée' ²²⁸ .

      Parallèlement, début 1999, le gouvernement commande à la DGUHC l'élaboration d'un plan de modernisation de l'ingénierie publique. Il s'agit de mener une réflexion stratégique, en collaboration avec le ministère de l'Agriculture mais aussi les services et le personnel de l'Equipement, sur les enjeux de l'ingénierie publique et l'évolution de son contexte, et d'évaluer le potentiel des services par rapport à ces enjeux, pour ensuite décliner quelles orientations nationales et quelles stratégies donner au pilotage de l'ingénierie publique ²²⁹ .

      L'élaboration du plan est l'occasion d'un resserrement de la collaboration entre Equipement et Agriculture, mais également avec le ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement qui participe formellement au pilotage du plan, et avec le ministère de la Fonction Publique et de la Réforme de l'Etat : 'le 4 mai 1999, les deux ministères présentent leur plan à Gilbert SANTEL : à partir de ce moment là, on est à leurs côtés pour construire le discours politique autour du plan' ²³⁰ . Le plan de modernisation de l'ingénierie publique est officiellement présenté par le ministre de l'Equipement aux préfets et aux chefs de services concernés le 27 juillet 1999. Dès ce moment-là il se décline en actions et en groupes de travail locaux.

      Parallèlement, les différents travaux de groupes et discussions interministérielles, qui ont fait ressortir un besoin de cadrer et moderniser l'activité et également de sécuriser le cadre d'intervention, ont montré qu'une expression politique sur l'ingénierie publique était nécessaire pour fixer les avancées des débats interministériels et éclaircir la situation vis à vis des acteurs concernés. Ceci débouche sur l'inscription de l'ingénierie publique à l'ordre du jour du Comité Interministériel à la Réforme de l'Etat du 13 juillet 1999.

      A cette occasion, le CIRE décide et entérine plusieurs axes de modernisation pour l'ingénierie publique ²³¹  : objectifs de qualité, élaboration d'un dispositif de pilotage conjoint Equipement/Agriculture. Le comité décide également formellement que 'le cadre juridique de l'ingénierie publique sera modernisé pour leur permettre de participer à des appels à la concurrence' et que 'les rémunérations accessoires versées aux personnels chargé de ces missions figureront au budget de l'Etat dès le projet de loi de finances 2000 pour assurer la transparence de leurs conditions d'intervention'. Dernier axe fort du relevé de décisions du CIRE: 'une instance nationale sera chargée de mener à terme cette réforme dans les six mois. Placée sous la coprésidence des ministres chargés de l'équipement et de l'agriculture elle réunira les représentants des ministres chargés de l'économie et des finances, du budget, de l'aménagement du territoire, de l'environnement, de l'intérieur et de la réforme de l'Etat'.

      Outre le fait de clore une étape des débats sur la concurrence et la budgétisation, cette réunion semble avoir une triple conséquence. D'une part, elle légitime politiquement l'ingénierie publique et affirme son caractère interministériel en créant une instance de pilotage formel. D'autre part, avec cette instance, elle crée une arène officielle pour les débats interministériels, et nomme explicitement ses membres légitimes. Enfin, elle fixe des échéances pour la réforme.

      En octobre 1999, un premier choix stratégique est opéré par le cabinet du ministre de l'Equipement : 'tactiquement et vis à vis des syndicats, on fait le choix de ne pas entrer tout de suite dans la concurrence; le cabinet nous dit: préparez des textes pour qu'on entre dans la concurrence au-dessus des seuils et qu'on reste sur un statu quo en dessous' ²³² . On peut y voir une interprétation 'limite' des décisions du CIRE. D'ailleurs, la première réunion de l'instance interministérielle de pilotage, le 14 décembre 1999, fait le constat d'une divergence de vues entre les ministères de l'Equipement et des finances sur ce sujet précis, 'ce qui débouche sur les débats interministériels: quelles missions vont dans la concurrence et comment, et quelles missions sont réservées hors du champ concurrentiel?' ²³³ .

      Mais le fait qui nous paraît le plus significatif est que, malgré la décision du CIRE, l'interrogation principale lors des débats interministériels semble rester la même : 'voulez-vous entrer dans la concurrence ou pas ?'  ²³⁴  Ce flou dans les orientations concrètes à donner à la modernisation de l'ingénierie publique va se ressentir et avoir de lourdes conséquences lors de la suite des événements.

      Les désaccords entre ministères débouchent, début 2000, sur une période de véritable crise : l'abrogation de la loi de 1948 le premier janvier 2000 ²³⁵  laisse l'ingénierie publique dans un vide juridique. En effet, les décrets fixant les modalités de rémunération des missions, qui devaient normalement être prêts dès le premier janvier et cosignés par les ministres concernés, n'existent pas encore. Les débats interministériels sont bloqués, en raison d'un changement intervenu dans la position officielle du ministère des Finances. Un désaccord entre les administrations centrales des Finances entraîne des prises de positions figées, voire dogmatiques par rapport à la question de la concurrence : 'contrairement à ce qu'ils disaient avant la budgétisation, ils se sont mis à considérer que la pratique des barèmes était anticoncurrentielle' ²³⁶ . Les Finances et le Budget dénoncent les accords négociés au niveau interministériel, notamment sur la budgétisation, et revendiquent un décret qui institue l'entrée en concurrence immédiate des services, c'est à dire qui assure une vérité des coûts des prestations, ce que l'Equipement et l'Agriculture ne sont alors pas en mesure de fournir. L'enjeu au début 2000 est donc le contenu des décrets permettant la rémunération des missions.

      La situation devient difficile pour les services qui ne peuvent plus voir leurs prestations rémunérées. Dès le mois de janvier, dans la plupart des départements, des instructions locales des préfets ou des DDE interdisent aux services de dépasser le stade 'études' et de lancer les travaux ²³⁷ . La situation locale devient intolérable, tant pour les services que pour les élus. Le blocage national est transmis au niveau local, qui amplifie ses effets et renvoie aux ministères une contrainte accrue.

      Il faut une expression politique forte pour débloquer la situation: le 7 mars, le cabinet du premier ministre convoque une réunion interministérielle. Matignon décide de relancer le système existant, le temps de concevoir un nouveau dispositif réglementaire qui devra permettre à l'horizon 2001 de faire entrer les missions de maîtrise d'oeuvre dans le champ de la concurrence : 'Matignon a arbitré en considérant que la politique du vide est nuisible et qu'un changement de système ne doit s'opérer que lorsque le système suivant est prêt: le vide juridique du début 2000 n'était pas socialement acceptable' ²³⁸ . L'échéance de 2001 est explicite pour la mise en oeuvre du nouveau dispositif, mais le décret qui sort le 15 mars 2000 est conforme au texte proposé par l'Equipement et ne mentionne pas de date limite de validité. On peut également considérer cette position comme un arbitrage en faveur de l'Equipement, puisqu'elle écarte le risque d'un autre vide juridique : 'ce que voulaient les Finances, c'est un décret à durée limitée, renouvelable' ²³⁹ .

      Bien que cet arbitrage ait 'donné de l'air' aux ministères concernés, qui se sont attelés à la conception pratique de 'leur' réforme, les contraintes n'en restent pas moins lourdes: le décret du 15 mars est immédiatement attaqué devant le conseil d'Etat par 7 organisations privées ²⁴⁰ . Mais les débats interministériels ne sont pas clos non plus: 'aujourd'hui on a une lecture 'limite' de la loi par les Finances et le Budget qui mettent en cause la légitimité de l'ingénierie publique en regard du respect de la concurrence; à partir de là ils sont capables de ne pas appliquer les directives du gouvernement', déplore un chargé de mission à la Réforme de l'Etat : 'on est obligés de rappeler ce que le gouvernement a dit par l'intermédiaire du CIRE et de rappeler au Budget qu'ils doivent mettre leurs compétences au service du plan de modernisation' ²⁴¹ .

      Nous avons vu que l'émergence d'une ligne stratégique et politique à peu près partagée donne lieu à un processus lourd et complexe. L'analyse du processus que nous venons de détailler doit maintenant nous permettre de formuler des éléments de réponse aux questions que nous nous sommes posées en préambule à ce travail, en particulier en ce qui concerne les relations entre différents types d'acteurs (politiques, administratifs, autres) dans le cadre du processus de construction d'une politique publique, et sur le rôle spécifique des corps techniques et leur influence sur les politiques. Mais nous tirerons également des conclusions concernant l'évolution du 'modèle français' de construction face à l'affirmation du rôle de l'Union Européenne. Sur un autre registre, nous évaluerons également l'importance de facteurs d'ordre symbolique sur les différentes étapes d'une politique publique, de sa mise à l'agenda à sa mise en oeuvre.

2.3 Conséquences pratiques et symboliques : le Ministre, les ingénieurs et le Conseil d'Etat... qui décide des objectifs de la réforme ?

      La lecture de ce processus de construction d'un discours politique, organisé autour de négociations interministérielles, nous permet d'approfondir quatre éléments d'analyse.

      Premièrement, il faut revenir sur la configuration des débats. Une approche binaire Equipement/Finances possède deux avantages, simplifier le récit et la compréhension de l'action mais surtout rendre compte fidèlement des discours et des positions des différents acteurs, et de la contribution de ces discours et positions à la construction d'une politique publique de l'ingénierie publique. Ceci nous sera précieux pour fonder une approche en terme d'intérêts et de mobilisation dans la deuxième partie du travail.

      Cependant le risque de cette approche est de réaliser une analyse simpliste de la situation. En effet nous avons constaté que le positionnement autour des discours dominants n'est pas 'binaire', ceci en raison des spécificités de certains acteurs et services. Ainsi, nous avons constaté à l'Equipement que les membres de la Direction des Affaires Economiques et Internationales, qui ont une connaissance approfondie du fonctionnement de l'Union Européenne et qui fréquentent régulièrement les organisations professionnelles privées, ont une vision 'décalée' par rapport à leurs collègues des autres directions d'administration centrale ²⁴² . Leur culture économique et européenne leur fait considérer certains aspects qui restent secondaires ou abscons pour d'autres agents du ministère: 'on a dû expliquer qu'il y a un droit de la concurrence, une ordonnance de 1986, on a fait de la pédagogie' ²⁴³ . Il est notable que les agents interrogés à la DAEI considèrent que la directive services est la principale cause de la réforme, alors qu'à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction on fonde cette réforme sur le rapport SANTEL, la contrainte réglementaire européenne venant uniquement 'accélérer les choses' ²⁴⁴ .

      De même, il serait abusif de prétendre que toutes les directions centrales des Finances défendent comme un seul homme l'entrée immédiate des services de l'Equipement et de l'Agriculture dans la concurrence. Ainsi un cadre de la direction du personnel de l'Equipement nous déclare : 'il y a eu des discussions en interne aux Finances, c'est pour ça qu'ils ont changé d'avis sur les barèmes: la DGCCRF [direction de la concurrence] ²⁴⁵  défend la concurrence à tout crin, ils ne savent pas du tout ce qu'est l'ingénierie publique, la Direction Générale des Impôts quant à elle a plus une vision de la commande publique et considère que trop de concurrence est inefficace: lourdeur des dossiers, lenteur des procédures...' même si cette analyse n'a pas pu être corroborée par les intéressés, elle n'en suffit pas moins pour couper court à toute interprétation qui tendrait à massifier et simplifier les positions intra-ministérielles.

      Ceci nous permet au passage de formuler une hypothèse : il pourrait exister une sorte de 'contagion' et de 'propagande' interne aux ministères, à partir de rumeurs ou d'informations lacunaires circulant sur 'ce qui se dit' à l'intérieur des autres ministères, due à une communication elle aussi lacunaire entre ministères et à l'intérieur des ministères. Ce phénomène pourrait être à la base d'une densification et d'une rigidification des positions, mais également influencer le discours émergent.

      Une autre modélisation nous paraît plus pertinente qu'une approche binaire : nous pouvons considérer que trois 'pôles' se forment autour de l'enjeu de la définition d'une nouvelle conception de l'ingénierie publique : un pôle politique, un pôle juridique et un pôle technique. Chacun de ces pôles dispose de ressources pour influencer les décisions et la définition de ce que va devenir l'ingénierie publique, et se trouve successivement allié et en compétition avec les deux autres : 'Matignon a rappelé explicitement que le juridique devait se mettre au service du politique' ²⁴⁶ . Le pôle politique est celui qui s'exprime légitimement et officiellement, donne les orientations, fait les arbitrages et détient la légitimité politique. Le pôle technique conçoit la politique, trouve des solutions pratiques à l'aide de sa connaissance de l'activité, du 'terrain', et de sa compétence. Le pôle juridique détermine la validité des actions, en cela il détient également un pouvoir sur la définition de ce qu'est ou n'est pas l'ingénierie publique.

      Ce modèle permet d'appréhender deux phénomènes, ce qui constitue nos deuxième et troisième remarques.

      Tout d'abord, nous avons remarqué qu'une commande politique et une expression régulière du pôle politique étaient nécessaires pour orienter le travail de conception de la réforme. Faute d'un cadrage politique ressenti comme suffisamment ferme par les acteurs, les deux autres 'pôles' se saisissent du rôle du politique, qui est de définir ce que 'doit être' l'ingénierie publique : 'en interministériel, la même question ressort: que veut-on pour l'ingénierie publique ? Veut-on être dans la concurrence ou pas ? La concurrence est-elle un objectif ? (entretien n°14 avec la responsable du bureau des affaires réglementaires à la DAEI). Le pôle technique pallie la 'faiblesse' perçue de la commande politique en cherchant 'des solutions technocratiques à une question politique' ²⁴⁷ . Les débats se focalisent sur une 'compétition' entre arguments techniques et arguments juridiques : 'il faut définir ce que l'on veut comme ingénierie publique si on ne veut pas que les juges décident pour nous des conditions d'intervention des services publics; il faut s'affranchir du terrorisme juridique!' ²⁴⁸ .

      Début 2000, les services et les directions centrales responsables de la réforme, conscients de l'importance de donner une dimension et une légitimité politiques à la modernisation de l'ingénierie publique, revendiquent une expression du gouvernement sur la question : 'ce qu'on revendique pour l'avenir, c'est une vision stratégique et un texte juridique de niveau suffisant, et un cadre sécurisé vis à vis de la concurrence...la question est: que veut le gouvernement pour son ingénierie publique? Après seulement on décline des solutions juridiques par rapport à l'ingénierie publique' ²⁴⁹ . Il y a également un enjeu autour du 'niveau' du texte, qui sera déterminant pour la légitimité du nouveau dispositif : 'si c'est encore un décret ça sera trop fragile ; il est clair que la représentation nationale doit s'exprimer là dessus, les élus sont concernés par ça au premier degré' ²⁵⁰ .

      Nous tenons là, semble-t-il, l'un des principaux ressorts de la mise sur agenda. En effet, que peut-on observer ? Qu'une question à l'origine technique, qui concerne a priori les seuls ministères producteurs, accède à des agendas de niveau supérieur et jusqu'à celui du premier ministre par un processus d'arbitrages successifs. En effet, la différence des rationalités en présence crée des blocages qui ne peuvent être levés par une simple invocation du 'cap politique' légitime donné à la réforme, puisque celui-ci est trop flou pour constituer un guide ferme pour l'action. Du niveau administratif, cette question accède donc au niveau politique en prenant un tour ministériel : le ministre de l'Equipement s'exprime pour légitimer l'ingénierie publique, face aux attaques dont elle est l'objet. La contrainte juridique crée ensuite un blocage à ce niveau, entre les différents ministères concernés. Un arbitrage s'avère donc nécessaire par le niveau supérieur, c'est à dire le premier ministre.

      Notre troisième remarque part d'une question : que signifie stratégiquement l'affirmation 'l'ingénierie publique est une politique publique de l'Etat' ? Il ne s'agit pas ici de comparer le modèle de l'ingénierie publique et ce qui va émerger de la réforme aux canons de l'analyse des politiques publiques, ce qui n'a de sens que pour les analystes des politiques publiques et revêt pour l'action un intérêt limité et purement académique. La véritable question tient à la 'gestion des symboles' dans les discours et les actions politiques, et à la ressource que peuvent apporter ces symboles.

      Un des résultats de la construction d'un discours sur l'ingénierie publique est bien d'affirmer 'l'ingénierie publique est une politique publique'. Cette phraséologie, aujourd'hui passée dans les usages tout au moins au niveau central de l'Etat, est récente puisque 'en 95-96 quand on a évoqué la directive services on ne parlait pas encore du tout d'une politique publique de l'ingénierie, c'était juste une activité qui rapporte' ²⁵¹ . Cependant, l'affirmation d'un statut de 'politique publique' n'est pas incantatoire mais fortement corrélée à la conception de dispositifs d'amélioration d'un 'service public' de l'ingénierie publique: création d'un pilotage stratégique national, 'définitions de véritables politiques locales de l'ingénierie' ²⁵² , affirmation de la dimension interministérielle de l'activité. Elle est également basée sur un argumentaire solidement ancré sur des discours de 'services publics' qui font partie du code partagé par tous les acteurs étatiques: 'il est possible de caractériser le rôle des services déconcentrés autour de trois grandes préoccupations: être le garant des grands équilibres, économiques, sociaux et environnementaux; mettre en oeuvre, au plan local, les grandes politiques sectorielles nationales; aider les acteurs locaux à faire émerger et réaliser des projets compatibles avec les grands équilibres et les politiques nationales. Dans ce cadre, les leviers dont disposent les services sont de trois types : réglementaire, financier et prestation de services (assistance et conseil - ingénierie publique)' ²⁵³ .

      On peut donc considérer que l'affirmation 'l'ingénierie publique est une politique publique' constitue la dimension symbolique et cognitive qui accompagne la création d'un pilotage et d'une stratégie, la clarification des relations financières, l'émergence d'un cadre juridique moderne pour l'ingénierie publique, et son apparition sur les organigrammes. On affirme que l'on transforme 'une activité qui rapporte' ²⁵⁴  à une activité 'qui participe directement à la mise en oeuvres des politiques publiques' ²⁵⁵ . C'est un moyen de conférer à l'activité d'ingénierie publique modernisée un label de qualité, d'améliorer les représentations qu'en ont certains acteurs tout en lui conférant symboliquement une légitimité 'maximale'. Ce pourrait également être pour les agents concernés un moyen de justifier que l'on se mobilise fortement autour d'une activité qui ne fait pas partie des missions régaliennes de l'Equipement.

      Enfin, nous poserons pour cette quatrième remarque une question plus large. Que nous apprend cette réforme sur le fonctionnement de l'Etat et son évolution vis à vis de l'Europe ? Cette question trouvera deux développements concrets : quel est le niveau de connaissance et de prise en compte de l'Union Européenne dans le fonctionnement des administrations de l'Etat, et de là dans la construction et la mise en oeuvre des politiques publiques? Les nouvelles contraintes économiques et politiques, notamment l'émergence de politiques publiques européennes et locales, ne remettent-elles pas en cause la gestion du personnel public par un système de corps de fonctionnaires?

      Ces deux questions sont inspirées par les entretiens que nous avons réalisés. Notre objectif ici n'est pas d'y apporter des réponses définitives, plutôt de juger de leur validité et d'insister sur l'importance qu'elles revêtent pour les acteurs concernés.

      Les entretiens que nous avons réalisés ont montré que l'Europe et ses institutions sont jugées lointaines, et même un peu mystérieuses, par la plupart des membres de l'administration y compris en administration centrale. Cet ingénieur, ancien responsable syndical, déplore en effet que 'au moment de la directive services on n'avait aucune information au ministère. L'Equipement n'est pas représenté à Bruxelles et on ne sait pas trop qui s'occupe de ça, sans doute la DAEI mais ça n'est pas très clair' ²⁵⁶ . Ce cadre de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction considère quant à lui en ces termes le 'fossé culturel' qui sépare le niveau national de l'Union Européenne': 'les collègues qui partent à Bruxelles, même s'ils viennent d'une subdivision du fond de la France, deux ans après ils ont complètement intégré le discours européen, on ne se comprend plus' ²⁵⁷ .

      Ainsi les contraintes appliquées par l'intermédiaire des directives, même si elles sont lourdes, ne font que rarement l'objet d'une analyse approfondie: 'c'est une directive européenne, c'est comme ça, on l'applique' ²⁵⁸ . Plus que ça, on constate que la dimension politique européenne n'est que très rarement intégrée par les élus, y compris ceux qui font partie de la représentation nationale: 'l'Europe c'est l'Europe, mais il faut prendre notre pays tel qu'il est: la concurrence européenne a sa vertu, mais la tradition qui est la notre également' ²⁵⁹ . Un autre élu refuse 'd'appliquer aveuglément les directives qui viennent de Bruxelles' ²⁶⁰ . En particulier, la question de la participation de la France à la rédaction des directives n'est évoquée qu'à la DAEI. Partout ailleurs, on n'envisage que rarement les moyens d'analyser et d'agir 'sur' le niveau européen, et les contraintes européennes sont intégrées et gérées entièrement au niveau national : 'ce qui nous arrive c'est uniquement en raison de la politique des Finances qui s'abrite derrière le droit de la concurrence : ils ne comprennent pas pourquoi il y a des seuils, ils veulent élargir la directive et faire la concurrence au premier franc ; c'est un problème franco-français, ils sont plus royalistes que le roi' ²⁶¹ . Pour les acteurs interrogés, seul le niveau national reste politiquement pertinent : 'le problème, c'est une méconnaissance et une inculture profonde des règles européennes', considère un chargé de mission Europe de la DAEI (entretien N°15), alors que 'aujourd'hui, économiquement, c'est l'Europe qui est le territoire pertinent'. Cette position justifiée par les faits, au moins pour les grands projets. Par exemple, les candidats pour l'ingénierie du viaduc de Millau sont tous sur des groupements de bureaux d'études de plusieurs nationalités européennes ²⁶² . Cet exemple nous montre que l'évolution de l'environnement économique est un levier pour opérer un 'élargissement de l'espace cognitif des acteurs', c'est à dire pour intégrer à part entière le niveau européen dans cet espace encore très largement limité aux questions franco-françaises.

      Dernière conséquence : la politique de réforme de l'ingénierie publique pose clairement la question du fonctionnement d'une administration fondée sur le modèle des corps, tout au moins elle interroge le fonctionnement du modèle tel qu'on le connaît. En termes de gestion du personnel, les principes de gestion se montrent peu compatibles avec 'l'intérêt général' tel qu'il est conçu par les élus : 'on travaille trois ans sur un dossier avec un ingénieur, puis il est muté sans que le projet soit fini, et il faut six mois au remplaçant pour se mettre au courant: c'est inefficace et ça ralentit beaucoup les projets', déplore un maire ²⁶³ . De même, on a constaté dans la première sous partie un problème en termes de compétences, notamment de spécialistes de haut niveau. Le mode actuel de gestion des corps ne permet pas de répondre à cette demande puisqu'il n'impose nullement à un agent de se spécialiser dans un domaine.

      Notre objectif n'est pas ici de traiter cette question ni même de mener une analyse sociologique approfondie des éventuels dysfonctionnements du modèle français, à plus forte raison de nous prononcer : il s'agit seulement de remarquer que cette interrogation est présente chez la plupart des acteurs. Elle apparaît en général sous forme de remarque à la fin des entretiens, quasiment comme une confidence. Ceci fait même semble significatif: la mise en cause du modèles des corps semble 'tabou', cependant les acteurs ressentent individuellement la centralité de ce sujet, comme en témoigne cet ingénieur de la DAEI: 'il y a quelques temps, j'avais fait une note concernant le système des corps, mais elle a été bloquée, elle n'est pas allée très loin' ²⁶⁴ . Dans le cadre de notre analyse, ceci pourrait surtout montrer que les acteurs envisagent ou prévoient à relativement court terme une évolution de fond de l'organisation du service public.

      Afin de donner plus de consistance à ces réflexions, qui prennent corps à travers le fonctionnement local et concret du modèle de l'ingénierie publique, mais également pour boucler l'analyse de cette mise sur agenda, il convient d'analyser de manière plus approfondie la politique de modernisation dans ses dimensions pratiques et locales. On remarquera les relations particulières entre niveau local et administrations centrales qui ont présidé à l'élaboration du plan de modernisation. On analysera également comment on a créé de toutes pièces un pilotage national pour une activité dont l'absence historique de pilotage constitue justement une ressource pour les administrations déconcentrées face à leurs administrations centrales. On évaluera la conséquence de ce phénomène sur les relations entre les DDE et l'administration centrale, et également entre les DDE et les préfets. On considérera l'influence de la 'modernisation' de l'ingénierie publique sur les vecteurs existants de mise en oeuvre des politiques publiques sectorielles nationales et sur l'émergence de politiques publiques au sein des collectivités locales.

3.1 Le plan de modernisation de l'ingénierie publique : d'une action de management à une politique publique

3.2 La participation du niveau local à la réforme : la modernisation à l'épreuve du terrain

      Nous avons jusqu'à présent principalement analysé le processus à partir du niveau national. Nous allons maintenant constater le rôle prégnant joué par les services déconcentrés dans la conception même de la réforme. Nous verrons ainsi comment cette association du niveau opérationnel, intégrant dès la conception les préoccupations des services, aide à la mise en oeuvre de la politique, mais ne suffit pas pour autant à assurer seul le succès d'un pilotage national.

1.1 La perception et la construction des enjeux

      La première étape de l'analyse de la mobilisation de groupes d'intérêts est d'identifier les éléments qui forment la base de cette mobilisation. Dans le cas de la réforme de l'ingénierie publique, nous en dénombrerons deux, qui correspondent aux deux principaux enjeux cités par les acteurs interrogés: une volonté officiellement exprimée de moderniser l'activité des services, et l'apparition de la contrainte européenne de la concurrence. Nous avons évidemment cité ces faits dans la première partie, il importe seulement ici d'y revenir en tant que fondements de la mobilisation, et bases pour la constitution de discours partisans et de clivages.

      Tout d'abord, nous avons constaté à l'origine de la réforme de l'ingénierie publique l'expression, chez quelques dirigeants de l'Equipement, d'un besoin de moderniser l'activité d'ingénierie publique, et de là d'en faire 'une vraie politique publique'. Le rapport SANTEL, puis le CIRE ³⁴¹  ont réaffirmé cet objectif et ce leitmotiv. La 'politique publique de l'ingénierie publique' devient le signe de ralliement des partisans d'une ingénierie publique modernisée, c'est à dire 'une ingénierie publique qui, en interne, réponde à des objectifs de bonne gestion et de performance, et en externe, rende service à l'usager, ce qui veut dire en particulier qualité et déontologie' ³⁴² .A ces objectifs, le plan de modernisation ajoute la création d'un pilotage stratégique, et donne la priorité à la mise en oeuvre des politiques sectorielles de l'Etat ³⁴³ .

      Jusqu'ici, il ne s'agit pratiquement que d'un objectif et d'un enjeu de modernisation, comme l'Equipement en a connues depuis la première vague de décentralisation et la politique de modernisation conduite au ministère dans les années 1980 suite aux transferts de compétences. Ces actions qui ont vu notamment le développement de la gestion et du management dans les services déconcentrés, avaient débouché sur le 'renouveau du service public' de Michel ROCARD à la fin des années 1980. A ce stade, on peut considérer que l'action envisagée sur l'ingénierie publique est moins ambitieuse puisqu'elle ne concerne pas toute la DDE, mais seulement une activité considérée comme annexe et en tout état de cause non prioritaire pour les DDE ³⁴⁴  et pour les politiques locales de l'Etat: 'la priorité pour le préfet c'est son projet territorial, l'ingénierie publique n'en fait pas partie' ³⁴⁵ .

      On peut alors s'attendre à quelques oppositions de principe, sur la forme du plan, mais pas à une forte mobilisation en interne contre le fond du projet. En effet, celui-ci repose sur des principes de performance et de service public qui sont relativement partagés, même si pour arriver à cela le discours livré par le plan de modernisation a fait l'objet de négociations et d'ajustements au sein des administrations concernées, comme on le verra plus loin. On constatera ainsi que le chapitre du plan de modernisation qui concerne 'l'amélioration' de l'ingénierie publique en termes techniques et stratégiques rencontre peu ou prou l'approbation des personnels concernés, notamment du SNITPE:

'L'actualité met en lumière quelques effets importants de cette ³⁴⁶  démarche de modernisation pour le ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement. Ces effets concernent tout d'abord l'ingénierie publique. La prise en considération de ce champ de missions de l'Etat lors de la réunion du CIRE du 13 juillet 1999 constitue une avancée significative, au moins sur le plan formel, dont on doit se féliciter (...)le plan de modernisation de l'ingénierie publique mis au point définit certaines pistes de progrès à étudier qui peuvent nous convenir car elles vont dans le sens d'une meilleure satisfaction de l'intérêt général' ³⁴⁷ .

      Un premier type d'enjeu identifié, et qui correspond à cette partie du plan de modernisation, concerne donc l'avenir des métiers d'ingénieurs au sein de l'appareil d'Etat, comme nous le détaillerons plus loin, et également l'amélioration du service public délivré par l'ingénierie publique.

      Vient se greffer sur cette thématique de gestion et de modernisation d'une activité un deuxième facteur externe qui va, lui, accélérer et renforcer le processus de mobilisation, en créant des prises de positions fermes et des clivages. Il s'agit de la transposition nationale de la directive 'services' européenne de 1992, qui impose aux maîtres d'ouvrages publics une procédure de publicité et de mise en concurrence européenne de leurs marchés de services, à partir d'un certain seuil financier.

      L'activité d'ingénierie publique est directement concernée, puisque considérée comme un service rendu pour le compte d'acheteurs publics. La directive implique une réforme des modes d'attribution des marchés publics d'ingénierie, puisque le modèle français donne le choix aux maîtres d'ouvrages de faire appel soit à un prestataire public, soit à un prestataire privé. Ce choix effectué, la demande de concours à un service de l'Etat, par exemple une subdivision de l'Equipement, nécessite une simple délibération de l'assemblée concernée, alors que l'appel à un prestataire de droit privé doit respecter les conditions du code des marchés publics, qui rend obligatoire une procédure d'appels d'offre et de mise en concurrence à partir d'un certain seuil. La directive service impose, au-delà des seuils qu'elle fixe, une égalisation des conditions de la concurrence. Or les services de l'Etat, contrairement aux entreprises de droit privé, ne sont pas en mesure de répondre formellement à une procédure de mise en concurrence dans le cadre du code des marchés publics. Plusieurs raisons à cela : en particulier, ces services ne disposent pas d'une comptabilité analytique et ne sont donc pas en mesure de certifier la réalité de leurs coûts. Ils ne peuvent donc prouver qu'ils ne font pas de 'concurrence déloyale'. Plus formellement, de par leur statut les services ne peuvent fournir certains documents qui sont demandés par le code des marchés publics ³⁴⁸ .

      Un deuxième type d'enjeu concerne donc la 'rencontre' entre un fonctionnement et une 'tradition' nationaux, et une contrainte réglementaire nouvelle. Le choix est alors clairement exprimé par les agents : 'L'Etat, le gouvernement doit décider ce qu'il veut pour son ingénierie' ³⁴⁹ . Nous avons constaté dans la première partie de ce travail que les négociations au sein de l'appareil d'Etat ont débouché sur la décision formelle de faire entrer les missions d'ingénierie publique réalisées par les services de l'Etat dans le champ de la concurrence. A partir de là, l'enjeu et les mobilisations vont porter sur les conditions de la concurrence : quelles missions vont dans le champ de la concurrence, quelles missions sont réservées hors de ce champ, quels seuils considère-t-on?...l'objectif de chaque acteur collectif étant d'obtenir que le nouveau dispositif réglementaire tranche en sa faveur.

      On constate ici la coexistence de deux enjeux d'ordres différents. La thématique de la modernisation, qui fait appel au registre des valeurs de service public et de la performance, et la thématique de la concurrence, qui fait droit à une contrainte strictement externe aux services et concerne un mode de fonctionnement qui leur est totalement étranger. L'intégration des deux thèmes dans le discours dominant qui émerge au niveau politique par l'intermédiaire du plan de modernisation de l'ingénierie publique complexifie les réactions et le positionnement de certains agents pour qui, en simplifiant énormément, service public et concurrence sont antinomiques.

1.2 Les groupes potentiels et la construction des discours

      A partir de ces deux facteurs de base, les acteurs concernés par l'ingénierie publique forment des groupes susceptibles de se mobiliser pour infléchir la politique de modernisation de l'ingénierie publique. Nous allons tout d'abord considérer quels sont ces groupes potentiels tels que notre enquête nous a permis de les percevoir. Nous nous intéresserons plus loin à ce qui les fait naître et exister en tant que groupe: construction d'un discours et d'une position partagés par les membres, existence de 'liants', processus d'agrégation et de pérennisation d'un groupe, conditions pour qu'un groupe devienne actif au sein d'un espace de négociation.

      Nous considérerons ici, de manière distincte, des acteurs et des groupes, c'est à dire d'une part certains acteurs qui agissent de manière individuelle ou collective conformément à leurs rôle et position dans les systèmes d'actions national et local, et d'autre part des acteurs susceptibles d'agréger leurs discours et leur action au sein d'un groupe d'intérêt, indépendamment de leur appartenance formelle à l'une ou l'autre institution. Par exemple, un ingénieur pourra agir au nom de la direction d'administration centrale de l'Equipement qui l'emploie et il agira alors en tant que représentant d'un acteur collectif, c'est à dire au nom de son appartenance à cette institution, et il pourra d'autre part faire partie d'un syndicat éventuellement organisé comme un groupe d'intérêt qui promeut une certaine conception de l'ingénierie publique.

      Cette distinction entre acteur collectif et groupe d'intérêt est essentielle puisque ces deux types d'acteurs peuvent différer fortement tant sur le plan des finalités, que de l'organisation et des modes d'intervention sur le domaine investi. Ainsi, une institution comme acteur collectif est pérenne, alors qu'un groupe d'intérêt agit plutôt comme une organisation ad hoc. L'organisation formelle d'une administration comme acteur collectif est hiérarchique, pyramidale, les circuits de décision sont fortement institutionnalisés, alors qu'un groupe d'intérêt peut avoir un fonctionnement et des structures décisionnelles davantage pluralistes. Il faut également considérer qu'une administration agit conformément à une commande politique, alors qu'un groupe d'intérêt agit en réaction à cette commande, voire qu'il établit lui-même son propre agenda. Voici, à partir d'exemples, quelles peuvent être les différences et également les points de rencontre entre ces deux types d'acteurs. Nous constaterons d'autres nuances du même ordre au cours de la démonstration. Il s'agit seulement de noter ici que, comme dans notre exemple, un acteur individuel peut appartenir simultanément aux deux types d'organisation, mais qu'il n'agit pas forcément sur les mêmes registres ni selon les mêmes modes suivant qu'il se positionne comme relevant de l'un ou l'autre type.

      Cette précision étant apportée, nous avons identifié trois groupes potentiels : le groupe des 'ingénieurs publics', les syndicats et les organisations représentant les professionnels privés.

1.3 La genèse des intérêts et l'apparition de clivages

      On va maintenant constater que ces différents groupes et acteurs se positionnent par rapport à trois types de discours : (1) sur le service public et la plus-value qu'apporte l'ingénierie publique, (2) sur la concurrence, (3) sur la légitimité de l'ingénierie publique. Il est nécessaire de mener cette analyse pour identifier ensuite les clivages ou les alliances qui apparaissent entre les acteurs, clivages qui serviront de base et de carburant à la mobilisation des deux groupes d'intérêt, privé et public, et qui reposent sur une différence de rationalités entre les différents acteurs. Par exemple, on constate qu'à la 'rationalité de fond' du SNITPE qui invoque des arguments de service public, le ministère des Finances oppose une rationalité procédurale fondée sur le respect rigoureux de principes juridiques.

2.1 Les conditions d'émergence : la construction d'une identité

      Dans le cas qui nous intéresse, nous pouvons identifier deux types de conditions qui ont permis l'apparition d'un groupe actif pour la défense du modèle français d'ingénierie publique : l'existence préalable d'un groupe structuré, et, au sein du groupe, un sentiment identitaire et des valeurs partagées.

      Il est essentiel de s'intéresser à l'organisation structurée qui a préexisté à une mobilisation autour de l'ingénierie publique comme condition de l'apparition d'un groupe d'intérêt réel, comme le montre Erik NEVEU en se référant à la théorie oslonnienne de la mobilisation des ressources et à ses filiations sociologiques ⁴³⁴ . Dans notre cas, nous constatons qu'un groupe d'intérêt potentiel préexiste sous la forme d'un syndicat corporatif, celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat. Selon la typologie d'OBERSCHALL reprise par Erik NEVEU ⁴³⁵ , ce syndicat est à la fois intégré et socialement stratifié suivant un modèle associatif. Cela signifie en particulier qu'il dispose de connexions stables lui permettant d'être entendu des autorités supérieures. Pour le SNITPE, ces mécanismes de représentations sont de plusieurs types : participation formelle aux instances paritaires, ressources sociologiques d'appartenance aux mêmes corps de la fonction publique...D'autre part, le syndicat a une organisation fortement structurée au niveau national mais également territorial avec des représentants à tous les échelons territoriaux et un haut niveau d'information et de communication entre les différentes strates de l'organisation. Le nombre relativement peu élevé de participants permet à chaque représentant local de contacter directement la centrale parisienne de manière tout à fait informelle et à tout instant. Mais des moments d'échange institutionnalisés existent également: assemblée générale des secrétaires départementaux, commission exécutive, congrès, pour échanger et mutualiser les expériences locales, ce qui renforce la cohésion et l'effet de réseau entre les représentants du niveau local. Comme nous allons le constater, ces lieux ont également pour fonction de pérenniser et renforcer le 'liant' du groupe et le sentiment identitaire. Corollaire à l'existence des connexions entre le groupe et l'administration, il faut se poser la question de la relation entre l'Etat et le groupe d'intérêt ⁴³⁶ . C'est en partie l'objet du paragraphe 2.3 qui suit, consacré au travail du groupe d'intérêt.

      Deuxième condition qui a présidé à l'apparition d'un groupe d'intérêt autour de l'ingénierie publique, la mobilisation d'un sentiment identitaire et de valeurs partagées. Nous avons déjà largement analysé les valeurs et discours communs au 'groupe des ingénieurs publics'. Ces éléments communs de représentation qu'ont les ingénieurs de leurs métiers et de leur rôle au sein du service public sont rendus plus denses par l'appartenance commune à un corps de fonctionnaires et à un syndicat censé représenter ce corps. L'identité du groupe et du syndicat est renforcée par la construction et la diffusion d'une doctrine propre, fondée sur quelques idées-forces que nous avons déjà recensées: affirmation de la fonction de l'Etat au sein du marché de l'ingénierie, défense des missions de maîtrise d'oeuvre comme base et condition sine qua non de la conservation d'une compétence des services, défense de l'intérêt des métiers, refus d'entrer dans le champ concurrentiel et dénonciation de manoeuvres visant à détruire le modèle français d'ingénierie publique ⁴³⁷ . La construction de cette doctrine et de ce discours à l'intérieur même du syndicat repose sur trois types de fondements: l'invocation des principes généraux et conceptions particulières du service public qui font partie du 'fonds de commerce' du syndicat, la mobilisation d'une légitimité fondée sur une connaissance du 'terrain' que les ingénieurs des TPE affirment seuls ou presque pouvoir revendiquer, et une prise de position par rapport aux clivages que nous avons précédemment identifiés. Les modes de construction et de diffusion de ce discours sont également pluriels, et nous pouvons brièvement les décrire. A la base des positions prises par le syndicat, il y a une veille permanente menée tant au niveau national que local : événements sociaux, politiques, réglementaires, managériaux sont ainsi recueillis en continu. Ces éléments sont analysés par les différentes instances du syndicat: sections départementales, délégations régionales, commission exécutive et bureau national. Considérés en regard du contexte 'historique' et passés au crible des valeurs et revendications de base du syndicat, les événements identifiés comme pertinents dans 'l'espace cognitif' commun aux membres des instances dirigeantes font l'objet d'une interprétation, éventuellement d'une expression et de la formulation de revendications particulières. Les positions ainsi dégagées sont alors diffusées et discutées aux différents niveaux territoriaux à l'aide de plusieurs vecteurs. Les publications permanentes comme La tribune des travaux publics et La lettre du secrétaire général ou des documents à caractère particulier ou exceptionnel ⁴³⁸  servent de base à une discussion et à une appropriation par les représentations locales du syndicat. Les représentants territoriaux, secrétaires départementaux et délégués régionaux qui participent à diverses manifestations nationales, jouent également un rôle de transmetteurs du discours national et d'animateurs des débats au niveau local. Mais cela ne signifie pas que l'organisation soit totalement centralisée et que les sections locales n'aient aucune autonomie: en effet, celles-ci jouent un rôle de construction de discours et de positions, et sont consultées par le niveau national dont les prises de positions et les décisions sont largement influencées par celles des instances locales. Parallèlement à cela, des groupes de travail nationaux produisent des rapports qui contribuent à cristalliser ces positions. Nous reviendrons sur cet élément particulier dans un prochain paragraphe.

      Pour illustrer ce processus, il nous faut étudier l'historique de la construction d'un discours commun au syndicat à propos de l'ingénierie publique et de la concurrence, et pour cela remonter au milieu des années 1990. Deux rapports au congrès ont été publiés en 1995 et 1997. Si le rapport de 1995 évoque principalement les rémunérations, celui d'octobre 1997, en plus du thème financier et de l'équilibre du compte des honoraires, évoque déjà des questions de fond et des arguments pour justifier la reconnaissance de l'ingénierie publique comme un service public à part entière. Le rapport justifie notamment l'ingénierie publique et l'intervention de l'Etat par sa capacité à absorber et tolérer des délais de paiement plus longs et une forte proportion d'impayés ou de différés de paiement, ce que ne peuvent tolérer des entreprises. Les questions de fond évoquées concernent les premières orientations données à l'ingénierie publique par le ministère: conseil en amont des projets, gestion, contrôle. On y trouve les premiers éléments du discours que nous avons analysé : 'L'Etat, en charge de l'aménagement du territoire et garant de la cohésion et de la solidarité nationales, doit clairement assumer cette position et défendre l'ingénierie publique comme un service public à part entière, garantissant l'accès de tous les maîtres d'ouvrages publics à une ingénierie de qualité' ⁴³⁹ . En outre, ce rapport dresse un état des lieux complet des fondements historiques et juridiques de l'activité, du cadre réglementaire des rémunérations, des relations avec les professionnels privés, qu'il met en parallèle avec 'les problèmes de l'emploi'. Sur ce thème, le rapport affirme 'que l'ingénierie privée ne peut se substituer à l'ingénierie publique. Il s'agit de deux approches différentes et complémentaires. Ce serait une erreur de penser que la suppression de l'offre publique entraînerait la création automatique d'un nombre équivalents d'emplois dans le secteur privé. Le seul effet immédiat serait que le service public perdrait toute sa compétence technique et son savoir faire'. On constate bien que plusieurs éléments essentiels de la doctrine sont d'ores et déjà présents. Mais surtout, ce rapport de 1997 s'intéresse déjà aux facteurs d'évolution du système, et en particulier au contexte européen et à la transposition de la directive services ⁴⁴⁰ . Il refuse une transposition extensive de la directive et demande l'affirmation des conditions actuelles d'intervention des services techniques publics, au nom de l'accès des collectivités territoriales à une ingénierie neutre et compétente au nom du développement du territoire. Enfin, en agitant le spectre du non versement des rémunérations accessoires, il revendique la budgétisation des honoraires, une véritable affirmation de l'ingénierie publique comme mission de service public et une animation de l'activité dans les services.

      Les expressions du SNITPE suivent alors le cours des événements ⁴⁴¹ , et il faut attendre le congrès 1998 du syndicat pour passer à la deuxième étape de la construction de son discours sur l'ingénierie publique. A cette occasion, le secrétaire général fait un point sur les réflexions en cours à la DGUHC, et se félicite de constater un véritable engagement sur ce sujet, même s'il justifie cet engagement par une 'panique' déclenchée dans l'administration par la menace du non paiement des rémunérations complémentaires ⁴⁴² . Il prend également acte du discours émergent au sein de la DGUHC, et somme l'administration de 'prendre à bras le corps le problème de la directive services'. Le secrétaire général du SNITPE dresse également un état des lieux des débats entre Equipement et Finances sur la budgétisation des honoraires. A ce moment-là, le moins que l'on puisse dire est que ces discussions ne sont pas très avancées, puisque le ministre du Budget Christian SAUTER considère officiellement la budgétisation des honoraires de l'Equipement comme n'ayant aucun caractère obligatoire ⁴⁴³ . C'est précisément à ce moment du débat que l'on peut trouver l'origine du clivage entre Equipement et Finances. C'est tout au moins à ce stade qu'apparaît à l'Equipement un discours sur les intentions prêtées aux Finances, dont l'objectif serait la disparition pure et simple de l'ingénierie publique ⁴⁴⁴ . C'est également à ce moment-là qu'apparaît la revendication du syndicat de participer à la réforme des rémunérations accessoires.

      Au cours de l'année 1999, le SNITPE communique fortement autour d'une enquête menée auprès des maires de France par la fédération FO de l'Equipement, et se félicite du soutien que ceux-ci apportent aux services de l'Equipement ⁴⁴⁵ . Nous aurons l'occasion de revenir sur cette enquête et ses résultats. Il est seulement besoin de dire ici que les résultats de cette enquête constituent une ressource pour le syndicat, et qu'ils seront très largement exploités dans la suite des débats entre syndicat et administration. En mai 1999, nous l'avons déjà constaté, le SNITPE présente le plan de modernisation à ses troupes par un article dans la Tribune des travaux publics, article dans lequel on voit apparaître les premières critiques et une revendication à être plus étroitement associés au plan. Sur la question de la budgétisation des rémunérations accessoires, nous avons vu qu'elle a fait l'objet d'une décision de la part du CIRE, et qu'à partir de là, les débats entre Equipement et Finances ont surtout porté sur les conditions de cette inscription au Budget. Le syndicat s'exprime brièvement dans sa Tribune d'octobre, constatant que le dossier est en bonne voie puisque selon le ministre lui-même, les conditions de la budgétisation confortera l'exercice des missions. Enfin, un groupe de travail sur l'ingénierie publique présente son rapport au congrès de décembre 1999. Ce rapport constitue une étape importante dans la construction de la doctrine du SNITPE sur l'ingénierie publique, puisqu'il détermine la position du syndicat vis à vis du plan de modernisation de l'ingénierie publique. Il se félicite de la prise en compte formelle de l'ingénierie publique et de la budgétisation des honoraires, qui s'inscrivent dans la continuité de revendications anciennes et toujours renouvelées du SNITPECT. Et surtout, le rapport revendique une stratégie ambitieuse, une stratégie de conquête, apte à conforter les moyens nécessaires pour répondre aux besoins des maîtres d'ouvrages, en affirmant le rôle des subdivisions et en rénovant le cadre juridique de l'activité ⁴⁴⁶ . Ces revendications posent clairement les conditions de l'adhésion et de la mobilisation du SNITPE aux principes du plan de modernisation.

      Il faut attendre la première moitié de l'année 2000 pour observer de manière évidente les deux particularités que nous avons évoquées: la construction d'une position à partir d'un dialogue entre niveau national et niveau local, et la diffusion de la doctrine commune aux différents niveaux. Ainsi, les trois réunions de la commission exécutive du premier semestre 2000 se sont exprimées au sujet de la réforme de l'ingénierie publique, ce qui en soi montre une accélération de la mobilisation. Ces prises de position face aux événements du début de l'année ont ensuite donné lieu à chaque fois, au niveau local, à des débats au sein des sections. Les lettres adressées par le secrétaire général aux sections ⁴⁴⁷  et la diffusion de 'matériel' pour mener des actions locales ⁴⁴⁸  ont complété le dispositif d'information de la base. Mais cette dernière a également participé à l'élaboration des positions nationales, par deux types de moyens. D'une part, la commission exécutive qui réunit les délégués régionaux a été le moyen de faire le point sur la situation et l'opinion des troupes dans chaque région. D'autre part, à la demande du bureau national, des débats ont été organisés au sein des sections au mois d'avril. Le secrétaire général a fourni une note pour servir de base à ces discussions ⁴⁴⁹ , note qui dresse l'état des lieux au premier avril 2000, et fournit des arguments et des orientations politiques potentielles pour la réforme de l'ingénierie publique. Les résultats de ces débats, recueillis par les délégués régionaux lors de réunions début avril, ont été transmis à la commission exécutive et débattus lors de la séance des 13 et 14 avril 2000. Notre participation à cette réunion nous permet de confirmer que certaines idées exprimées au niveau local sont bel et bien intégrées au discours construit par l'instance nationale et pas le contraire. Nous avons en effet constaté que certains éléments apparaissent pour la première fois dans les discussions locales, et ensuite seulement sont prises en compte, sinon dans le discours officiel, du moins durant les débats internes des instances nationales. On peut citer, par exemple, le fait de lier la problématique de l'ingénierie publique à celle de l'aménagement et de la réduction du temps de travail. Il faut également et surtout considérer la 'remontée d'informations' du terrain, qui sont ensuite exploitées par le syndicat au niveau national : l'expression d'un sentiment d'inquiétude et de désorientation de la part des clients, par exemple ⁴⁵⁰ .

      L'analyse du contenu des diverses expressions du syndicat et de son évolution nous permet de tirer deux conclusions. La participation aux réunions de la commission exécutive du syndicat nous a montré que les délégués des différentes régions font remonter des informations qui, si elles diffèrent selon le contexte, sont perçues et analysées par les membres du syndicat des différentes régions suivant les mêmes schémas. Ceci signifie qu'un même type de contrainte donne lieu à une analyse et une interprétation proches d'une région à l'autre. Par exemple, la question de l'entrée dans le champ concurrentiel donne lieu à la même réaction dans plusieurs départements et régions, comme en témoigne cet ingénieur des TPE, chef d'arrondissement dans la Loire: 'passé le premier choc dû à l'annonce, on a réfléchi et on a commencé à classer nos différentes missions: finalement l'ATGC ⁴⁵¹  n'est pas concernée par la concurrence, la conduite d'opération non plus puisque la loi MOP crée un droit exclusif...et pour tout ce qui est du domaine concurrentiel on pourra recréer du droit exclusif; on voit apparaître derrière tout ça nos raisonnements de fonctionnaires qui nous poussent à garder l'ingénierie publique dans un droit particulier, le raisonnement de fonctionnaire ça veut dire: limiter la concurrence...quand même je ne sais pas si on a les neurones qui nous permettent de fonctionner comme des libéraux' ⁴⁵² . De même, les évolutions potentielles de l'ingénierie publique sont souvent interprétées de la même façon par différents ingénieurs du syndicat, comme une 'menace' qui pèserait sur une certaine conception des métiers d'ingénieurs.

      Ainsi on peut dire que les membres du SNITPE, ou tout au moins ceux qui forment son encadrement national et local, partagent un même 'espace cognitif' et un même fonds de valeurs et de types de raisonnements ⁴⁵³ . Ceci nous amène à notre deuxième observation : la communication et la construction commune d'un discours par les différents niveaux semble jouer un rôle de renforcement de ce sentiment identitaire. On serait donc en présence de mécanismes de renforcement du « liant » d'un groupe d'intérêt, par une affirmation et une adaptation constantes aux contraintes et aux évolutions des différents niveaux territoriaux de valeurs et de positions communes.

      La dernière question que l'on peut se poser dans ce paragraphe consacré aux conditions de l'apparition d'un groupe d'intérêt actif est la suivante : comment et sous quelles conditions un groupe latent s'organise-t-il et devient-il actif ? ⁴⁵⁴  Nous ne pouvons répondre que partiellement puisque le groupe que nous étudions préexiste à la période de mobilisation que nous étudions. Nous pouvons cependant formuler deux hypothèses : un groupe peut devenir actif sous l'impulsion d'une contrainte ou d'une opportunité nouvelle (une nouvelle controverse, une menace identifiée) à condition de se créer des vecteurs de communication et des modes de construction d'un discours commun, et de fabriquer des mécanismes aptes à pérenniser et à renforcer cette communauté de valeurs et de discours. Quant aux conditions de l'action elle-même, elles sont l'objet principal du paragraphe suivant.

2.2 Les conditions structurelles et conjoncturelles de l'action

      Nos observations, mises en relation avec les références bibliographiques déjà citées, nous ont permis d'identifier quatre types de conditions qui déterminent l'action d'un groupe d'intérêt :

• Une capacité des groupes à se mobiliser sous l'impulsion d'un leadership, et des conditions de conjoncture favorables à cette mobilisation ;
• Un contexte politique favorable à l'action, avec notamment l'existence de clivages politiques ;
• L'existence d'un 'carburant' pour l'action ;
• L'existence d'accès routinisés aux centres de décision et aux arènes de débats.

      Tout d'abord, il s'agit de comprendre ce qui pousse un acteur collectif de type 'groupe d'intérêt' à s'exprimer, puis à se mobiliser autour de nouveaux enjeux. Pour cela, la notion de leadership et celle d'entrepreneur politique empruntées à Yves MENY et Jean-Claude THOENIG ⁴⁵⁵  nous paraissent pertinentes. Ces deux auteurs, se référant à Cobb et Elder ⁴⁵⁶ , différencient les groupes en termes de capacité à se mobiliser autour de problèmes. Ils distinguent deux classes: des acteurs proprement dits qui se mobilisent socialement et politiquement, et des publics qui sont les spectateurs du processus. Pour le cas qui nous intéresse, on peut considérer que le groupe des ingénieurs publics et le SNITPE font partie de la première de ces « classes ». Toujours selon ce classement, le SNITPE constituerait alors un groupe d'identification puisque actif face au problème, alors que le groupe des ingénieurs publics serait un groupe d'attention. Dans ce cadre, le SNITPE joue un rôle d'entrepreneur politique sur la question de l'ingénierie publique. Le paragraphe précédent a en effet montré que ce syndicat mobilise des ressources et met en oeuvre des stratégies pour faire prendre en compte la question de l'ingénierie publique par les autorités publiques. Ces ressources sont de plusieurs ordres, intégrant par exemple une légitimité à parler au nom des ingénieurs des TPE et du 'terrain', une capacité à produire de l'expertise sur la question par des groupes de travail internes ou de faire appel à une expertise extérieure, l'existence d'un argumentaire partagé et rodé pour la promotion d'une conception du service public de l'aménagement. On peut aussi considérer comme une ressource le fait de disposer d'accès stabilisés à l'intérieur de l'administration et aux décideurs. Les stratégies mises en oeuvre reposent sur la construction et la diffusion d'un discours commun à une catégorie de personnel, sur la proposition de solutions alternatives, sur la conquête d'un public et de soutiens ⁴⁵⁷ , et sur la mobilisation en dernier recours de registres d'actions plus durs, comme la grève.

      Parmi les éléments qui infléchissent les modes et la portée de l'action du groupe d'intérêt, il faut également compter avec la conjoncture interne au syndicat: est-il stratégiquement en mesure de s'engager dans des actions qui pourront être longues, de durcir éventuellement ses positions? Ceci revient à évaluer le potentiel de mobilisation des 'troupes'. Plusieurs éléments semblent déterminer ce potentiel. De manière structurelle, trois points peuvent être pris en compte: le faible nombre des adhérents et des sympathisants ⁴⁵⁸ , le fait que le SNITPE se veuille une force de proposition et pas seulement de contestation, et l'existence des mécanismes de renforcement identitaire que nous avons déjà identifiés et analysés. De manière conjoncturelle, un syndicat peut être à un moment donné en position de force ou de faiblesse indépendamment de l'enjeu particulier autour duquel il cherche à se mobiliser. Début 2000, le SNITPE présente des éléments de force, comme une forte légitimité suite à son succès aux élections de mars 2000, et des éléments de faiblesse identifiés par la commission exécutive, qui sont un relatif déficit conjoncturel d'accès aux administrations centrales ⁴⁵⁹  et une capacité de mobilisation grevée par une sorte de 'découragement' ou de résignation de certaines parties de la base vis à vis de la question de l'entrée dans le champ concurrentiel : 'moi je ne sais pas ce que je serai dans dix ans: quand on met tout en parallèle, ce qui se passe sur l'ingénierie publique tôt ou tard beaucoup de choses seront mises en concurrence, puis il y a les départs en retraite, etc...on va voir quand même les mission des DDE diminuer, on voit bien quand même que les services de l'Etat sont en train de baisser: personnellement je crains que les postes intéressants soient ailleurs que dans les services de l'Etat' ⁴⁶⁰ .

      De manière connexe à cette idée de conjoncture, il faut également tenir compte de la situation politique au sens large au moment de l'arrivée de la réforme de l'ingénierie publique sur l'agenda. Nous avons déjà largement étudié cette question dans la première partie. Il s'agit ici d'analyser l'usage que fait le syndicat des clivages existants au sein du système d'action de la réforme pour se ménager des accès aux arènes de débat et renforcer la portée de son discours et son influence sur le processus décisionnel. On peut citer une fois encore l'exemple du débat autour de la budgétisation des rémunérations complémentaires. Le SNITPE est en tant que tel légitime pour s'exprimer dans le cadre de ce débat, puisqu'il participe de droit à la commission centrale des rémunérations complémentaires. Comme nous l'avons vu, le syndicat n'a d'ailleurs pas manqué de le faire à de nombreuses reprises, dans diverses Tribunes mais également en commission et lors des rencontres entre ses dirigeants et ceux de l'administration. A ces occasions, le SNITPE, s'inscrivant en faux par rapport aux positions des Finances et en prônant un discours de défiance ⁴⁶¹ , appuie les positions de l'administration de l'Equipement face aux Finances. Cet appui qu'il apporte lui permet de revendiquer légitimement un peu plus tard ⁴⁶²  une participation plus étroite à la réforme de l'ingénierie publique, puisque le SNITPE a toujours présenté les questions des honoraires et de l'ingénierie publique comme étant liées.

      Ayant constaté que les conditions de l'action du groupe reposent principalement sur deux facteurs, nous considérerons également ceux qui peuvent faciliter cette action. En premier lieu, nous nous intéresserons à l'existence d'un 'carburant' pour la mobilisation. L'idée selon laquelle les mouvements sociaux ont besoin d'un carburant pour agir est développée par Erik NEVEU, qui s'appuie lui-même sur les travaux de Ted GURR ⁴⁶³  : 'l'hypothèse de Gurr est de voir dans l'intensité des frustrations le carburant des mouvements sociaux' ⁴⁶⁴ . Nous allons constater que l'idée selon laquelle un carburant est nécessaire à la mobilisation est également valable pour le cas qui nous importe, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un mouvement social et s'il est d'autres carburants que la frustration. Le besoin et la nature du carburant apparaissent d'eux mêmes quand on pose la question : qu'est-ce qui fait bouger le SNITPE ? On peut évidemment y apporter plusieurs éléments de réponse, on peut également en essayant de répondre à cette question dériver vers des jugements de valeur qui n'ont évidemment pas leur place dans ces pages. C'est pourquoi nous nous limiterons à trois éléments d'ailleurs liés entre eux et qui nous semblent composer une formule approchée du carburant de la mobilisation du SNITPE autour du thème de l'ingénierie publique: la menace (tout au moins perçue et construite) qui pèse sur la profession et sur la conception du service public portée par le syndicat, la mise sous contrainte du modèle de l'ingénierie publique notamment par l'apparition d'échéances pour la réforme, et l'opportunité de voir aboutir des revendications anciennes, comme la budgétisation des honoraires et l'affirmation politique de l'ingénierie publique comme un service public à part entière.

      Nous identifierons une dernière condition pour l'action d'un groupe d'intérêt, inspirée ici encore d'Erik NEVEU. Nous constaterons que cette idée s'adapte également à notre cas même s'il ne s'agit pas véritablement d'un mouvement social : 'un mouvement social qui dure et réussit tend à se cristalliser en groupe de pression, à disposer d'accès routinisés aux centres de décision, comme le montre l'exemple du syndicalisme européen. A l'inverse, un groupe de pression qui sent ses interlocuteurs insuffisamment attentifs s'emploiera à mobiliser des soutiens'. ⁴⁶⁵  Dans le cas du SNITPE et de la réforme de l'ingénierie publique, il semble que l'on rencontre les deux éléments. D'une part, des accès à l'administration existent préalablement à la mobilisation sur l'ingénierie publique. Il s'agit par exemple de toutes les instances paritaires formelles auxquelles participent les syndicats, mais également des réseaux informels de relations, basés en particulier sur une appartenance aux mêmes corps de fonctionnaires. Mais le fait que ces accès soient partiels et ne permettent pas au syndicat d'être associé aussi étroitement qu'il le revendique au plan de modernisation entraîne la mise en oeuvre du deuxième registre identifié par Erik NEVEU : la recherche et la mobilisation de soutiens. L'étude de ce registre d'action fait partie du travail politique et stratégique concret du syndicat. Ce travail est l'objet du paragraphe qui suit.

2.3 Produits des groupes et travail politique : la diffusion des intérêts sectoriels

      Pour Michel OFFERLE, l'une des caractéristiques principales d'un groupe d'intérêt concerne les prestations qu'il fournit à ses différents bénéficiaires. Il considère ainsi que la construction des groupes d'intérêt contribue à quatre formes de production ⁴⁶⁶  : le renforcement de la visibilité et de la consistance du groupe à représenter, la construction de ses attentes et la montée en généralité des intérêts défendus, la capitalisation du travail réalisé par différents agents sociaux, et le renforcement ou la production de secteurs étatiques avec lesquels le groupe pourra entretenir des rapports de partenariat et d'échange. Ce que nous avons déjà analysé nous permet de retrouver certains de ces éléments, mais également de formuler des remarques par rapport à ce modèle.

      En premier lieu, les mécanismes de fonctionnement que nous avons analysés semblent bien remplir la double fonction de renforcer le groupe et de capitaliser le travail réalisé par différents agents, à l'intérieur du syndicat (recueil et analyse d'information et d'expériences locales, fruit des débats locaux...) comme à l'extérieur (coopération avec d'autres syndicats et avec l'administration, par exemple face aux Finances sur la question de la budgétisation). Ensuite, nous pouvons également analyser l'évolution du discours du syndicat sous l'angle envisagé par Michel OFFERLE, c'est à dire en considérant que ce discours a une fonction de construction des attentes, ce que nous avons vu, mais également de montée en généralité des intérêts. Cette dernière clé de lecture éclaire un autre type de rationalité du discours: voir comment on passe d'un discours défensif, face à la menace qui pèse sur une activité traditionnelle et des rémunérations accessoires, à un discours construit autour de la promotion d'un grand service technique public de l'aménagement, solidaire avec les territoires et conforme aux priorités du gouvernement. La nuance dans l'évolution du discours est moins sur le fond puisque la dimension 'service public' du discours a toujours été présente, que sur la forme. En effet, la fonction d'arbitrage entre différents intérêts et de montée en généralité des intérêts s'opère ici par une 'translation' du thème central du discours: d'une revendication matérielle vers une revendication plus générale. Mais les deux types de revendications ont toujours été présents dans le discours du SNITPE ⁴⁶⁷ .

      La fonction de renforcement ou de production de secteurs étatiques disposés à avoir des relations avec le groupe d'intérêt, identifiée par Michel OFFERLE, nous semble particulièrement pertinente pour l'étude du groupe qui nous intéresse. En effet, l'étude de cette fonction est à même de montrer la spécificité d'un groupe d'intérêt naturellement 'proche' des circuits administratifs par rapport à un autre qui serait plus proche de la société civile. Plus précisément, on constate que cette fonction est quasiment intégrée à l'activité professionnelle des agents. Par exemple, en service déconcentré, l'appartenance d'un ingénieur au syndicat est connue des collègues, des supérieurs et des collaborateurs. La relation qui s'établit entre ces différents acteurs dans le cadre professionnel tient implicitement compte de cet engagement au sein du syndicat, et participe donc à la pérennisation d'un substrat de relations entre syndicat et appareil d'Etat. Dans le même ordre d'idées, cette fonction emprunte également des circuits corporatifs. L'étude de la réforme de l'ingénierie publique est également l'occasion d'observer en temps réel comment opère cette fonction, en analysant la construction de la relation du SNITPE avec une nouvelle direction d'administration centrale, la DGUHC. On voit ainsi dans quelle mesure le groupe d'intérêt renforce et influence ce 'secteur étatique' et s'il en fait ou non un interlocuteur.

      D'après nos observations, la construction de cette relation s'opérerait en quatre phases :

      

Tableau n°1 : construction d'une 'connexion' entre groupe d'intérêt et secteur étatique
Phase n°	Secteur étatique nouveau	Syndicat
1. apparition d'un secteur étatique	Apparition du secteur étatique concerné (avril 1998 pour la DGUHC), affirmation de son organisation, de ses fonctions, de ses objectifs, des premiers éléments de son discours officiel; présentation de ses membres	Observation; évaluation ex ante des objectifs de l'administration en regard des objectifs et des revendications du syndicat
2. concertation et régulation	Elaboration d'un programme stratégique et d'un programme d'action; concertation; mise en relation des discours de l'administration et des acteurs extérieurs; régulation et re-négociation des objectifs	Revendication de la participation au programme; critique du programme; propositions alternatives et revendications sur le fond et la forme du programme
3. participation institutionnelle?	Décision de construire ou non des connexions permanentes avec les organisations syndicales: insitutionnalisation ou précarisation de la relation	Mobilisation de connexions permanentes avec l'administration; construction de nouvelles connexions avec le secteur étatique émergent concerné par la mobilisation de ressources sociales, corporatives, politiques; tentative de pérennisation de la concertation
4. action	L'administration déroule son programme d'action tout en gérant le mode de relation choisi avec les syndicats: concertation ou réaction aux actions menées par les syndicats	La phase précédente détermine de manière importante l'action du syndicat: l'institutionnalisation des relations mobilise des répertoires participatifs, a moins tendance à publiciser les débats, crée des lieux officiels et des règles de régulation des discours; la précarisation de la relation entraîne l'absence de ces règles de régulation et un durcissement de la mobilisation qui fait appel à d'autre répertoires: grève, publicisation...

      Afin d'analyser la construction de la relation entre le syndicat et le secteur étatique concerné, puisque c'est elle qui va déterminer l'influence du groupe sur la politique publique, il nous semble important de rapprocher le modèle décrit par Michel OFFERLE d'une analyse des répertoires de l'action collective, telle qu'elle est synthétisée en particulier par Erik NEVEU ⁴⁶⁸ . Ce recoupement permet de considérer la production du SNITPE et consorts sur le thème de l'ingénierie publique à travers les registres d'actions propres à un groupe naturellement 'proche' de l'appareil d'Etat. Deux questions déterminantes pour étudier l'action du groupe et son influence sur la fabrication de la politique publique peuvent alors être posées : quels sont les répertoires de l'action collective mobilisés par le groupe étudié ⁴⁶⁹  et quel rapport à la publicité entretient-il ? ⁴⁷⁰ 

      Ayant étudié les conditions d'apparition et d'action du groupe d'intérêt, ce sont ces questions que nous allons maintenant nous poser de manière concrète, en analysant la production du syndicat sous ses formes multiples : communications, publications, rencontres, revendications, mobilisation...Nous pouvons identifier deux formes d'action du groupe: un 'travail de fond' et des actions plus ponctuelles (même si elles suivent un fil directeur).

      Le travail de fond du syndicat, qui par définition ne concerne pas seulement l'ingénierie publique, s'organise autour de trois activités: la construction et la diffusion d'une doctrine, une 'veille' menée sur le terrain et au niveau national vis à vis de l'action de l'administration et des acteurs externes, et des rapports produits par des groupes de travail à l'intérieur du syndicat. Nous avons déjà étudié les deux premiers éléments et vu comment ils contribuent à la construction de l'identité du groupe et forment la base de son action. Il paraît important de revenir sur une production particulière du SNITPE, les rapports au congrès. Chaque année, les instances dirigeantes du syndicat chargent la commission exécutive de former des groupes de travail pour réfléchir à des sujets porteurs d'enjeux d'actualité et formuler des propositions. Ces groupes se réunissent durant l'année, et leur travail fait l'objet d'un rapport au congrès annuel du syndicat. L'objectif de ces groupes est double. A l'intérieur du syndicat, il s'agit de faire le point sur un sujet, d'analyser les évolutions potentielles, de formuler des hypothèses et des revendications, et de diffuser ces éléments pour apporter à tous les membres un niveau d'information élevé. A l'extérieur du syndicat, l'objectif est également de diffuser des revendications, mais surtout de produire une analyse et des hypothèses alternatives, un 'autre regard'. Ceci est notamment destiné à l'administration et aux instances dirigeantes du ministère, et vise à nourrir le dialogue entre le syndicat et l'administration. Sur le long terme, l'apport de ces travaux semble réel, même s'il est difficilement objectivable et quantifiable, comme l'observe l'ancien secrétaire général du syndicat : 'nos rapports interpellent, mais on ne sait pas dire dans quelle mesure notre intervention a pesé sur les actions ultérieures de l'administration. Le problème avec les rapports c'est que quelques années après il se passe des choses mais on ne sait pas évaluer notre impact: des gens ont lu le rapport, on en a parlé dans les administrations centrales, les DDE. Ça aide à intégrer les idées...' ⁴⁷¹ . On observe donc surtout une diffusion d'idées nouvelles, et également une exportation hors du syndicat d'une partie de sa 'matrice cognitive'. Il semble ainsi que l'on retrouve au sein de l'administration des analyses, des idées, des interprétations basées sur les réflexions menées par les groupes de travail, comme en témoigne cette réflexion d'un chef de service en DDE : 'il y a des questions posées dans le compte rendu de l'assemblée générale du syndicat des TPE. Les questions sont assez bien posées et reviennent justement sur la question de la maîtrise d'oeuvre. Ainsi la question c'est bien: quel est l'avenir du métier de maître d'oeuvre, quel est l'avenir du métier d'ingénieur' ⁴⁷² . Le thème de l'ingénierie publique a fait l'objet de pas moins de trois rapports au cours des dernières années, en 1995, 1997 et 1999.

      Deuxième type de travail politique du groupe, des actions plus ponctuelles qui concernent directement le sujet de l'ingénierie publique et se basent largement sur le travail de fond que nous venons d'évoquer. Ces actions peuvent être de natures diverses, mais semblent toujours liées à deux objectifs, renforcer la position et la cohésion du groupe dans le système d'action et diffuser ses idées et ses revendications. On peut ainsi citer des actions de lobbying direct qui remplissent ce double objectif. Les sections locales du syndicat ont ainsi mené une action auprès des maires pour les sensibiliser au 'danger' qui pèse sur l'ingénierie publique : il semble bien que ce type d'action vise autant à diffuser les idées du syndicat qu'à rechercher des alliés. Sur un autre registre, le syndicat fait également appel à l'expertise extérieure, notamment juridique, pour conforter sa position ⁴⁷³ . Enfin, les répertoires 'classiques' de l'action syndicale peuvent être invoqués pour durcir les revendications et faire pression sur l'administration : pétition, fax adressé chaque semaine au ministre par toutes les sections, menace d'un mouvement de grève à l'automne ⁴⁷⁴ .

      Quelle est l'influence réelle de ce 'travail politique' ? Nous avons constaté une influence putative des rapports de groupes de travail, mais on peut également démontrer que dans une certaine mesure, cette influence est réelle. Ainsi, le sixième axe du plan de modernisation de l'ingénierie publique concernant la maîtrise d'oeuvre ne figurait pas dans le projet de plan présenté aux syndicats. Il a été ajouté pour faire droit aux revendications des syndicats, et notamment du SNITPE qui comme on l'a vu considère la question